乡镇公共服务网格化管理模式探析

居民经济收入水平差距过大、资源配置不均、公共服务基础设施不到位等问题阻碍城乡一体化及国家城镇化水平，乡镇公共服务建设面临的不仅是缩小城乡经济水平差距的难题，更是在转变政府职能，优化公共服务，提供公共产品等公共利益任务。网格化管理是近些年城市社会管理所采用的公共服务新模式，成就显著，全国各城镇争相效仿，在社会发展水平较低的乡镇开展网格化管理是基于政治、经济、社会等方面的多重考虑，通过网格化管理模式以达到规范乡镇社会管理，优亿公共服务品质，实现精细化、智能化、高效化的目标，湖南省B镇隶属于国家级贫困县城，政府建设网格化管理取得的成就与经验以及实现网格化治理面临的挑战对于国内乡镇公共服务网格化管理模式研究意义重大。

乡镇公共服务 风格化管理

网格化治理 社会管理

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，为此，城乡社区网格化管理模式悄然兴起，这一模式在在经济发达地区推广不足为怪，但对于B镇这样一个面积仅59.8平方公里、总人口3万余人、且多为苗族、土家族和汉族混居的国家级贫困地区来说，难度之大，可想而知。笔者意欲对这样的地区做一个深度考察，以期达到改进社会治理方式之目的。

（1）首先，集中解决管理难题。

7年前，B镇政府基于县情，民情和地情决定采用网格化进行社会管理，响应创新社会治理能力的要求，实现国家治理能力和治理水平现代化的目标。传统的管理方式导致众多社会问题，B镇网格化管理模式在经济落后与公共服务缺失的形势下开展，破釜沉舟，开展社会管理改革，在实际工作中，按照“属地管理、合理布局、便民利民、就近集中”的原則，对社区管理区域以纵横交织的大街小巷为界，按照1000至1500人口稠密划分，共划分网格42个，城区24个，乡村18个，每个网格都组建有社区干部任组长、涉及民生的建设、公安等部门干部职工组成的群众工作组和平安志愿者治安义务巡逻队以及治安信息队伍。经过几年的实践，形成了政府各职能部门与基层组织互动共创平安社区的新格局，建成了一套独具当地特色的网格管理模式。

1.六级责任落实到位，构建网格管理格局。按照“党委领导、政府负责、政府协同、公众参与”的原则对B镇网格社区服务管理责任进行落实，逐级分六层，六级责任层层落实，齐心协力共抓社会管理问题，构建网格服务管理新格局。

2.创新社会管理，推行“四联三延”机制。B镇创新推行的“四联三延”管理机制在网格管理和社会基层治理上成效显著，并被巩固加强后全面推介至全县各乡镇，“四联”既辖区内单位联社区、联网格、联片和联户，“三延”既职责履行、监督考评、奖惩机制延伸到网格的管理机制。“四联三延”机制看作是辖区内单位与网格建设的合理结合。

3.网格建设“八个标准”，犹如“八轮”互动。为全面开展平安美丽网格创建活动制定了“党建引领好”、“服务队伍好”、“服务群众好”、“服务设施好”、“服务活动好”、“生活环境好”、“全面推进好”、“公众三率高”的平安美丽网格“八个标准”，犹如“八轮”互动，长效运转，促使各部门认识到牢固树立抓网格化服务管理。

4.利用信息技术，加强居（村）民自治。2016年，创新建立网格化微信平台，除了硬件建设以外，还包括“我要爆料”、“民意调查”、“信息发布”等九大功能模块，通过这些功能，群众不仅足不出口就能获取利民惠民政策以及各项服务指南，并且可以实现直接将生活需求及困难、矛盾纠纷等各类信息通过微信平台上报给网格职能部门，各职能部门了解情况后随即下发给目标网格管理人员，做到快速，准确的解决问题，化解纠纷。

其次，创新管理模式

B镇网格化建设取得的成功，是政府、社会、民众共同努力的结果，几年的实践得出以下经验：一是，政府重视网格化建设，全力支持信息经费投入。B镇在戴着国家级贫困县城帽子的前提下作出进行网格化社会管理改革的决定本身就不被看好，大量的财政投入是难以跨越的鸿沟。据悉，初期网格化建没时期，县政府为了B镇网格化服务管理工作以及解决群众反映的困难，共投入经费500余万元，到2016年，为保障信息技术建设，完善网格化微信平台，投人90余万元用于软硬件设备购置，建立数据库以及新设施进场后的装修工作。二是，立足本土民情，创新社会管理。B镇作为典型的偏远贫困乡镇，民众经济收入有限，社会管理参与热情不高，意愿不强，习惯于传统被动，机械的管理方式，改变群众对社会管理的冷漠态度，是B镇网格化管理继续前行的关键，为此，将微信平台打造为宣传网格、政民互动的舞台，成为该镇社会管理的创举，并为所在省乡镇网格信息管理的先锋。三是，关注重点，由点及面推广。B镇作为所在县城的政治、经济、文化中心，是创新社会管理，实行网格化管理的开端。县政府从最初开展网格化调研讨论到确定实施，决定在B镇最先实践，事实证明了该做法的正确性。B镇在开始实施网格化管理不到两年时间就取得了重大突破，选取了城区网格化小区试验点，作为重重之中推广试验，成功建设了一批集管理、服务和防控为一体的网格化小区管理模式。

