美国土壤污染修复立法中的公民诉讼条款及其启示

翁孙哲 曹赞刚

[摘要]《超级基金法》是美国关于土壤污染修复的专门性立法，该法规定，在土壤污染的修复过程中，除非特殊情况，是禁止公民诉讼的，其目的是为了及时修复环境损害，保护公众健康和安全，但是绝对禁止诉讼，也可能造成土壤污染修复的延误，导致修复资金增加，从而加重了责任人的负担。因此，是否应允许在土壤污染修复过程中的公民诉讼，需要利益平衡。立法应明确载明修复过程中允许公民诉讼的情形以及原告提起诉讼时应承担的义务。

[关 键 词]土壤污染 公民诉讼 利益平衡 司法审查

[作者简介]翁孙哲（1980-），男，浙江永嘉人，浙江警察学院法律系副教授，博士，研究方向为环境法；曹赞刚（1971-），男，浙江萧山人，浙江警察学院法律系讲师，浙江大学法律硕士，研究方向为民法学。

[中图分类号]D912.6 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672（2018）03-0087-11

无论在美国还是在我国，土壤污染都已经成为不容忽视的生态环境问题，作为土壤污染防治的综合性法律，美国《超级基金法》自1980年实施以来，推动美国土壤污染治理与修复。我国土壤污染法律正在制定中。《超级基金法》明确政府在治理与修复土壤污染后可以向责任人追偿修复费用，同时《超级基金法》允许对政府治理修复行动提起公民诉讼，以平衡责任人、受害人与政府的多种利益。了解《超级基金法》公民诉讼的立法及其运作，对我国的土壤污染防治立法具有借鉴意义。

一、 公民诉讼的内涵以及法理

（一） 公民诉讼的内涵

公民诉讼是指为保障法律的实施，公民、团体依据法律的授权代表社会公益对违反环境法律的行政机构或私人、组织提起诉讼。①公民诉讼是法律的私人执行，是政府执行环境法的补充。公民诉讼在美国已经有多年历史。随着公民诉讼作用的凸显，在近三十四年间，公民诉讼行为以引人注目的速度迅速增长，1978-1983 年，平均每年公民诉讼的通告不少于100宗，其中大部分是根据清洁水法而提起。相比而言，1995-2002 年，该类通告每年约550宗，覆盖环境法的诸领域。自 1993-2002 年的十年间，联邦法院平均每年对110宗案件作出判决，其中每年平均有83宗，即几乎75%的案件是公民诉讼。每年最少有850宗公民诉讼的法律意见、意图诉讼的通告、控告、法院指令发出。这些数据有助于解释为什么美国联邦最高法院“已经不得不将环境法看作是一个独立的法学领域，而不是在环境保护处于危险边缘时一系列偶发的法律事件的集合。”①公民诉讼已经成为美国环境法的重要组成部分，成为法学研究的重要题材。

（二） 公民诉讼的法理基础

公民诉讼的理论基础是私人检察总长理论，美国司法和理论界并没有对私人检察总长作出定义，该名称是与检察总长的类比中得出，检察总长可以为保护公共利益对行政违法行为提起诉讼，那么国会也可以授权普通人提起诉讼。从中可以看出，公民诉讼的目的是为了保护公共利益，即使是这样的诉讼中，原告本身的利益也受到侵害，它与私益诉讼中原告仅为了其自身利益不同。根据美国宪法第三条对于诉讼资格的规定，原告提起诉讼需要符合以下三个条件：①实际损害；②因果关系；③可救济性。由于环境单行法中都规定了公民提起诉讼的情形，诉因已经规定在公民诉讼条款中。但是私人检察总长理论对于实际损害和可救济性产生直接影响。在公民诉讼中，受损的利益主要是公共利益，同时私人诉讼以追求获得赔偿为目的；在公民诉讼中，救济主要是处罚和禁令，以阻止对于公共利益的继续侵害。②由此可以看出，公民诉讼在关于“对环境本身的损害”的纠纷中，发挥着积极的作用。

二、 《超级基金法》中公民诉讼的条款内容

《超级基金法》对公民诉讼也已经作出了规定，行政机关如果怠于履行职责或履行职责不当，公民可以提起诉讼，但是《超级基金法》中公民诉讼具有一定的特殊性。

（一） 《超级基金法》公民诉讼的规定

《超级基金法》中关于公民诉讼的规定主要是第310条（a）款③，（a）款第（1）（2）项对公民诉讼的双方当事人和提起诉讼的理由都作出了明确的规定，并且从中可以看出公民诉讼与单纯私益诉讼的区别。公民诉讼目的是为了保护公共利益，或者是要求被告遵守已生效的任何标准、规章、条件、要求或命令，或者是要被告履行行政職责。第（1）项中虽然被告也可以是美国联邦政府和在美国宪法第十一条修正案许可范围内的其他任何政府部门或机构，但是其诉因是因为这些机构本身像私人主体那样成为责任方，而第（2）项中政府机构或官员成为被告是基于其没有履行其应当履行的职责。因此在《超级基金法》中，可以提起公民诉讼的范围是比较广泛的，有助于弥补污染发生后行政救济的不足，特别是在政府机构本身就是污染的责任主体或不履行职责的情形中，公民诉讼的存在十分必要。

