湖州市政策性农业保险发展对策研究

刘丽霞

摘 要 近十年来，湖州市政策性农业保险对稳定本地农业发展和增加湖州农民收入取得了较好的成效。为促进湖州政策性农业保险健康有序方向发展，在深入分析湖州政策性农业保险情况的基础上，探析现阶段湖州农业保险发展中存在的问题及原因，并有针对性地提出在实施乡村振兴战略背景下湖州政策性农业保险健康发展的对策建议。

关键词 政策性农险；特色农产品；湖州市

中图分类号：F127 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.29.048

1 湖州政策性农业保险发展的现状

湖州市素有“丝绸之府”“鱼米之乡”“文化之邦”的美誉，是中国丝绸文化、茶文化、湖笔文化的发祥之一。湖州市地处浙江省北部，东邻上海，南接杭州，西依天目，北濒太湖；现辖德清、长兴、安吉三县和吴兴、南浔二区；总面积5 818 km2，现有耕地14.874万公顷，80%以上耕地是旱涝保收的高产田，是浙江省和全国的粮食、蚕茧、淡水鱼、毛竹的主要产区和重要生产基地。

1.1 保险业务及现状介绍

1.1.1 农业保险业务种类及范围

根据文件《浙江省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的通知》（浙政发〔2006〕17号）[1]，湖州市成为全省第一批试点，于2006年起按照政府推动、市场运作的原则着手推进农产品保险工作。经过前期的调查摸底，湖州市选择了水稻（必保险种），淡水养鱼（全省唯一试点险种），以及生猪、鸭、林木，五个险种，即1+4模式。2007年，德清县政策性涉农保险进行了“二扩大、一提高”（即扩大试点险种，扩大承保面，提高政府补贴标准），在2006年的基礎上增加了蔬菜大棚及附加蔬菜（瓜果）保险、养鸡保险和能繁母猪保险，同时按照省政府浙政发〔2007〕67号文件要求启动了政策性农村住房保险。2011年又增加了林木综合险，2014年增加了葡萄保险，2015年增加了生猪B款，2016年增加了生态鳖保险。截至2018年，政策性农业保险承保公司——中国人民财产保险股份有限公司湖州分公司在农险上有四大类保险，即种植业保险（水稻、水稻保险附加收获期损失保险、油菜保险、小麦保险、农业设施大棚保险、大棚蔬菜保险、露地蔬菜保险、大棚西瓜保险、露地西瓜保险、葡萄保险、茶叶低温气象指数保险）、养殖业保险（湖羊保险、生态鳖保险、能繁母猪保险、生猪B条款保险、鸭保险、鸡保险、淡水养鱼保险、奶牛保险）、林木保险（林木综合保险、林木火灾保险）以及政策性农房保险。

1.1.2 政策性农业保险情况

湖州市目前开办的种植业保险已经覆盖水稻、大小麦、油菜、露地蔬菜、大棚蔬菜、露地西瓜、大棚西瓜、葡萄、茶叶气象指数9个品种，水稻是湖州市主要粮食作物。2017年《湖州市统计年鉴》数据显示，2017年湖州市单季晚稻种植面积4.972万公顷，粮食播种面积8.86万公顷，单季晚稻种植面积占全市粮食播种面积的56%。水稻种植保险也是湖州市种植业保险中的主要险种之一，2017年湖州市共承保水稻种植保险2.796万公顷，实现保费收入2097.44万元，占全市种植业保费收入的75%，提供保险保障金额近4.2亿元。另外，养殖业保险已经覆盖奶牛、鸡、鸭、生态鳖、淡水养鱼、湖羊、生猪和能繁母猪8个农产品种。2017年湖州市农业保险主要农产品保费收入5718.58万元，理赔款合计3802.55万元。其中大棚蔬菜和湖羊的赔付率分别为490.99%和234.56%。大棚险种是把大棚等基础设施都涵盖在理赔范围内，并附带大棚里种植的农作物。赔付率较低的农产品分别为露地蔬菜、生猪和淡水养鱼。

在2006—2017年的12年中，湖州市政府将政策性农业保险支农惠农的工作落到实处，其中政策性农村住房保险还被德清县政府列为2007年为民办的十件大事之一。保费规模从2010年1129万元到2017年7040万元，增长了6.24倍，平均增长率为34.5%，见表1。

