浙江省支出型贫困救助模式探析

应晓春

浙江省积极探索支出型贫困救助模式，如杭州的分层分类多元帮困模式、舟山的“五位一体”贫困家庭救助模式和嘉兴的因病致贫专项救助组合模武。通过对救助模武的总结与分析，提出支出型貧困救助路径：充分发挥政府职能、加大救助资金投入、融合社会资源和完善救助信息化等，以饶化社会救助体系，提升社会求助水平。

支出型贫困 救助模式

救助路径 浙江省

引言

支出型贫困是指由于家庭成员出现重大疾病、子女就学、突发事件等原因，导致家庭财力支出远远超出承受能力而造成的绝对生活贫困。它是相对于收入型贫困概念而提出的一种以支出为导向的贫困测定新标准，是社会经济发展到特定阶段的产物，在社会保障实践中时有发生。这些家庭可能人均收入高于当地最底生活保障，无法纳人低保救助体系，一旦遇到不测，往往比低保户更困难，成为社会救助的“夹心层”，这种现象日益突出，不容忽视。提升支出型贫困救助水平有利于缓解社会矛盾，提高贫困人群生活水平，也是实现十九大提出的“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”的理要举措。

浙江省依据国务院《社会救助暂行办法》和有关法律法规，结合本省实际，制定了《浙江省社会救助条例》，并于2014年11月起正式实施。《条例》首次将支出型贫困救助对象纳入到救助范围中，正式开启了支出型贫困救助之路。浙江省“支出型”贫困救助主要模式

浙江省不少地区在近些年都积极开展了“支出型”贫困救助试点工作，涌现了一些典型案例。如杭州市分层、分类多元帮困模式，宁波舟山的“五位一体”支出型贫困家庭救助体系和嘉兴海宁的因病支出型贫困专项救助活动模式等，取得了一定的成效。

（1）杭州市建立以“支出”为导向的分层、分类多元帮困模式

2016年1月杭州出台全国首部支出型贫困救助地方性政策《杭州市支出型贫困家庭基本生活救助办法》，该项办法坚持托底线、救急难、可持续，与其他保障制度相衔接，改变以往单一的以“收人”为核定标准的做法，探索以支出为导向的且更为精准、有效的新型核贫帮困机制。一是在核贫对象上实现三突破。突破以收入为标准的低保认定，将刚性支出纳人核定标准。与以往以收入作为贫困衡量标准不同，杭州做出突破，将家庭刚性支出也纳入到家庭困难救助标准考量范围。因家庭的医疗、就学、重大意外事故等刚性支出费用较大，人均实际生活水平低于本市最低生活保障标准的，该家庭纳入支出型贫困家庭基本生活救助范围，申请救助的刚性支出费用主要包括医疗和就学方面的费用；突破低保户籍框架，本市居民的配偶子（非本市）也适用。凡是具有杭州户籍的城乡居民，或与杭州户籍城乡居民共同生活的非杭州户籍的配偶和子女中因出现以下情形，导致家庭的医疗、就学等刚性支出费用较大，人均实际生活水平低于本市最低生活保障标准，这样的家庭就纳人支出型贫困家庭基本生活救助范围；突破家庭可支配收入收入计算教条化，新政在对居民家庭经济状况核对和认定的相关规定计算中处处透露着人性化关怀。其中，家庭成员中有患重大疾病或住院治疗、生活不能自理的，需照护该病患的1名家庭成员、家庭成员中有失能残疾人和生活不能自理的精神满足不同层次困（智力）残疾人，需照护该残疾人的1名家庭成员、单亲家庭中，需抚养学前儿童的父或母、怀孕、哺乳或需照顾2周岁以下婴儿的妇女等四类在劳动年龄段内有劳动能力但实际未就业的人员，不再按当地最低工资标准计算其收入。二是对于符合条件的补助家庭按贫困程度进行分类补助。补助分为三个层次：全额救助、补差救助和最低补差，以难群体的多元需求。