（2）资金补给不足，主要依据政府财政拨款，社会资金筹集方式单一，工作人员年龄结构不当、素质参差不齐等是开展网格化管理都会面临的挑战，资金和人员是制约网格管理的重要条件，没有足够的资金、人员保障，网格化建设犹如空想，B镇网格化管理存在着同样担忧，但是，除去资金和人员，本土挑战亦是困境桎梏。

1.流动人口多，信息数据库不完善。B镇是县城中心所在，每年迁入，搬出的人数多，导致信息数据库每年的更新工作繁重。主要流动人口有外出或外联务工人员，子女人学迁移和其他闲散人员。不定的流动人口迁移产生了众多社会管理难题，信息管理员及网格小组成员难以根据有限的信息数据开展有效的情报上报与下达，网格服务管理最基础的信息环节脱节致使后续各项工作难以展开。

2.居民互联网认知程度影响网格管理工作开展。居民互联网认知程度主要指居民上网熟练程度和网络利用目的。能否熟悉的利用互联网进入政府信息门户网站了解并查询相关政策数据，是否合理利用，积极回应官方政策响应都是网格化服务管理信息建设道路前行需要重点关注，如该县网格化社会服务管理的官方微信，其中的“我要爆料”模块在居民中的使用频率高还是较低，并没有达到合理运用。网格化信息技术建设需要居民主动并积极地运用网络信息平台达到信息数字日常化，常态化的状态，这是网格服务管社会理想的社会条件。B镇居民网络熟悉程度和利用日的还远远达不到理想状态，居民和社会治理基本上出于分裂状态，参与意愿不强，兴趣不高。

3.政府信息公开、数据共享失败。网络是网格化的核心，通过网络管理信息平台上传，收集，汇总，整理各类信息，再下沉处理分类的数据，循环往复，达到精细化、智能化、信息化的管理。在网格服务管理过程中，上传信息可以看作在一线基础岗位的网格情报员，通过上门走访等方式获得的居民第一手资料，经过信息员分类整理录入系统，经统一汇总，形成的信息数据库。下沉的数据既包含上传的居民信息，也包括政府各类必须向公众公开的国家政策以及政府数据，这个过程中，容易出现下沉失败，也就是信息公开和数据共享失败。浏览B镇政府相关门户网站会发现信息不全，更新不及时，信息重复等现象，以及进入大力推广的相关微信平台，工作日志更新慢，民意调查模块时间和调查问题陈旧等漏洞明显，这是B镇网格化管理的缺陷，政府及网格指挥中心不注重共享信息，对居民知情权视若无睹。

4.管制严重，治理不足。政府本是国家权力机关的执行机关，是从属性质，为实现国家目的和任务而行使的执行、监督等国家职能，而政府如若表现的行政性过强，和社会之间则变为管理者和被被管理者的关系，政府对社会拥有绝对的权威，极易造成社会自治难以实现。公共性、公民权等是居民自治基础概念，B镇为倡导村（居）民自治做出了努力，通过信息技术改变管理方式，使居民便于参与，设立业主委员会，村（居）民议事会、协会等唤醒公民“主人翁”意识，积极鼓励自己治理，但是信息不畅达，诉求无门，民声、民情不受重视等导致自治效果不明显，这些仍是B镇实现网格化治理的瓶颈所在，同时，基础信息平台建设的资金主要来源于政府财政拨款，社会资金筹集渠道较少，对财政的垄断致使政府在社会管理的绝对权威，行政管制色彩浓重，表现的是政府主导型的管理。B镇由于其历来政治传统，经济等原因，政府毋庸置疑是拥有绝对行政权的机关，居民自治意愿不强，治理程度较低，社会组织团体的活跃性不高，这都影响着网格化治理道路。

（3）网格化管理对空间区域标准划分为无数个“网格”，通过对“网格”内的人，事，物等进行全方位管理，提供公共服务，构建“无缝隙”的公共管理全局，这种管理工具的创新在兴起之初，就很快在国内范围内大力推广应用，B镇在顺应该时代潮流的形势下，初尝网格化管理甜头，但是，快速的变化加速网格化管理不适显露，如何从网格化管理向网格化治理转变是不可逆转的趋势，该何去何从，值得深思。

