多主体社区治理及其思考

[摘要]社区是国家治理的基本单元，当前国家治理的具体体现之一便是大城市的社区治理。社区治理的状况与社会基础稳定紧密相关，与党的群众路线和统一战线紧密相关，与国家治理能力密切相关。调查和探求社区治理中各个主体、主体资源分布及其各主体之间的互动关系是理解多主体社区治理的重要切入点。本文是在近一年对北京、广州、杭州三个不同地区的典型社区的调研基础上进行分析，社区治理的主体有哪些？其性质、权限、资源及其各自的利益诉求、参与方式和互动关系是什么？当前社区治理主体的资源分布和力量如何均衡？以及当前多主体治理存在的诸多困惑，都值得关注和思考。

[关 键 词]社区治理 多主体治理 互动关系

[基金项目]第63批中国博士后科学基金面上一等资助课题“人口迁徙与社区治理的政治学研究”（2018M630007）；国家社科基金一般项目“差异性均衡权力体系框架下社区社会治理新路径研究”（14BSH011）。

[作者简介]骆小平（1980-），女，华北电力大学马克思主义学院副教授；北京大学国际关系学院博士后。

[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2018）03-0098-10

党的十九大报告正式提出，“我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事”，和“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这已经表明我们的国家治理已经在着力于满足“人们对美好生活的需要”。社区虽小，但它是组成基层的细胞。老百姓的日常生活是组成社会运转的方方面面，“日常生活关系明白而合理”确实事关党和国家大政方针的落实。当前社区治理强调多主体，各个主体在社区内的互动关系、诉求表达和资源分配就成为了社区治理“平衡协调”的关键。

一、 多主体社区治理是日常政治生活的孕育和体现

随着社区建设的推广和推进，越来越多的经济生活、社会生活和政治生活都在以社区为单位的层面展开。社区不仅是人们日常生活的场景，居民以及各个社会力量的利益交织点，也是人们日常政治生活的孕育和体现，体现了人与人之间的社会交往关系。而这种“实际日常生活的关系，在人们面前表现为人与人之间和人与自然之间极明白而合理的关系”。①社区治理的目标是把社区“建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。其中，有序、文明、包容、共享、家园，这些都彰显了社会的公共性，表明了社区空间对于民众日常生活的公共性和社会性。社区日常生活中的公共事项的特性是微观的、细小的、繁杂的，但同时又是每个个体必须面对的却是单个个体无法独自解决的，需要与公共社会中的其他人或组织发生联系。潘维在《久安维持之道》和《信仰人民》等著作中就提出了社区居民的“大事”、“小事”之分，并且掷地有声地指出“小事比大事重要”②的重大观点，直指当前社会根基稳定的关键。

2017年6月12日，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（下称《意见》）中开篇也指出：“城鄉社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”③习近平总书记多次强调指出：“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”社区内的事情虽是小事，但与人民日常生活密切相关，也是党执政和国家稳定的基础。在《意见》中，社区治理的路径是这样被描述的，“实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度”。对这句高度概括的话解读开来，主要有八个方面：党的领导、政府、社会、居民自治、法治化、科学化、精细化、组织化。

在当前中国，充足活跃的社会资本、灵活广袤的社会市场、蓬勃发展的各类社会组织在人们的生活中日益增多，使得日常生活关系极其复杂。在社区治理中，多个主体主要包括了党、政府、社会和居民，而各类主体的主要连接就是靠“组织”这个动作来运作起来。各个主体之间的相互组织，主体组织居民，居民自治，都与“组织”密切相关。但如何组织？在不同的事件上由谁来主导组织？谁来组织实际效果最好？不同的地方，其实践也不同，自然各个主体的影响力更不同，互动效果也不尽相同。因此，调查和探求社区治理中各个主体、主体资源分布（包括权限资源、经济资源、关系网资源等）及其各主体之间的互动关系是理解和解决“日常生活关系明白而合理”的重要切入点，也是不同社区治理运行方式选取的依据。这些都是值得探究的。