1.2 湖州市政策性农业保险取得的成效

1.2.1 保险保障程度持续提高

2017年湖州市共保体经营数据显示，湖州市农业保险参保户数6.7万户，实现农业保险保费收入5718.58万元，为农户提供保险保障金额22.8亿元。从2006—2017年，无论是农户参保户数还是农险保费收入都呈上升趋势。风险“保护伞”作用进一步发挥，为健全湖州市农业农村风险防范体系，助推全市农村保险事业健康、高效、优质发展夯实了基础。

1.2.2 保障范围逐步扩大

2017年湖州市保险品种继续增加，在水稻、小麦、油菜等现有险种的基础上，新增了两个地方特色险种——茶叶低温气象指数和湖羊保险，地方特色保险的快速推进为市特色、传统种养殖产业的持续稳定发展、保障种养殖户的切身利益和加快构建地方特色农业风险防范体系发挥了重要作用。同时，在理赔方面，把农户的利益放在首位，尽量简化理赔手续，特事特办，积极履行对参保农户的赔付义务，最大限度地支持农户重建家园，尽快恢复生产。以德清县为例，在理赔方面，2017年结案率达98.19%，高于全省9.12个百分点，保险经济补偿功能得到了有效发挥。

1.2.3 财政投入持续增长

2017年，德清县总的保费收入1949万元（包括林木险在内），其中县财政支出732.35万元，占中央、省、县各级财政保费补贴总和的44%（生猪中央、省级财政投入比较多，2016年生猪保险较多）。财政的大量持续投入，让广大农户真正得到了实惠，农户承担保费占比呈逐年下降趋势，真正让广大农户实现了“花小钱也能办农业保险”。

1.2.4 主要农产品保险覆盖率较高

“米袋子”“菜篮子”一直是各级政府和百姓重点关注的主要农作物，作为政策支持性农业保险，理应为惠民益民项目提供风险和兜底保障。截至2017年，德清县在水稻、生猪、能繁母猪、奶牛、大小麦保险中，参保率一直保持在较高水平。其中水稻种植大户参保率100%，小麦保险参保率为100%，能繁母猪参保率为100%，奶牛参保率为100%。

2 湖州政策性农业保险存在的问题及原因

2.1 共保体运行模式单一，创新动力不足

湖州政策性农业保险依据2009年浙江省正式出台《浙江省人民政府关于推进政策性农业保险的若干意见》，确立了以“共保经营”为主要方式的“政府推动+市场运作+农户自愿”的政策性农业保险“浙江模式”。该模式由10家保险公司共同承保，有效降低了承保公司农业经营的风险，减轻由不确定自然灾害带来的巨额赔偿；在理赔方面采用相应比例赔付，有利于共保体保险公司经营的稳定性[2]，但这种模式的不足也很明显。1）政府兜底的形式使政府过多地承担给付赔偿金，给地方财政带来沉重的负担。2）由10家保险公司共同承保，在具体承保业务过程中信息沟通不畅可能会产生意见的分歧，使该模式下的共保作用不能完全体现。3）在此模式下，政府扮演者重要的角色，受到政府的干涉会多一些，可能会影响保险公司运营的独立性[3]。浙江共保体经营模式中，10家保险公司组成的全部成员任期固定而造成市场基本无竞争，保险业务及经营模式创新动力不足。

2.2 保险覆盖面不均衡，保障不够充分

根据2017年湖州市主要农作物播种承保面积可知，2017水稻承保比例为56.25%，大小麦承保比例为48.31%，特色农产品茶叶承保比例仅为14.86%。但在德清县水稻、大小麦的承保比例均为100%。由此说明，三县两区由于地貌结构和地理资源的不同，政策性农险保险覆盖面低且不均衡。由于政策性农业保险的季节性，涉农保险业务主要集中在每年的3—8月，保险实施时间较短。且浙江省农业保险实行的是“低保费、低保额、广覆盖”普惠式的保险保障政策，该政策的出发点是保障农户的基本生产，以帮助投保农户灾后重建或恢复再生产为主要目的，另外，随着劳动生产资料成本和土地成本的逐步提高，农户即使投保，一旦遭遇保险责任范围内的保险事故，所获得的全部理赔也只是农户损失的一部分。

2.3 认识不到位，参保积极性不高

1）部分农民认识不到位、目前湖州市农业生产仍以单户小规模经营为主，习惯于传统的政府救灾方式，对农业保险认识不深，意识不到保险是防范和转嫁农业风险、维护自身利益的有效途径。还有部分农民群众对灾害发生存在侥幸心理，认为交了钱如果没有灾害，反而增加不必要的支出，并对灾后保险公司能否及时、合理、公平赔付持怀疑态度。2）部分政府农办部门对政策性保险认识不充分，和保险公司业务部门沟通不到位，甚至部分村干部对政策性保险工作不了解、对开展政策性保险工作的积极性不够，把政策性保险与商业保险混为一谈，对农户宣传不到位，导致农户对政策性农业保险了解不深入。同时，在具体承保工作过程中部分乡镇、村干部及农户对条款没有认真研究，不能尽力保障农户利益，影响了参保积极性。