（二） 《超级基金法》公民诉讼的禁止情形

《超级基金法》中公民诉讼的特殊性在于其不是针对环境保护署没有履行土壤污染修复责任提起诉讼，而是针对环境保护署履行中存在不当提起诉讼，并且只有在修复行动完成后才可以提起诉讼，之所以法律规定公民只能在土壤污染修复行动完成后才可以提起诉讼，是具有充足的理由的。

1980年国会通过的《超级基金法》中并没有关于公民诉讼的条款，因此环境保护署进行土壤污染修复行动时，潜在责任人会提起诉讼来拖延修复，并减少其可能的责任，法院意识到潜在责任人的这一经济诱因，从而不允许在修复行动中潜在责任人对环境保护署进行挑战，以防止潜在当事人恶意拖延修复的进行。1986年的《超级基金法修正和再授权法》中采纳了法院的立场，并规定为113条（h）款，具体如下规定：联邦法院对于根据104条选择的任何修复或修复行动和根据106条签发的行政命令的任何挑战没有审查权，但有以下五个例外：“（1）对反应费用、赔偿金进行追偿诉讼或寻求分摊诉讼；（2）执行106条下的行政命令的诉讼或追缴违反该命令的罚款；（3）106条（b）款（2）项的赔偿诉讼；（4）指控根据104条已经采取的或者根据106条承担的清除或修复行动违反本法；但是该种诉讼在修复行动已经在场地上进行，不能对修复行动提起；（5）根据106条，美国政府推动强制修复行动。《资源保护和再生法》中也规定了禁止诉讼的条款。”①可以看出，在修复过程中，环境保护署可以基于追偿修复费用等理由对责任人提起诉讼，这些诉讼的目的也是为了能及时修复场地。

从上述可以看出，在《超级基金法》中的公民诉讼，只有在清除或修复行动已经完成的情形下被提起，而对于正在进行中的清除或修复行动，是不能提起诉讼的，其目的如下：一是为了迅速地修复土壤污染，由于土壤污染特别是已经列入优先清理名录的土壤污染，其污染程度较深，对公众身体健康和财产安全的威胁是客观存在的，甚至还是迫在眉睫，如果允许在这个过程中诉讼并且导致修复程序的中止，不仅公民的身体健康和财产安全无法得到保障，甚至可能会造成更大的污染损害。二是避免潜在责任人就其自己的责任和财务问题在修复行动中和环境保护署进行持久的诉讼，延误修复行动。因为在1980年《超级基金法》通过后，潜在责任人为减少自己的责任，就责任和财务问题提起策略性诉讼，往往导致修复的延误，据统计近半的超级基金被用于诉讼、官僚和研究中，根据2003年7月美国审计署发布的《超级基金项目：现状与未来财政挑战》，2002年在超级基金总的支出中清除和修复费用所占的比例只有46%，不到总费用的一半。②三是在修复中禁止公民诉讼的另一理由建立在可推翻的假定基础之上，即由于政府是公共利益的代表，政府在执行环境监管时是从整个社会的公共利益出发，勤勉地进行决策，其所选择的修复方案是有助于修复环境损害的，而原告往往难以推翻该假定。

对于《超级基金法》中的这一条款，实践中产生以下问题：一是土壤污染修复进行中能否提起公民诉讼，这涉及到对于法条本身的词语内涵如何理解；二是当事人能否根据其他联邦环境法对于正在进行中的修复行动提起诉讼。对于前一个问题，联邦上诉法院基本上形成一致看法，即该条排除一切针对正在进行中的修复行动的公民诉讼。为迅速地修复土壤污染，在政府修复土壤污染过程中，排除司法审查是一个原则。但是对于这种立场可以展开讨论，即《超级基金法》的具体条款的目的同整部法律的目的之间的联系。113条（h）款很明显是为了能解决诉讼延迟修复的问题，但是整部《超级基金法》的根本目的在于通过修复，保护公众健康或环境，政府在修复过程中，环境保护署选择的修复行动标准不高，不能百分之百地假定其修复行动是为实现修复污染，也可能是在修复方法采用不当或政府要求第三方修复时，第三方不负责任而产生更大的污染。在修复过程中，当修复方案不当或者产生对于公众健康或环境的更大的危险应否允许相关主体提起诉讼，需要考虑多方面因素。对于第二个问题，实践中确实有许多诉讼是在修复程序中依据其他法律提起，有的法院受理作出判决；同时也有法院没有对原告依据其他法律提起的诉讼进行审理，虽然法院之间存在认识不一致，但确实原告提起诉讼的理由需要法院严肃对待。