基于对大城市聚集区社区治理的前瞻性、典型性和问题解决急迫性的研究，又根据“胡焕庸线”的南北分布规律看，从地理上选择了位于发达地区的沿海地带，由北往南选取了位于北京、杭州、广州三个大城市的典型社区，调研其现状，将社区治理的主体分别找出来，并深刻分析其性质、权限、资源，各自的利益诉求、参与方式和互动关系，梳理出当前社区治理的资源分布现状，并对参与方式和互动关系进行分析，梳理出了当前社区治理主体的几种模式，它们分别为：北京主要是政府为主导的多主体互动治理模式，广州主要是社会组织为主导的社区治理，杭州则主要倾向于复合主体共治的社区治理模式。通过对三地调研，当前我们的社区治理在主体上已经明确，在主体各方上也基本都有清晰的位置与功能，但是在多个主体上如何分配资源、如何相互配合、如何组织内部成员以及居民共同合作形成合理有序的社区治理体系，真正保证居民“日常生活明白且合理”，符合居民的需求和共同利益观念，还处在理念不清、意识不够的阶段。需要进一步深入剖析，试图引发关于如何找到适合社区治理的思考。

二、 社区治理的基层主体分布与互动

（一） 社区治理多主体的分布

当前城市基层社区按照性质不同来分主要有八大主体，按照一般人的普遍印象和生活体验，其顺序为：（1）街道办事处；（2）居委会；（3）物业公司；（4）中介组织（其他各商业组织的代表）；（5）社会组织；（6）业委会；（7）党的基层组织；（8）社区居民。八大主体性质各不相同，也相互形成对应关系或非正式网络关系。其实，这个顺序， 从某种程度上也反映了当前社区治理中权力分布结构（如图1）。八大主体中，街道办事处是区政府派出机关，党的基层组织是党的体系，居委会和业委会是居民自治组织，物业公司与中介组织是商业机构，社会组织属于非营利机构。这些不同性质的机构围绕居民的公共服务在社区内产生各类互动。

从图1可以看出，社区内不同主体在其中围绕公共服务展开各种互动关系，从外在上看是不同的组织之间的博弈，从其背后所属的性质来看，所体现的是国家治理在党、政府、居民自治、社会公益和市场各自的所及之处和运行规则的准入设计和规定，是浓缩版的国家政治，如同国家治理的沙盘。

（二） 社区治理各主体互动关系

社区事务千头万绪，社区工作同时也是千丝万缕。两个主体之间存在着主要的对应关系，但同时与其它主体也存在不同程度的互动，如街道办事处与居委会之间，物业公司和业委会之间，社区居民与业委会之间，社区居委会与社区居民之间、街道办事处党工委与社区党委会之间，社区居委会与社会组织、中介组织之间，街道办事处与社会组织之间等。而实际上，在日常生活关系之中，都会发生或直接或间接的互动关系（如图2）。

图2不同的箭头、实线、虚线代表的不同关系，主要从是否直接产生为标准。社区居民（业主）选举产生居委会和业委会，业委会有物业公司的选聘权，街道党工委是社区党委会的上级机构。因此，这几条线是实线。而居委会与街道办事处、居民与街道办事处、物业公司、中介组织和社会组织产生的是直接日常关系，但不相互决定。街道办事处购买社会组织服务，办事处与居委会相互联系，居民与社会基层党委会相互联系，社区党委会指导社区居委会。这就形成了以居民为中心、以居民公共服务为核心的社区治理运行关系。具体相互关系如下：