（2）宁波舟山回应群众诉求建立

“五位一体”支出型贫困家庭救助模式舟山市民政局2016年10月开始在全市开展“树标杆、补短板、求突破、求前列”大行动，将“提升贫困对象应保尽保、应救尽救水平，对支出型贫困对象单独施行低保政策机制”作为重要任务。具体表现在一是回应群众诉求，补齐救助政策短板。舟山市政府办公室印发《舟山市支出型贫困家庭救助暂行办法》成为省内第一个实现全市范围内建立支出型贫困家庭救助制度的地市。2016年舟山市民政局到基层街道、社区召开专题调研会近20次，入户走访困难群众130余人次，充分听取了基层干部和困难群众对开展支出型贫困救助的意见建议。同时，选择临城、小沙、展茅、东沙、菜园等5个乡镇（街道）开展支出型贫困家庭救助模拟实施，覆盖舟山户籍人口15.12万人。在充分调研和模拟实施的基础上拟定了《办法》，明确因支出医疗费用过大导致家庭人均实际收入在低保标准以下的该市户籍家庭中的患病成员，可以单人户纳人低保救助，回应群众诉求，补齐了救助政策短板。二是开展精准救助，形成救助合力。针对不同的困难状态，提多种救助选择，实施精准救助。生活救助方面，患病对象可按照低保标准单独全额享受8632元/年的生活救助金；医疗救助方面，患病对象按照低保对象医疗救助标准享受70%比例，最高额度为80000元的医疗救助金；助学救助方面，患病对象家庭成员就读国内大学（含大专、本科）的，享受第一学年6000元，第二学年起5000元的全程助学；临时救助，在接受以上救助后仍有特殊困难的，可参照3-12个月低保标准给予一次性救助。除此之外，为拓展社会救助资金来源，舟山市民政局还推动设立了“千手公益”公募基金会，引入社会力量，解决支出型贫困家庭医疗“急难救助”和“二次救助”问题。通过以上方式，该市建立起了“生活救助+医疗救助+助学救助+临时救助+社会力量帮扶”等“五位一体”的支出型贫困家庭救助模式。

（3）嘉兴海宁市向因病致贫群体倾斜构建因病支出型贫困专项救助组合模式

海宁市患重大疾病致贫困占全市支出型贫困近70%，根据现实情况，在开展“因病致贫”救助专项工作上坚持“以民为本、为民解困、为民服务”理念，提出“不让一个家庭因病致贫返贫”承诺，在全省率先实现了中央提出的“大病医疗保险要向困难人群倾斜”要求，有效化解因病支出型贫困救助难题，打出了支出型贫困救助的“组合拳”。具体表现出为一是政策先行，补齐救助短板。政府先后制定出台了《困难群众大病自费项目合理诊疗认定办法》、《关于实施精准扶贫和化解因病因灾致贫问题工作意见》等政策意见，加强顶层设计，提出“优生优育关爱行动”、“健康成长关爱行动”、“校园助学关爱行动”、“校外辅导关爱行动”和“就业援助关爱行动”五大“新希望”行动计划，一系列政府配套措施为救助工作提供了强有力的保障。二是统筹、整合社会救助资源。除政府救助外，融合社会救助资源，明确社会慈善救助比例。以制度化的形式使慈善救助同步跟上，明确慈善救助的比例。符合条件的困难对象经民政救助50%至80%后，市慈善总会根据比例配套落实救助资金，慈善还可救20%，实现低保家庭可全部救助、一般困难家庭可70%救助，从而既凸显了政府救助的主导地位，又充分发挥了慈善救助的灵活性。三是精准救助，开出对症药方。主要是精准认定受助对象和诊疗项目。受助对象上除持证困难家庭外，海宁市把在一个年度内个人住院医疗总费用在5万元以上，且医疗费用扣除各类医疗保险补偿（报销）、补助部分后，因病医疗自负（或自负加合理自费）费用超过家庭承受能力，自救尚不能有效解决困难，经核查实际生活水平低于最低生活保障边缘的家庭作为医疗救助对象。诊疗项目上，将全市医院有副主任医师以上职称的人员全部纳人合理诊疗认定专家库，组织专家（通过随机抽签的形式，每病种抽取不少于2名专家）按照认定原则进行评定，确定自费项目中合理诊疗的项目和费用，出具《大病自费项目合理诊疗认定意见书》。