从更深层次讲，在修复中禁止公民诉讼涉及到行政权与司法权的互动。有学者认为，按照国家形态、公共行政的模式以及政治-法律模式的不同，行政权和司法权关系先后发展出了“夜警国家”、“福利国家”和“风险社会”三种模式。①不同模式下，行政权与司法权的作用存在差别。在风险社会阶段，随着工业发展和科技发展，不确定性增加，所产生的事故纠纷增多，行政权呈现出积极扩张的趋势，以应对日益复杂的社会。同时司法发挥能动性，更加注重对行政程序的审查，以确保权利不被滥用。土壤污染修复也具有高度的复杂性和不确定性，甚至在修复过程中会产生无法预料的损害，因此也应当尊重行政权的作用，充分利用行政权的优势来解决环境损害问题。但是行政权扩张也存在一定的消极作用，特别是行政机关拖延修复，因此需要发挥司法对行政权的审查作用，更好地实现环境保护的目的。

三、 《超级基金法》实践中公民诉讼的典型案例

在《超级基金法》的司法实践中，已经有多起针对政府土壤污染修复行动的公民诉讼，这些案例中表明了一些需要继续讨论的问题：如何理解修复行动；法院依据什么标准对原告提起的公民诉讼进行审查；这些问题直接影响到法院决定要不要对案件进行司法审查，也影响到原告的诉求能否得到实现。

（一） 法院不允许对公民诉讼进行司法审查

在特定情形下，允许当事人在修复中提起公民诉讼，反而有利于政府及时进行修复，否则政府可能会延期修复，造成更大的损害，特别是对一些已经形成的污染历史比较长且损害仍在继续的土壤污染，政府从调查场地到结束修复需要经历漫长的时间。Cannon V.Gates案中就是类似情形，法院却不允许司法审查。

在该案中，原告在1945年将场地出租给政府，政府在使用航空油等油料过程中释放的毒物使土地遭受污染，从污染发生到发现污染，然后启动司法救济程序经历了數十年的时间；而且政府从发现污染到准备采取修复行动也经历了很长时间。原告根据不同的法律对政府提起诉讼，但是最终并没有得到救济。1998年11月，Cannon家族的后人根据联邦侵权索赔法对美国政府提起诉讼，地区法院认为陆军测试构成继续性侵入或妨害，支持了Cannon的诉讼请求。Cannon获得了160936.85美元的赔偿金，但是第十巡回法院推翻了该判决。②2005年11月，Cannon家族的后人根据固体废弃物处理法对国防部提起诉讼。地区法院引用113（h）撤销了案件，当政府启动调查时，它已经进行修复行动。1993 年，空军制作了项目报告，报告称陆军已经在Cannon的场地上进行测试，表明了该区域的潜在威胁，并建议进行附加的调查。2001年，一份档案研究报告的附录发布，2006年一份场地检查工作计划发布。但是每一研究仅停留在草案阶段，政府没有提供一个时间表或采取任何修复行动。③

为支持地区法院的撤案，第十巡回法院关注：（1）环境保护署是否已经选择了《超级基金法》中的清除或修复行动；（2）Cannon家族后人的诉讼是否构成对该行动的挑战。在详细地对《超级基金法》中的清除或修复行动进行定义之后，上诉法院认为，政府制作的档案检索报告和以前使用过的国防场地工程评估和成本分析报告草稿，表明政府开始监督、评估、鉴定危险废弃物排放或排放的威胁，因此构成《超级基金法》中的清除行动。①在该案中，虽然政府在从1993年开始的十几年时间里着手进行修复，但是并没有形成真正的修复方案，也没有真正进行修复。其制作相关报告的时间是断断续续的，容易让人怀疑政府是不是真正打算进行修复。虽然上诉法院也对修复的长时间拖延表示同情，但法院认为政府的行动构成修复，如果政府真正启动修复，那么从修复方案的选择、修复技术的筛选和修复行动的进行，在时间上应该是连续的，除非有工程上或者其他难以克服的理由，各个环节的时间间隔不应那么长，因为这会严重延误土壤污染的修复，造成更大的环境损害。因此法院否认对该案的管辖，特别是在环境损害已经确定存在以及Cannon家族依据联邦侵权索赔法寻求救济无果的情况下，对于保护原告的利益和环境安全是不利的。