1.辩证对待信息技术。在当今互联网时代，肯定技术变革给予人们在生活、生产上的便利，信息技术已不仅是媒介，更是日常不可或缺的一部分。公共管理领域所带来的创新管理工具，实现了管理的精细化、智能化和数字化，电子政府，电子商务等新概念涌出，在如今在数据爆炸的时代，公共管理更应正确看待互联网等信息技术。网格化治理与网格化管理将信息技术当做管理的媒介，一切以技术为基础进行全局稳定管理的出发点不同，互联网在网格化治理过程中仅仅是一种管理方式和手段，通过这种方式与手段来为公众提供更好的服务，关注公众需求，公民自治，以实现公共利益为目标，工具理性，重视人文价值多于技术利用，强调公共性、民主、责任、公平等理念。B镇实现网格化治理，需要以信息技术为手段，重视公众需求，通过网格化信息管理服务平台，构建一個社会自治，政府与民众，第三部门协同的治理结构。

2.重视开放网络环境的重要性。网格化治理离不开技术，依靠的是网络信息技术构建网格服务管理系统，并通过这一系统治理社区，调配资源，服务群众。同时，信息技术也为公众参与治理提供了一种可能，既居民可以通过虚拟的网络畅所欲言，匿名式的保护提供安全感，这种双向的便利性表明重视网络大环境的开放的必要性。B镇在日常社区治理信息、数据共享失败阻碍开放性网络环境。居民没有及时、有效的获得准确的信息会造成信息闭塞，社会无法参与，则不可能形成开放的网络氛围，网格之间无法良心互动，造成断链，这种恶性循坏带来的是碎片化的社会状态，网格化治理也沦为空谈。总之，开放的网络环境对于网格化治理举足轻重，信息开放是网络环境开放的关键，故网格化治理离不开开放信息，和群众共享治理。

3.关注公民利益。网格化治理注重人文价值，以人为核心，通过对网格内居民基础信息采集，构建信息数据库从而进行规范治理，高效的服务。在这个过程中存在着一种风险既居民害怕信息泄露而拒绝网格信息采集员的要求，这在B镇的信息采集工作中屡见不鲜。群众的这种不安全感心理是对信息技术和网格化治理的怀疑，这种不信任是公民对自身利益的维护。如何在网格化信息治理与群众利益之间形成良性互动，既要通过信息技术达到有效治理，维护民众切身利益，又要得到居民的信任与支持，保护公民隐私是需要思考的问题，。

4.政府主导型的网格化治理。绝对的行政权威导致公众参与程度低，好管制，重管理轻服务的公共机构角色定位必然专注于权力把控，金字塔式的层级结构，使得权力过度集中，权力不分散下沉，公共参与与公民权无从谈起。再者，社会力量薄弱，公众对政府依赖心理严重，权力的绝对支配以及资源的控制造就全能型政府。过于强大的政府权威和极其被动的公众参与决定了B镇政府主导型网格化治理之路。政府主导型网格化治理指的是肯定国家权力的支配地位的前提下，社区治理由社区居委会和社会力量协同治理。治理需要通过权力下放形成扁平式的层级结构，各部门共同协作，并将公民，以及第三部门纳入公共治理，管理才有向治理转变的可能。

[1] https：//wenku.baidu.com/view/79ea3a4069eae009581beceb.html ，2017-07-25.

[2] http：//www.lxx.gov.cn/，2017-08-15

[3][美]珍妮特.V.登哈特，罗伯特.B.登哈特.新公共服务一服务而不是掌舵[M].北京：人民大学出版社，2006.

[4]陈平.网格化城市管理新模式[M].北京：北京大学出版社，2006.

[5]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[6]张康之，程倩.网络治理理论及其实践[J].北京：新视野，2010（6）.

[7]竺乾威.公共服务的流程再造：从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].广州：公共行政评论，2012（2）.

[8]郑湘.社区网格化管理存在的问题及对策研究[J].湘潭：湘潭大学，2013（11）.

[9]李颖.断裂与弥合：“互联网+”时代城市社区网格化治理的困境与再思考[J].济南：山东社会科学，2016（11）.

[10]王枫云，林志聪，陈嘉俊.从网格化城市管理走向网络化城市治理：必然与路径[J].广州：广州大学学报，2016（2）.

[11]夏国锋，刘辉.从“网格化管理”到“网络化治理”一社会管理模式与秩序观的转型[J].襄阳：湖北文理学院学报，2012（10）.

[12]卢学晖.中国城市社区自治：政府主导的基层社区整合模式一基于国家自主性理论的视角[J].武汉：社会主义研究，2015 （3）.

[13]余华.社区网格化管理范式的演进与创新略探[J].湘潭：湘潭大学学报，2014（3）.