党的基层组织全覆盖及互动

（1） 党的基层组织全覆盖；

（2） 基层党组织的自身党建工作；

（3） 基层党组织指导、协助和监督居委会；

（4） 基层党组织发动党员起模范带头作用；

（5） 基层党组织动员和组织居民自治，为民众排忧解难；

（6） 社区居民及社区内组织可以对基层党组织提出意见和监督。

居委会与政府的互动关系

政府对居委会的支持

（1） 法律上确认社区居委会的地位；

（2） 各级政府和职能部门对社区居委会的各项资金支持；

（3） 街道办事处给予居委会政府决策支持和权限支持；

（4） 街道办事处给予居委会成员各类激励；

（5） 街道办事处给予居委会成员提升专业技能、工作素养的培训。

居委会对政府的支持

（1） 一定程度上接受街道办事处的业务指导；

（2） 七大委员会协助街道处理各类公共服务事项；

（3） 对街道和其职能部门的政策和事务性工作的落实；

（4） 上报各类居民公共服务和提供建议；

（5） 对上级政府有一定的监督作用。

居委会与居民的互动关系

（1） 居委会成员由社区居民通过民主选举产生；

（2） 居委會为居民营造精神文明氛围；

（3） 居委会维护全体居民的权益；

（4） 居委会为居民提供日常各类基本公共服务工作；

（5） 居民通过居委会直接行使自治权和自我管理、自我服务；

（6） 居民对居委会工作提出建议和监督。

居委会、居民与业委会的互动关系

（1） 业主选举产生业委会，自行缴纳费用；

（2） 居委会对小区业委会有指导和监督义务；

（3） 居委会支持业委会维护业主的权益；

（4） 业委会为小区业主负责；

（5） 业委会配合居委会开展社区自治工作；

（6） 业委会在开展小区重大事务及选举换届时要通知居委会参加。

居民、业委会、物业公司的互动关系

（1） 小区业主居民选举业委会；

（2） 业委会代表业主的利益，决定物业有关的一切重大事项；

（3） 业委会选择、协助和监督物业管理公司管理运作；

（4） 物业公司为业主提供合同签订的服务。

三、 多主体社区治理的核心影响要素

城市社区治理因为各种原因呈现很大的差异性。以北京、杭州和广州为例来看，就存在三种不同的治理方式。主要影响因素有：（1）社区所在城市定位；（2）与政治中心的地理距离，实际上是政治氛围程度的大小和市场经济发达的高度；（3）社区类型及空间布局；（4）社区地缘环境；（5）社区治理方式；（6）社区业态构成；（7）社区居民构成；（8）社区领袖文化。

从表1中三个不同地方的社区情况来看，影响社区治理实践模式与效果的因素有多个。其分析如下：

（1） 基本与所在城市本身的定位有关。北京作为首都，更加强调行政指令和稳定；广州毗邻香港，市场发展成熟，主要采用购买社会组织服务；杭州为宜居城市，商业经济较为发达，但社会组织发展缓慢，是北京和广州方式的结合，采用“共享治理”。

（2） 越靠近沿海，市场经济越发展活跃，则在社区治理上社会组织参与的比例更大，对外来人口的管理政策也越多样化和宽松。

（3） 社区治理与社区居民构成紧密相关。在老龄化趋势较为严重的今天，都会注意到老龄人口的日常生活起居，建好老龄人口的活动平台，有条件的社区甚至自建“社区养老院”。

（4） 社区治理与社区类型及居民构成紧密相关。在传统老旧小区里，空间小，熟人占比高，彼此熟悉和信任，容易形成群众自治，志愿者多；新型的商户楼小区住户分散、陌生人多，年轻人忙于工作的多，流动人口多，出租户多，因此采用购买服务形式多。

（5） 传统老旧小区一般是经济情况较为一般，老人对于之前的居委会更有感情和依赖性，更愿意找居委会帮忙，居委会也较为容易组织居民；而在新型商住楼小区、别墅区居住的居民多为经济实力强、收入高、工作忙的新一代的有产者，是陌生人社会，因此更倾向于直接向物业公司等商业组织以及社会组织购买优质服务，不像老旧小区的居民那样青睐传统居委会提供的服务。

（6） 一个社区的治理与社区领袖文化紧密相关。由于社区文化是链接社区居民的共同点，大家在公共的心理空间有共同的同理心和荣誉感，因而较能组织和动员居民参与社区活动。