（二） 法院允许对公民诉讼进行司法审查

1. United states v.Princeton Gamma-tech案

在United states v.Princeton Gamma-tech案中，场地被列入全国优先修复名录，环境保护署对场地进行了初步调查并要求修复，随后发布决策记录并概述了修复计划。1991年，环境保护署对Princeton gamma-tech提起追偿费用之诉，该诉讼是在修复行动进行之中进行的，Princeton Gamma-tech对环境保护署提起了交叉起诉，要求法院签发禁令禁止环境保护署继续进行修复，认为该修复计划恶化了已经存在的环境损害，并对将来环境造成不可修补的损害。②该案是《超级基金法》实施以来在土壤污染修复过程中依据该法提起的公民诉讼，因此具有一定的意义，但是该案具有一定的特殊性。地区法院认为，Princeton Gamma-tech请求不属于法院管辖，但第三巡回法院却认为法院可以对环境保护署的行为进行司法审查。该案中，法院从立法目的、程序特殊性以及《超级基金法》第113条（h）款（4）项关于公民诉讼的条款等三个方面来论证司法审查的合理性。③当然，该案中，上诉法院只是阐明了法院可以在环境损害修复程序中对公民诉讼进行司法审查，并没有直接为Princeton Gamma-tech提供救济，而要求Princeton Gamma-tech提供充分证据证明政府修复行动的不当，并由初审法院来决定是否给予救济。

该案的程序具有特殊性，它是在环境保护署完成修复行动前对Princeton Gamma-tech提起费用追偿之诉，Princeton Gamma-tech对环境保护署的修复行动提出挑战。这区别于以往的案件，因为以往的案件是在环境保护署完成修复行动后对潜在责任人提起诉讼。在该诉讼中，法院明确以下两个事实：一是法院对追偿费用诉讼的管辖权是否包括对环境保护署挑战诉讼的管辖权；二是否定在修复行动完成前对该行动挑战的诉讼是否会带来利益，这种利益重要到可以剥夺法院的管辖权，即使在修复行动进行中环境保护署提起费用追偿之诉。法院认为，即使直到修复行动完成后才可以对其进行挑战有合理的理由，也必须认识到《超级基金法》同样授权环境保护署在修复行动完成前提起追偿费用之诉。对于以下两种诉讼《超级基金法》本身并没有进行区分：所有修复行动已经完成后提起的追偿费用的诉讼；修复行动处于进程中提起的追偿费用的诉讼。既然环境保护署已经提起追偿费用之诉，那么法院就有管辖权。④追偿费用诉讼必然会涉及到对于修复行动的适宜性进行讨论，而责任人是修复费用的承担主体，修复不当造成修复费用增加，对其不利，因此反诉是合理的。

特别是，法院认识到在土壤污染修复中允许公民诉讼，对环境保护署也是有利的。如果法院对反应行动的合法性及其将产生的费用予以支持，在修复结束后，责任人与环境保护署达成和解的可能性更高。另一方面，如果法院发现修复行动存在缺陷，那么会对此进行矫正，从而能使有限的超级基金被白白浪费。⑤之所以和解的概率会增加，是因为责任人已经无法再通过诉讼的策略来减少自己的责任；又由于和解数额可能小于责任额，使得责任人和解的积极性增加。

从立法的目的角度而言，《超级基金法》是为了及时修复土壤污染，保护公众健康（和环境安全，在修复中禁止公民诉讼是为了及时修复土壤污染。如果允许公民诉讼，法院也认识到责任人存在道德风险，即其会以提起对于公共健康和环境安全的不可修补的损害的诉讼为策略来拖延修复，但法院指出，允许公民诉讼并不意味着允许无价值的诉讼来拖延重要的修复行动，诉讼策略的存在不能成为剥夺责任人提起合法的对于公共健康和环境安全不可修补的损害的诉讼的理由。①也就是说，如果环境保护署在修复中，确实造成对环境的不可修补的损害，禁止公民诉讼反而无法实现《超级基金法》的目的。

就《超级基金法》的113条（h）款（4）项规定而言，虽然环境保护署有资源、专业和信息的优势，但是环保署在修复过程中也存在不当之处，造成环境损害的后果，使《超级基金法》的目的无法达到。特别是《超级基金法》要求修复符合国家应急计划的要求。在环境保护署提起的追偿费用之诉中，只有当环境保护署的修复行动符合国家应急计划的要求时，法院才会批准对其的赔偿。如果其修复行动不符合国家应急计划的要求，法院会否定对其的赔偿。为此法院需要对修复行动的实体方面进行审查以确定该修复行动是否符合国家应急计划。②