优化浙江省“支出型贫困”救助模式的路径

通过对杭州、寧波舟山、嘉兴海宁救助模式的观察看出，目前浙江省支出型社会救助已具初特色和创新。2016年全省救助最低生活保障人数82.26万人，保障资金总额35.10亿元，医疗救助支出12.38亿元，自然灾害救济支出3.6亿元，都较之前有所增加和提升。

虽然救助已经有了一定成效，但仍然面临着诸多问题，如救助制度不够系统、救助管理机制不够完善和救助投入力度不够等，都会阻碍救助工作开展，需要进一步优化支出型社会救助模式，应当遵循以下路径：

（1）充分发挥政府职能，完善社会救助体系。一是转变观念，系统设计社会救助体系。政府应以以需求为导向，将传统的收入型社会救助制度与支出型贫困救助相结合，将社会救助体系中的基本生活救助与临时救助、专项救助等支出型贫困救助相衔接，将救助标准与范围与地方经济相适应，系统设计社会救助体系，提高整体救助水平，坚守社会保障网络的最后一道防线。二是创新社会救助管理体系。在政府主导、民政部门主管的基础上，协调人力资源和社会保障部门、卫生部门、教育部门、司法部门等相关部门共同救助，分阶段有重点地分解各部门任务，实现信息互通、资源共享和多方联动，最大程度降低救助成本。三是加强基层人员培训，提升社会救助水平。培养一支专业化的救助队伍是支出型贫困救助面临的新挑战。政府部门应对救助服务人员的选拔、使用、考核、评价、继续再教育等方面建立一套全面、科学的管理系统，建立一支涵盖行政人员、专业技术人员在内且数量充足、结构合理、办事高效的专业化救助队伍，救助管理机构要配齐救助人员，确保有人办事，保证救助工作顺利进行。

（2）继续加大对支出型贫困救助的投人力度，整合利用社会资源。对于支出型贫困的救助关键是要扩大救助的范围，增加资金的投入。一是加大政府投人的力度。各级地方政府应重视支出型贫困群体，在中央补助金额有限的情况下，根据各地实际情况，适当增加地方救助预算，改变以往社会救助小范围、低标准的状态，多渠道筹集救助资金。对于因病致贫家庭应充分发挥救助与基本医疗保障的协同作用，提高重大疾病的救助比例，增加诊疗救助项目，降低或取消医疗救助的起付线。二是整合社会资源，鼓励社会资本参与社会救助。支出型贫困救助的责任主体是政府，但受到地域经济发展水平落后和风险抵御能力不强的因素影响，有些地方财政难立独立承担庞大的救助支出，这就需要社会资本的参与和分担，形成政府部门、社会组织、慈善机构、商业保险等共同参与的格局。

（3）完善社会救助信息化平台，实现动态管理。实现救助对象的精准认定是开展支出型贫困的重要环节，也是救助工作的难点。相关部门可以通过建立和完善受助对象的信息平台开展入户调查、邻里访问、信函索证以及调取信息等工作，核对内容包括贫困对象的可支配收入、财产状况和主要支出情况，实现信息查询核对统一认证的功能。同时要加强对信息平台的动态维护更新，不断健全受助对象档案管理、信息管理和跟踪管理，利用信息网络对支出型贫困家庭的经济状况进行动态监测和时时反馈，以确保救助的及时性。

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[2]李运华.魏毅娜.贫困衡量视角下“精准”救助的体制机制构建[J]东北大学学报，2017（1）：61-66

[3]浙江省人大常务委员会.浙江省社会救助条例[Z].2014.11