四、 讨论：基层组织、多元主体与社区治理

（一） 组织的自治能力与组织动员力的局限性

一个组织的自治程度如何，是否能够反映自身成员的意愿并实现自我管理和自我服务，取决于几个因素。首先，从法律界定上来看，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二，从设立形式和人事权上看，居民委员会的成员由全体社区居民选举产生，之后组建七大委员会，并制定《社区居民自治章程》。第三，从经费来源来看，《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。 居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”其经费主要来自于人民政府。第四，从居委会的日常运行方式和权限来看，由于社区党委书记与社区主任共同协商，并指导和参与大量事务，因此，党在此时起到的作用可以发挥出来，但社区党委接受其上级街道工委领导时，较多的事务仍然由街道办事处决策和处理。第五，从激励和监督体系来看，对居委会人员的有形奖励如补贴、津贴、福利等，和无形的奖励如评优、荣誉、自我价值感的实现等都由街道办事处来考核、评定和支出，这也因此决定了自治组织本身没有运行经费。第六，从居委会本身的主观意愿来看，在当前社会中也需要上级政府的支持，否则居委会成为空头摆设，既没有权威，又没有权限，完全成为政府行政事务下沉的跑腿人。这样一来，居委会的组织动员时间不够、精力不够、权限不够，导致其能力既无法发挥，也无法提高。这里，就提出一个循环问题：自治能力有限导致组织动员不够，还是组织动员不够导致自治能力有限？

那么技术是否是有效解决组织能力的关键呢？答案显然是否定的。治理，是对社会秩序的理顺和规制规范，从而保证社会有序文明。任何科学和技术都源于人的需求、人的创新，也是为了服务人。技术是治理的手段和工具，不论是互联网还是各种APP，智慧平台，云计算，大数据等。人，才是治理的对象和核心。不能为了使用技术，而忽视人的存在、生活、交往和发展。此前西方因为关注了人，所以发展了技术，在工业革命中赶超了中国，但因为过于信奉“技术至上”，忽视人的生存和发展，才有了今天的发展停滞和衰落。在我们的五大发展理念中，“创新、协调、绿色、开放、共享”，具有物化的技术和为人的理念的双重价值：既是技术的创新、协调、绿色、开放和共享，同时，其主体又都是人、人与人的社会关系，也是为了人的发展。

（二） 行政主体的效率问题——岗位职责与实际事务相分离

岗位职责是指一个岗位所要求的需要去完成的工作内容以及应当承担的责任范围，是组织为完成某項任务而确立的，由工种、职务、职称和等级等内容组成。职责，是职务与责任的统一，由授权范围和相应的责任两部分组成。它有助于任职者清楚自己的主要产出领域及结果，也有助于管理者明确所需人员素质要求。制定岗位职责的第一关键是岗位分析，要对该岗位信息进行收集和分析，以便确认岗位整体概况，对其作出正确、详尽的描述。当前许多岗位职责并没有经过这一层。全国各个社区的岗位职责几乎是统一的，描述也几乎是一模一样的。但是，每个社区是一样的历史渊源、社会背景、经济发展状况吗？当然不是。目前的岗位职责都是定死的，一致的，简单地来自对职位任职者现行工作活动的归纳和概括，这就导致没有根据各个社区实际情况进行信息收集和分析，所以职责写在纸上是明确的法定的，但是实际操作过程中确是两张皮。做了大量事务却不在岗位职责中，岗位职责中要求的事务在当地社区不存在的状况时有发生，这就造成在对基层工作人员的考核时脱节，不准确，容易打消积极性。岗位工作的压力不是来自他人，而是要使此岗位上的工作人员发自内心、自觉自愿地负起责任，从而转变为主动的工作动力。

因此，岗位的目标设定、准备实施、实施后的评定工作都必须由此岗位员工承担，让岗位员工认识到这个岗位中所发生的任何问题，并由自己着手解决掉，其上司仅仅只是起辅助作用，岗位工作是为自己做的，而不是为上级做的，这个岗位是他个人展现能力和人生价值的舞台。在这个岗位上各阶段工作的执行，应该由岗位上的员工主动发挥创造力，靠他自己的自我努力和自我协调的能力去完成。员工必须在本职岗位的工作中主动发挥自我判断、独立解决问题的能力，以求工作成果的绩效实现最大化，而不是为上级而做。基层工作人员更多的是党员，是志愿服务的，党的整体目标就是为人民服务，党员在入党及其成为党员后，尤其是党员干部更应该有自觉的服务意识，是为共产主义奋斗的，而不是为了升官发财。而当今，很多岗位职责的制定都是上级规定的或者不是在本岗位工作的人写的，然后再聘用人员来承担岗位职责，那么这个实际做事的人就没有参与岗位的分析，也就不能好好地理解岗位职责。