2. Frey v.EPA案

在Frey v.EPA案中，Westing house 和其继任者Viacom从1958年起直到70年代在Bloomington生产电容器，生产中持续地倾倒包含多氯联苯的废弃物和组件，多氯联苯对人神经、生育能力、免疫、内分泌系统造成了严重的影响。1983年，环境保护署对Viacom 提起诉讼，要求修复受多氯联苯和二氯纪等化学物质污染的场地。1985年，环境保护署和Viacom达成同意和解，Viacom挖掘并焚烧从这些场地中产生的毒物。三年后， 原告Sarah Frey等当地居民对环境保护署和Viacom提起诉讼，认为焚烧恶化已经存在的健康和环境风险。地区法院以缺乏管辖权为由撤销案件，第七巡回法院维持了该裁决。1991年，印地安纳州通过立法禁止该焚烧项目，环保署和Viacom重新进行商讨和解方案，由于和解方案需要法院批准，当事各方对于Viacom的责任程度存有争议，地区法院任命特殊专家来监督修复，环境保护署按要求进行修复调查和可行性研究，在經过公众通知和评论后，环境保护署对三个倾倒场地签发修正的决定记录，先将高污染物质进行挖掘，其后进行水处理和沉积物清除。在环境保护署于1999年和2000年完成高污染物质的清除后，环境保护署和Viacom建造临时的水处理工厂。但直到2005年，水处理和沉积物清除还没有计划，更没有履行。2000年4月，Sarah Frey提起公民诉讼。原告诉讼，挖掘措施不仅没有阻止多氯联苯的排放，而且造成附加污染物排放到大气、地下水和地表水，请求法院签发暂时的停止命令来阻止在其中一场地上的修复行动。法院以选择的行为没有完成而驳回诉讼。原告上诉，第七巡回法院发回重审。上诉法院否决了关于修复行动可以分阶段的观点，因为从《超级基金法》的文义本身而言，在修复行动完成前，并没有出现“一个”这样的量词，并没有说一个修复行动或修复计划的一个阶段，表明修复是一个完整不可分割的过程。③但上诉法院在“用于清除场地的积极步骤”和“为监控成功而于之后采取的措施”之间进行了区分。④这表明，在主要的清除行动完成后，当事人可以提起公民诉讼。

在重审中，Frey等认为环境保护署只选择了挖掘的计划，并且挖掘已经完成，因此可以提起诉讼。环境保护署认为挖掘只是修复中的一个阶段，还要继续进行调查和评估将来的处置方案，初审法院认可环保署的立场，Frey等上诉。第七巡回法院认为，因为环境保护署的记录并没有对环境保护署的研究和调查阶段提供时间表或其他客观标准。由于没有确定时间表，环境保护署可以将研究和调查尚在进行中而提出适用113（h），原告不能提起公民诉讼。但是如果环境保护署一直没有采取具体的行动，而仅仅以调查和研究为借口，延误了修复行动，因此原告可以提起公民诉讼。①

该案与Cannon V. Gates形成了强烈的对比，在该案中，环保署已经进行高污染物质的清除，但是由于对下阶段的修复没有明确的时间表，虽然土壤污染的整个修复进程并没有结束，但是法院认为不让修复进程处于不确定状态而影响环境安全和公众利益，允许原告提起公民诉讼。法院的做法值得称道，因为环境污染已经造成周边居民健康和生命安全受到威胁，立即阻止对于健康或生命的损害比起事后的赔偿更能保护公众的利益，特别是对一些身体的损害无法恢复的情形下更是如此。

（三） 《超级基金法》中公民诉讼实践的特点

从以上的案例可以看出，《超级基金法》中公民诉讼实践具有以下特点：

1. 维护私益的行政诉讼更多。在对政府的修复行动提起公民诉讼的原告，多为与案件存在着直接的利益关系的当事人，或者是为了救济自己受侵害的权利（如土地所有人）或者是为了减少自己潜在的责任份额（如致污责任人），这种诉讼本质上就是行政诉讼。相比较于行政公益诉讼，维护私益的行政诉讼中的利益对于当事人而言是直接的。正是由于私益特征的存在，使得诉讼中的原告会采用机会主义策略，为减少其承担责任的可能，会以无法修复的损害为理由对环境保护署的修复提起挑战，以此作为诉讼策略来延迟修复行动的进行，以图减少和排除其自身所承担的责任，正是因为这种道德风险的存在，司法审查的必要性不容忽视。

2. 行政公益诉讼较少。虽然在Frey v.EPA案中，当地居民提起了公民诉讼，使得该诉讼公益色彩较浓，但是原告本身也是受害人。与案件没有直接关系的第三方当事人少有在修复过程中提起公民诉讼，使公民诉讼的功能没有积极发挥。这与土壤污染修复的复杂性有很大关系，而环境行政机关具有相应的数据、人才和资源，而且环境行政机关以保护公益为职责，因而对环境行政机关进行的修复，少有第三方提起公民诉讼，这种情形的存在是有一定的合理性的。但是在实践中确实可能存在政府在修复过程中拖延修复和采用的修复方案不当而增加修复费用的情形，甚至对环境造成更大的破坏，此时应当发挥第三方公民诉讼的作用。法院对于原告的身份并没有给予过多关注。即使是由非责任人的第三方提起的公民诉讼，法院也会受理。在McClellan Ecological Seepage Situation v. Perry案中，原告认为，禁止公民诉讼的条款只适用于土壤污染的责任人，而对第三方不适用，但是法院否决了这种观点，认为禁止诉讼条款也适用对象并不仅限于责任人，否则会使得适用于公民诉讼的《超级基金法》113条（h）款（4）项显得多余。②为充分发挥公民诉讼的“私人检察总长”功能，法院应当认真对待与案件没有直接关系的第三方提起的诉讼。