2.4 保险网络体系不健全，基础数据不准确

农业保险网络体系为信息共享、险种交流、理赔服务创造了理想空间，但目前湖州市农业信息网络应用程度还不高，农业信息基础薄弱。造成对农险供求信的传播程度低、缺乏权威、高效的信息渠道。具体表现在对农户承保基础信息收集不完整，不能及时更新动态信息，故在农户申请赔付时不能准确评估经济损失，给政策性农险推广工作造成阻碍。鉴于以上，2014年中国人保德清分公司推出网上理赔公示模式，首次尝试互联网运用，在社会上取得了良好的品牌效应，到2016年5月已突破3 000万次的访问量。足以说明广大农户也急需通过现代高效的网络沟通方式使农业保险信息及时的传播和共享。

2.5 财政资金压力大，农业保险支持不够

湖州市地处浙江省北部，2017年度浙江省11市GDP排行第8，属于经济相对欠发达地区，先天财政紧张。以德清县为例，2017年大小麦原计划保费收入25001元，实际保费收入183172.5元，超额完成率达732.66%，见表1。因财政补贴资金实行年初预算制，承保公司在年初按计划数（大小麦保险财政补贴达93%）做补贴预算，未能及时将增加完成部分所需补贴资金纳入县财政预算支出。故存在当年实际投保数量超过年初原计划而出现财政补贴资金不足的情况，地方财政压力扩张。也导致承保公司年底费用紧张，影响农险业务运作与发展。

3 湖州市政策性农业保险健康发展对策建议

3.1 完善现有“共保体”运作，引入多元化新型模式

2006年浙江省政策性农业保险采用“共保体”运作模式、执行财政补贴政策支持以来，对湖州市农业生产产业化、农业产品保险培育、农业风险分散及灾后补偿、维护社会稳定起到积极促进作用。但“共保体”运作模式所带来的弊端也是显而易见的——无实质商业化、市场化竞争。

1）坚持并完善现有“共保体”运作模式。湖州市地处浙江北部，位于太湖以南，钱塘江和杭州湾以北，地势极为低平，河网密布，是典型的自然灾害高发地区，每年都面临台风、洪水、泥石流、山体滑坡和干旱等各种自然灾害侵扰的风险。例如，在2007年的“罗莎”台风中，德清县遭受台风和强降雨袭击，造成大面积的农作物和养殖业受灾，其中损失最为严重的水稻保险由于水稻发生大面积倒伏，受损面积超过273 hm2，受灾农户达165户。2018年入夏以来就有8号“玛莉亚”、10号“安比”、14号“摩羯”、16号“温比亚”台风过境湖州市，给湖州市经济社会发展和农业生产带来不同程度的影响。关系到国计民生的主要农作物如水稻、大小麦、生猪等仍然延用现有“共保体”模式统一承保，必要时，粮作物保险采取强制性扩大承保面做到100%不留死角。另外，地方财政可整支农结构，财政补贴资金预算可适当向粮作物产品倾斜或提高地方政府补

贴比例。

2）引入多元化新模式形成竞争机制。根据国内经验，综合业内观点，目前国内政策性农业保险发展模式除“共保体”外还有3种。①上海安信模式。由政府投資控股的上海安信农业保险公司承保，由于上海市财政收入高，农作物播种面积少，财政补贴全部由市和区财政承担。②安华模式。由吉林省为代表的专业农业保险公司——安华农业保险股份有限公司主要经营的农业保险业务占一半以上，同时还经营其他财产险业务。其特点是政策性农险占业务50%以上，抵御灾害风险能力较弱。③互助式模式。由政府、农民和保险公司共同经营但不以盈利为目的，在这种模式中，农户既是被保险人，也是保险人，其经营盈利的大部分都以红利的方式返还给农户，农户在享受到红利收入的同时也减少生产成本，更得到了较低成本的农险服务。湖州市政策性农业保险可选择部分农作物品种（建议是当地特色农产品）作为试点尝试互助模式达到“互助共济，风险共担”的目的。