从实际事务来看，社会发展、实际事务的载体和处理方式方法等都有变化，但这些并没有体现在岗位职责中。在日常社区工作中，基层社区工作者认为其岗位职责并不包含各种大量的社区杂事，只有当居民投诉时，上级要求下来了，才怀着一种不情愿的抱怨心态去处理社区事务。那么在绩效考核中这类事务也不在考核之内，这就造成了职务、责任、权力在纸质文件中的规定与实际工作中的分离，这种分离引起的后果当然就是基层工作者的思想混淆、身心疲惫和工作怠慢。

（三） 行政主体的效率问题二——规则与人情相斥

规则的产生是基于基层社会的人和事的处理，规则也成为基层社会治理的抓手。在古代社会，规则的产生或来自于部落、或来自于血缘、或来自于地缘、或来自于利益的协调。如今，在以原子化的陌生人为主体而形成的社会里，各自的需求各不相同，各自的价值观不尽相同，加上信息化网络化社会的发展，人们的表达渠道更加快捷方便，这就形成了一个“基层社会主体多元化，基层社会主题多样化，基层社会主见多维化”的态势。每个个体千差万别，千万个千差万别的个体聚合在一起形成的基层社会更是千头万绪。这样一来，基层社会治理就有了新内容、新挑战。面对新态势，基层社会要形成良好的有序运转，极其需要规则。

我们常说的规则与人情是不同的，虽然不能过于强调其二者之间的敌对性和矛盾性，但是我们也必须了解的是：规则的初始是来源于人情的。什么是人情？这里界定的“人情”不是指“关系”尤其是“熟人关系，潜在的交易关系”，而是指有人情味，人之人交往之间的情分。既然是情分，那就是符合人与人自然交往的内心感受和道德法则。规则的制定最先就是来自于“人情”。人情有公私之分，人情的作用体现在私下，总是让人如沐春风，但若是体现在了公处，反映的则常常是对规则的逾越。所以中国人的俗语一直都是“合情合理合法”，“是不是这个道理？”这样的说法。“合法”还是近几年出来的话语。所以，人们的感受首先就是一个是否合情、是否合理。有时候合情合理不一定合法，不一定合乎规则，那么如果过于强调法规等，不顾情和理，肯定会让基层群众气儿不顺，气儿不顺了，规则也就难以执行。中国式的家庭特点，温情和相互照顾是不可更变的传统，这与西方的差异性所在。

我们不必否认人情社会这个事实，也不必对人情社会进行全盘谴责。这是中国几千年来形成的文化。这本身就充分说明了这种人情社会有其存在的合理性。为什么到了现在就变成完全的糟粕了呢？确实，没有制度的约束则不能有效地运行。但事实上，制度建立之初，往往就是建立者依据现实的具体的人与人交往的情况（人情）而采取相应措施，所以才发挥了其制度的优势。但随着社会的不断变化，一成不变的制度终有会因不适应现实而弊端丛生。按常理言，制度当随社会实际情况而进行相应的变动，但制度又不能经常变化，朝令夕改。不变则弊端丛生，常变则难以有权威，这就造成了相对静止的制度规则和不断变动的人情世故之间的矛盾。因此，在处理规则和人情上，要有灵活性，大原则和弹性相结合，才能发挥规则的作用，而又不致失去人性。良好的人情文化发挥得好，还可以孕育形成好的规则，起到潜移默化的作用。人情社会本身是个客观存在，社会治理的情况是否良好，关键在于如何运用人情社会，而不是完全责怪人情社会。因此，当今的基层社会，就要面对人情社会的中国传统，运用人情社会并发挥其长处，找到适合实际的治理方式。