四、 美国完善《超级基金法》公民诉讼的法理与实践

虽然《超级基金法》规定，不得对于政府的修复行动提起公民诉讼，该规定对于及时迅速地修复土壤污染有非常重要的作用。但是我们必须认识到，土壤污染修复牵涉面广，需要进行多维度分析，实现利益的平衡。

（一） 承认在修复完成前禁止公民诉讼的有限合理性

在修复中排除公民诉讼，与“私人检察总长”理论视野中公民诉讼的功能是暗合的。鲁宾斯坦教授认为，“私人检察总长”概念在法律语言中的使用至少可以呈现出三种不同的类型， 每一种都反映了公共利益和私人利益的不同组合：（1）一些私人检察总长实际上代替了公共检察总长（的职能）；（2）一些私人检察总长是作为公共检察总长（职能）的补充；而（3）一些私人检察总长则属于模仿公共检察总长（的职能），作为一个群体的代表，而且也只能为该群体中的个人服务。①这三种类型在委托人、适用范围上存在一定的差别，环境法中的公民诉讼属于补充的私人检察总长，也就是说它的存在是为了补充行政救济的不足，行政救济依然是主要的救济方式。这是基于行政的优先性而言的，由于环境行政机关具有环境保护知识、专业和经验，土壤污染的修复应该发挥这种优势，在修复土壤污染的过程中，禁止公民诉讼正是补充的私人检察总长理论的体现。

如上，法院采取的一切公民诉讼予以排除的司法审查做法值得进一步探讨。首先，禁止司法审查的目的在于迅速地进行土壤污染的修复，避免延误，及早修复的根本目的在于保护公众健康和安全。113条（h）款很明显是为了能解决诉讼延迟修复的问题，但是整部《超级基金法》的根本目的在于通过修复，保护公众健康或环境，政府在修复过程中，环境保护署选择的修复行动标准不高，不能百分之百地假定其修复行动是为实现修复污染，也可能是在修复方法采用不当或政府要求第三方修复时，第三方不负责任而产生更大的污染。在修复过程中，当修复方案不当或者产生对于公众健康或环境的更大的危险应否允许相关主体提起诉讼，需要考虑多方面因素。其次，何者构成修复，修复行动有清除或者修復阶段，清除是暂时性地去除污染物质，但修复却是永久性的将环境修复到污染前的状态，清除后会有修复调查和可行性研究。《超级基金法》中环境保护署采取反应行动的步骤：（1）环境保护署进行清除行动；（2）进行修复调查和可行性研究，来决定污染的范围。在可行性研究阶段，决定潜在修复措施的成本和收益； （3） 制定环境修复计划；（4） 环境保护署通知利害关系人使其有机会对该修复计划进行评论；（5）环境保护署公布决定记录，正式建立选定的修复行动。修复行动是一个整体性的计划，还是分为具体的阶段。②如果修复行动是一个捆绑式的一体化的行动，那么即使在清除后环境保护署进行调查，但环境保护署没有进行修复，期间时间跨度非常长，甚至几十年，是否仍可以说，修复行动是在进行中而排除司法审查呢？如果排除司法审查，一个显著的问题是，土壤污染没有被修复，但是公民特别是受害者却不能提起诉讼，公众健康和环境被侵害的状态无法得到改善，与《超级基金法》的立法目的相违背，同时也违反公平正义的法律原则，侵害公民享有的基本人权。

（二） 注重多元价值的平衡

虽然在修复过程中，保护环境是政府追求的价值，但是环境损害的修复实践中，也经常会涉及到其他价值：历史文化的保护和公民财产权的保护。这些价值对于现代社会的发展和人民福利的提高不可缺失，不能简单地就认为环境保护的价值要优先于历史文化的保护和公民财产权的保护。在环境损害的修复过程中，如果发现破坏历史文化遗产和侵害公民财产权的，是否应当允许依据宪法或其他法律提起公民诉讼，也曾有过争议。因为前述《超级基金法》第113条（h）款（4）项规定的是，如果修复行动违反该法，才可以提起公民诉讼，并没有明确如果修复行动违反其他法律，是否能够提起公民诉讼，有法院从保护公民的权利等法律价值出发进行了分析。