3.2 产品创新，丰富特色农业保险险种

湖州市的特色农业较多，顾渚紫笋茶、安吉白茶、太湖三宝、白岘吊瓜子、生态鳖、莫干黄芽、毛笋等，目前，生态鳖、茶叶、湖羊已纳入地方特色险种。湖州市现管辖三县两区，各县区间农产品差异较大，地貌和土壤也有所不同。作为政策性农业保险覆盖范围很难做到全面平衡，有些农产品在全市范围占比较小，但在该县区农业产值中占有一定的比重，农民又有强烈的投保意愿。比如德清的生态鳖、莫干黄芽、青虾等，安吉的毛竹、毛笋等。在这种情况下，市人保公司要根据各县区实际情况，定期开发一些符合农户需求的商业性农险产品。市级、县级政府可要根据财政预算给予一定比例的补贴，通过建立以政策性农业保险为主、商业性农业保险为辅的农业保险产品体系建设，尽可能全面地保障农民不同需求，更大范围内分散农业生产风险，提高农民保险保障程度[4]。

3.3 加大宣传力度，提高保险覆盖面

1）通过市电视台、新闻等媒体进行全面宣传，努力营造良好氛围。制作宣传手册，及时发放到村、农户。同时深入基层，加强指导和帮助，各單位要将政策性保险的重要性及相关政策进行深入宣传，使村干部和农户对政策性保险工作有新的认识。2）组织开展宣讲活动，通过对业务的详细讲解、答疑解惑，提高政策性保险的技术水平和综合业务能力。特别要大力宣传受益农业保险典型案例，让广大农民和业主从身边的人、身边的事中切实感受农业保险的好处，引导农户和业主自觉树立保险意识，主动参与和支持政策性农业保险工作。但一定要做到正向引导，使其自愿参加政策性农业保险。

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3.4 建立保险网络体系，加强行业监督

1）建立四级联动保险网络，共享数据资源。完善市、县、乡、村四级工作网络，建立联动机制，明确责任分工，完善基础统计体系，共享数据资源。①在市级层面，市发改委、农业局、财政局等牵头抓统筹、协调、指导、督查和监督。②在县级层面，县农协办成员单位要各负其责，根据部门职责，做深做实做强基础信息，建立农户基础信息数据库，并实时更新，切实掌握农户的动态信息，为政策性保险工作的有序推进奠定基础。③在乡级层面，各乡政府和农经办做好政策性农业保险的宣传工作，配合上级单位执行、落实相关农险政策并管理好各村协管员。④按村设置政策性保险协管员，定期负责本村农户的信息收集、报送工作。

2）发挥政府服务职能，促进市场发展。为促进政策性农业保险的健康发展，必须将政府服务和市场运作有机结合起来，同时发挥政府积极引导和市场的竞争机制。从顶层设计开始市里成立农业保险工作协调领导小组，强化组织协调、创新发展作用，将三县两区农业保险工作纳入政府监管并进行绩效考核。成立由保险协会为主的领导小组成员单位成立政策性保险工作督查小组，定期开展政策性保险工作情况督查，通报工作进展情况，确保政策性保险工作有序开展。

3.5 调整财政支农结构，加大政策农险支持力度

目前，中央财政补贴品种有水稻、小麦、油菜、商品林、公益林、生猪、能繁母猪和奶牛，总补贴比例为75%～100%不等，其中中央财政补贴比例为30%～50%。省级财政补贴品种有大麦、大棚、大棚蔬菜、露地蔬菜、大棚西瓜、露地西瓜、葡萄、柑橘树、鸡、鸭、鹅、淡水养鱼和稻田养鱼，其中省级财补贴比例为27%～48%。湖州市下辖三县两区，德清县种植水稻、大小麦的数量在全市最低，主要集中在稻田养鱼和淡水养鱼，这两者各级财政补贴合计只有60%。长兴县种植水稻、大小麦的数量在全市最高，而水稻、大小麦各级财政补贴合计达97%，如此一来，德清县政府政策性农业保险的财政支出压力要远远大于长兴县政府。所以，湖州市政府应进一步完善财政支持政策，另可拨出专项资金以应对投保数量超过计划而出现财政补贴资金不足的情况。

参考文献：

[1] 浙江省人民政府.浙江省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的通知[EB/OL].（2006-03-09）[2018-10-08].http：//www.zj.gov.cn/art/2006/3/21/art_12460_7951.html

[2] 张霞.浙江省政策性农业保险发展路径探析[J].时代金融，2015（12）：213-215.

[3] 于多多.吉林省农业政策性保险发展对策研究[D]长春：长春工业大学，2012.

[4] 王奇锋.浙江省政策性农业保险研究[D]北京：中国政法大学.2017.

（责任编辑：刘昀）