（四） 社区及其居民作为“社区治理”的主体没有很好体现

当社区的组织动员能力不足时，社区治理就完全变成了社区被治理。社区作为主体尤其是社区居民作为主体的自治能力就会没有很好地发挥出来。社区自治的关键因素就在于，居民是否被组织起来形成一个有效整体，并对社区公共空间的事务有一个自我治理的认识。社区分为工作社区、居住社区和虚拟的网络社区、共同情感联系组成的如宗教社区或以职业取向为组合的职业社区。这里的社区治理主要是“居住社区”。一个社区的形成主要由几个要素组成：人群、共同的居住地理空间和人群在这个公共空间内的交流活动与公共利益。社区是人的聚合，也是协调各类活动的规则的聚合，社区治理的主体是居民，主要依托政府、居民自治组织和社会组织以及个人等形成的体系，对社区内部的公共事务的自我管理。也就是，“社区治理=社区管理+社区自治”。

如果少了社区自治，只有社区管理，就变成了“社区被治理”。“社区治理”在于社区是主体自我治理，自发治理，而“社区被治理“则是其他各个单位和社会组织共同来治理社区，社區居民缺乏自治，只是主动寻求帮助和被动接受治理，反而成为了”社区治理“的对象。无疑，这并不是我们所希望看到的包含居民自治的实际意义上的社区治理。根据北京和广州两地的社区治理做法，似乎可以质疑这种社区治理到底是真正的“社区治理”还是“社区被治理”？社区居民自发组织起来管理自己的事，自己说了算，自己决策是很少见的。广州稍微好一些，社会组织协助居民的治理同样促进和引发了更多的居民参与进来，成为志愿者和社工。北京虽然也有自发组织，但相对来说比较少。

以前，人的生产区域和生活区域都在同一个区域内，其生产交往和生活交往是交织在一起的。公共区域及其事务以单位为单元，单位作为主体来治理。随着现代化的发展，生产区域和居住区域分离，加上妇女觉悟和权益的发展，女性更多的从家庭走向了工作岗位，以家庭为单个细胞的居住社区的事务就越来越多。生产区域的事务仍然由单位解决，但是居住空间的公共事务就有了治理的必要。

因此，社区治理就是要为社区里的每个家庭的事务服务，为以家庭为细胞形成的公共社区空间存在的公共事务服务，如营造良好的社区交往氛围，形成非正式和正式的社区规范，调动社区居民参与公共事务，与社区内部的其他组织以及社区外部的组织进行沟通、协调和交往，解决事务，不断提升居民的自治能力和社区能力。香港特区当前社区治理回归社区回归家庭的做法可以借鉴。社区治理最终都应该回归到主要由居民自己行动起来的自我参与和自我管理。

（五） 社会组织的社会公益性与生存性的困惑

社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。非营利组织（nonprofit organization），是指这类组织的运营目标不以获取利润为目的，提供的服务具有福利性，一般是无偿的。当然，非营利性组织并不等于没有盈利，而是收入不为任何个人牟取私利，是用于组织自身维持和发展，是为了开展公共事务。而且，组织本身已经享有了合法的免税资格。

社会组织被引入社区治理，初衷是通过政府购买服务方式，让社会组织更好地服务社区，协助居民做好各类“小事”。但当前，广州市政府每年花3.3亿元，每个家综中心可以拿到200万元。那么，中心是否做到了该提供的服务呢？根据家综中心自己提供的各类文件和报告，可以看到服务项目虽然大同小异，但是项目诸多，开展得很红火，有些家综中心里，居民也时有会来活动一下。但服务是否深入提供，有待进一步观察。