依据宪法提起诉讼的理由是违反正当程序原则，正当程序原则是美国宪法的一项基本原则，包含程序性正当程序和实质性正当程序。程序性正当程序是指“ 要求一切权力的行使在剥夺私人的生命、自由或财产时， 必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。”③实质性正当程序是指“ 要求国会所制定的法律， 必须符合公平与正义。如果国会所制定的法律剥夺了个人的生命、自由或财产，不符合公平与正义的标准时，法院将宣告这个法律无效。”①两者在保护公民的人身权、财产权等基本权利方面发挥了重要作用。从《超级基金法》的内容来看，并没有将其作为允许提起诉讼的条件之一，但是由于保护公民基本权利是现代法治的重要内容，在土壤污染的修复过程中，允许以违反正当程序为由提起诉讼是合理的。在Reeves Bros.，Inc.v.EPA案和Washington park lead committee Inc.v.EPA案中，对于原告提出的宪法性请求权法院予以认可。②在Reeves 案中原告诉称，环境保护署对其私有土地没有授权的搜查违反了第十四修正案，弗吉尼亚西部地区法院认为113条h款并没有禁止对环境保护署行动的合宪性的挑战。在Washington案中，原告提起团体诉讼，诉称环境保护署认可的修复计划要清除和强制疏散私人所有的房屋，但是并没有对低收入地区的居民提供救济，弗吉尼亚东部地区法院认为受侵害的居民可以对环境保护署选择的修复行动提出违宪性歧视的挑战。③

第一巡回法院在Reardon v.United states 案中，对于《超级基金法》本身的挑战和环境保护署根据《超级基金法》采用的修复行动的合宪性的挑战进行区分。④在该案中，原告诉称环境保护署在其土地上施加的留置权没有进行听证，违反了第十五修正案中的正当程序条款。法院认为，该诉讼请求不是对环境保护署执行修复或清楚行动进行挑战，而是对《超级基金法》本身的合宪性的挑战。

当然，对于当事人能否依据其他法律提起公民诉讼的问题，其实质反映了法院如何在多种冲突的价值中进行选择，环境安全、公民自由权、财产权等价值并不存在孰先孰后的优先次序，特别是在环境损害的范围大、受影响人群数量多的时候，即使在修复中侵害公民的财产权利，也不应允许依据宪法提起公民诉讼。

（三） 明确司法审查的条件

由于土壤污染的修复涉及到多个环节，整个修复环节十分漫长，无疑会增加修复费用，绝对地禁止公民针对正在进行的修复行动的公民诉讼，反而会产生更加不利的后果，一是已经恶化的环境损害无法得到修复，公众的健康也无法得到保障，政府以环境保护之名行恶化环境之实。二是责任人可能会面临承担更大的责任的可能，如果绝对禁止公民诉讼，对于不正当修复所造成的环境损害，政府也会以各种理由推卸，如此反而会加大责任人所承担的责任总额，同时也会对政府造成不当的激励，政府没有动力也没有约束机制去采用更加适宜的修复方法。因此，应允许在特定情形下，公民可以针对政府的修复行动提起诉讼。

当然，如果允许司法审查，那么潜在责任人也会提起这种诉讼。因为即使不允许潜在责任人提起这种诉讼，当事人也会控制第三人来提起诉讼。在允许潜在责任人提起诉讼的情形下，就存在一种风险，即当事人可能伪装成提起无法修补的损害的诉讼，其根本目的在于拖延修复或减少自己的金钱负担。潜在责任人的这种道德风险是客观存在的，为此就需要设计一种机制来减少潜在责任人的道德风险。一种方法是一旦当事人败诉，其需要承担诉讼费用和律师费。二是当事人在提起诉讼时需要施加严格条件。为此，原告在提起诉讼时，需要承担如下举证责任，一是需要证明环境保护署所选择的修复行动计划造成无法修补的损害；二是需要向法院提供可行的替代的能减少无法修补损害的计划。⑤如果没有提供这种替代方案，法院会撤销案件。法院需要对环境保护署和提起诉讼一方所提供的计划进行比较评估，由双方的科学专家对计划进行批判和抗辩，并接受法庭的交叉检查，这种程序能保证环境保护署更加合理地进行修复选择程序，也有利于提高决策中多方参与度，尽可能地减少修复对环境所造成的无法修复的损害。在前述United states v.Princeton Gamma-tech案中，法院也认识到在审查修复行动是否适当的问题上存在的知识和经验局限性，需要依赖有关领域的专家知识，要求双方专家出庭，能减少专家被俘获的风险。

对于不是土壤污染责任人的第三方在修复行动完成前提起的公民诉讼，有学者提出了法院可以进行司法审查的衡平因素：政府采取反应行动的性質、反应行动的持续时间、受控损害的性质、排除司法审查的潜在经济影响、联邦政府是否要对污染负责。①当然，法院并不需要在每一个案件中都考虑所有因素，这些因素本身也并不存在孰优孰劣的问题，由法院结合具体案件的事实进行分析。应该说，这些因素考虑得比较周全，比如关于受控损害的性质，区分为金钱损害和对环境与健康的损害，金钱损害完全可以在修复完成后提起诉讼；但是对于环境和健康的损害，如果在修复中不予以阻止，会造成逼近的、更大的损害，有必要在修复完成前提起诉讼。修复行动虽为修复土壤污染，但在修复过程中有可能产生水污染、空气污染，也有可能产生无法修补的损害，甚至会侵害其他法律保护的利益，包括程序上或实体上的利益。有些损害在延误修复时间后会变得难以修复或者需要投入更大的资金，因此需要考虑以上诸种情形，允许公民诉讼，有利于减少对于环境和健康的损害，公民诉讼其实也是督促政府更好地履行修复环境的责任。也只有在允许诉讼所带来的社会收益超过不允许诉讼的收益时，公民诉讼才是可行的。