广州各个家综中心社会组织的主要业务、办公地点、人员和业务资金都来源于政府，离开了政府无法获得自己稳定的发展，更谈不上可持续性发展。正因为有了政府的资助，社工组织纷纷注册，并来参与政府每年的200万元招投标项目。如果失败，则很难生存。很多社工组织在每年中标签订合同后，认为自己是独立法人机构，不愿意承担街道在新一年中提出的对于社区服务的更新要求，如社区创建、社区环境卫生更新等，对于政府提出的各项规范性要求不愿意落实。其中，经过评估后，一些驻街道的家综中心通不过，则要在离开之前，由下一个中标的中心来接手入驻。但基本都是各个街道之间相互交换。这一方面说明家综中心的服务不尽如人意，另一方面说明广州市对于这些组织的评估标准不一致，导致某一中心在该街道不符合，但在另外的街道却符合。还有，中心的社工人员福利待遇每个月在4000元～5000元左右，平均年龄比较小，本身就不具有稳定性，初级社工级别分为S1～S6，之后才可以进入管理层。上升通道不够，很多转行。

从这一治理模式来说，广州的这一购买社会组织服务的形式实际上是服务了社会组织：业务和资金满足了社会组织的人员工资要求，满足了社会组织自我孵化发展的期盼，同时也可以极大地解决了社会组织自己的生存问题，甚至使得某些社会组织获得很多的盈利。当然，也间接地在一定程度上为大学生就业提供了空间。但是本质上到底是为了公益还是功利？广州的政策促进了这么多定性为“非营利组织”的社会组织，政策的初衷是为了公共的社会利益，是为了公益。但是从上述分析可见，社会组织提供的服务十分有限，诸多组织的成立成为了个人或者几個董事用来获取自身声誉、扩大个体影响、争取更大市场份额，从而获取更多政府项目也许最终能够发家致富的工具。那么，这样的社会组织到底存在多少？公益还是功利？这就导致了政策的结果偏离了初衷的“不虞效应”。

（六） 解惑“复合主体”止于“主流人群”

社区治理主体是多主体和复合主体的提法很多。例如，近几年浙江省一直强调社会治理、社区治理的“复合主体”，但是对于主体的认识，党、政府和学界都基本停留在其认为的“主流人群”就为止了，这样的主流人群主要包括党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份人员共同参与。但是在这些界别上，人们关注的是每个界别做得好的成功人士和高层人士，也就到此为止了。每个行业内部的最普通的、最基层的人民并不在其所关注和蕴含的主流人群之内。这样一来，社会复合主体并没有最终落实到广大的普通人民群众身上。反映不出居民的需求。

如此，“人民主体”就会异化为“人民客体”。 主体异化成客体，导致了居民主体地位的悬空。仅仅留存的只有比例较小的志愿者和退休党员，但由于这些人还是在政府和社会组织的组织下开展活动，所以也只是参加活动罢了，不能算是自我当家作主的主体。社区治理是复合主体。仅靠政府、居委会和社会组织，是很难办好的。需要关注的是“人民在哪里”？社区治理主要是为了社区居民服务，社区居民有参与吗？社区居民有决策权吗？复合主体中，不论是共建还是共享，哪个环节缺少居民都不是真正的发展。人民是复合主体中的主体。即使是在居民不出现的时候，在讨论的时候，居民作为事件的无形主体仍是存在于其中的。这才符合社区治理的目标、任务和方式的一致性。

十九大报告指出，“要以提升组织力为重点”，“打造共建共治共享的社会治理格局”。《意见》中也指出，“城乡社区是社会治理的基本单元。城乡社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定。”党和国家能够集中力量办大事，同样也能够在基层社会治理上做好小事。而社会主义国家的优越与群众个体日常生活体验良好应该是一致的。多主体的社区治理，就要在党的领导下，依靠人民、有序组织居民和各类社会组织积极参与社区治理，实现人人参与、人人尽力、人人共享的居民自治良性互动，实现人们对美好生活的向往和需要。

（责任编辑：肖舟）

Abstract： Community is the basic unit of national governance， which especially focuses on the community regulation in the metropolitan area in contemporary China. The quality of community governance？is closely related to the stability of the whole society， the mass line of the CPC， and the capacity on the state governance. According to the field research on the multiple-subjects participation in community governance in three different cities like Beijing， Hangzhou and Guangzhou， we made an analysis on what are these participants， how they interact with each other， how to make a balance among these interested subjects to achieve the goals on better life for habitants. And， the issues on what is the predicament and challenge now deserved to be considered rationally.

Key words： community governance； multi-subjects participation； dynamic interaction