五、 對我国的启示

1.诉讼是督促政府适当地履行土壤污染修复责任的重要机制。美国的公民诉讼包含公益民事诉讼和公益行政诉讼两大模块，我国最高人民法院关于《民事诉讼法》和《环境保护法》的司法解释已经为公益民事诉讼提供了法律依据，公益民事诉讼在我国也已经取得了很大的进展和积极的效果。我国法律并没有规定环境公益行政诉讼。有学者认为：“作为现代社会的典型公共问题，环境问题往往具有多样性、系统性、综合性、动态性、科技性、复杂性、不确定性等特点。对现代环境问题的修复，主要直接依赖于行政权这一积极、灵活、富有效率的公共权力，而不是立法权和司法权。”②因此，环境行政权在处理环境公共事务中处于主导地位，为抑制其消极作用，需要制定一些制约机制，而环境公益行政诉讼能够发挥司法对行政权的监督作用，使政府能适当地履行土壤污染修复责任。

2. 拓宽行政诉讼的受案范围。在我国目前的《行政诉讼法》中，采用列举式与概括式相结合的方式规定了当事人可以提起行政诉讼的范围，但是政府不当行政造成环境污染或生态破坏并不属于受案范围，因此当事人无法就政府不当修复土壤污染而提起行政诉讼，但是政府在修复土壤污染中存在不当行为也是经常出现的，损害了相对人的利益，如果不允许行政诉讼，会造成极大的不公平，也不利于政府履行好保护环境的职责。因此我国应当对行政诉讼的受案范围进行修改，允许当事人对政府不当行政行为造成环境污染或生态破坏提起行政诉讼，当然这种不当行政行为也包括不当修复土壤污染。

3. 明确环境公益行政诉讼的提起条件。政府出于防止公众的恐慌或土壤污染周边的土地价值，而有意掩盖环境损害的状况，或者对环境损害的程度轻描淡写，从而采取简单应付性的修复措施或者延误修复。在修复过程中没有按照设定的修复方案来执行，如本应在封闭环境中进行修复，而没有对场地进行封闭使污染物扩散。在修复完成后，没有按照通用的修复标准来验收，使遗留的污染物继续存在。在这些污染扩大的场合，环境主管部门存在不可推卸的责任，仅仅通过行政手段或者刑事手段制裁，相关责任人虽然会被追究法律责任，但是污染的事实还将继续存在，因此是否允许环境公益组织对环境主管部门提起行政公益诉讼，甚至允许责任人就扩大的部分责任对环境主管部门提起诉讼，是一个确实需要研究的问题。随着我国生态环境损害赔偿试点方案的深入推进，我国在这方面所面临的实际问题也将逐渐浮现。因此需要对环境主管部门提起诉讼的条件以及禁止诉讼的条件作出详细的规定。

4.设立环境行政诉讼禁令判决。从以上美国公民诉讼的时间可以看出，法院在此类案件中会作出禁令判决。所谓禁令判决源于英美法系的司法判例，它是指法院判决行政机关不得从事某种行政行为或者要求行政机关采取积极措施避免不利后果的出现。但是我国行政诉讼中并没有禁令判决的种类，“我国行政诉讼已有判决种类的一个共同缺陷是，如果没有造成实际的损害，法院就无法审查行政行为，从根本上说现有的判决种类都属于事后的救济。”①事后救济并不能提供充分的救济，由于环境污染往往不仅造成公民的人身、财产损害，也造成环境自身的损害，损害范围广、程度深，不论行政机关或者排污企业都无法承担巨额的赔偿责任。而且，环境损害往往具有长期性、交叉性和累积性的特点，等到事后救济，往往错过最佳的预防和救济时机，导致损害的扩大，不利于公民环境权的保护和生态文明的建设。因此我国行政诉讼中有必要引进禁令制度。

（责任编辑：亚立）

Abstract： The Superfund Law is the special legislation on soil pollution remediation in the United States. According to the this law 113（h），during the process of remediation of soil pollution，the citizen suit is prohibited except for several situations. It is necessary to prohibit citizen suit to promptly remediate the environmental harm and protect public health. But prohibiting citizen suit absolutely will delay remediating the soil pollution and increase the remediation cost， then increasing the burden of responsibility party. So interest balance is needed to decide whether to permit citizen suit in the process of soil pollution remediation.

Key words： soil pollution； citizen suit； interest balance； judicial review