浅析省以下政府间财政转移支付制度

周凌燕 李媚

财税体制改革历年都是经济改革的突破口和先进军，这一点，在党的十八届三中全会中在对全面深化改革的部署中也有体现。转移支付是我国政府间财政关系中的一项重要内容，如何对现有的政府间财政转移支付制度进行改革和完善，显得尤为重要。当前国内学者对转移支付进行了大量的研究，研究对象主要是中央对地方的转移支付，对省以下转移支付的单独研究较少，大多做法是放到省以下财政体制中去考虑。本文对当前省以下转移支付制度运行情况进行分析，并尝试提出对今后省以下转移支付制度改革的理解和建议，力求能够为省以下财税体制改革提出一些思路。

省以下转移支付制度

一般性转移支付

引言

从财政转移支付的理论依据可知，财政转移支付的一个重要目的是解决纵向和横向的财政不平衡。我国实行分税制财政体制以来，随着经济发展和省级财力逐步增强，尤其是近些年来中央对地方转移支付力度的逐年加大，全国各地也逐步建立起来了省对市县财政转移支付制度，其转移支付力度也在不断加大的，对促进地区经济发展起到了积极的影响。本文选择省以下财政转移支付制度作为研究课题，旨在为进一步完善省以下政府间财政转移支付制度作一些探讨和研究。

省以下政府间转移支付基本情况概述

自实施分税制度以来，省级政府在中央政府与基层政府之间发挥了重要的作用，通过对全省进行调控，促进全省的协调发展。多年来，省以下财政间转移支付运行的状态总的来看是比较好的，主要表现在以下几个方面。

（1）转移支付规模增长快速。1994年的分税制改革没有对省以下财政转移支付制度作出专门的规定，各省区市均未对下实施较为规范的转移支付。从1996年起，根据中央财政的要求，各地结合地方实际情况，在中央对地方过渡性转移支付的基础上，开始建立省以下的过渡性转移支付制度02000年起，各省区市开始构建较为规范的一般性转移支付制度。2005年为缓解县乡财政困境，提高基层政府的执政能力，在中央“3奖一补”的基础上，开始建立多种形式的奖补政策。2009年，中央专门安排50亿元支持地方建立县级基本财力保障机制，用于奖励重视缓解县乡级财政困难工作，主动安排财力，促进本地区财力均衡发展以及省以下财政困难工作做得好的地区。

（2）转移支付基本延续了中央对地方的体系框架。与中央对地方的转移支付体系相同，省对下转移支付也分为一般性转移支付和专项转移支付，大多数一般性转移支付项目是中央对地方转移支付项目的延续和延伸。均衡性转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付既是中央对地方的主要的一般性转移支付项目，也是省对下的一般转移支付的主要内容。从这个角度看，我们可以将省以下转移支付分为中央财政延伸性转移支付和省级自主性转移支付，中央财政延伸性转移支付是省以下转移支付的主体。

（3）转移支付的测算在参考中央模式的基础上又有所改进和创新。以均衡性转移支付为例，在测算一般预算标准收入时，陕西等五省按照决算资料据实计算；云南、黑龙江等八省分税种测算，其中对于部分主体税种采取“税基X税率”的办法确定；青海等四个省份在据实计算或分税种测算的基础上，考虑财政收入和GDP增幅、财政收入占GDP比重等因素，对结果加以修正；山东、内蒙古等三省区采用“基数加增长”的办法进行测算。

（4）更加注重建立转移支付激励约束机制。如绝大部分省都采用的转移支付和财政收入增长的关联机制，也有些省份建立转移支付和财政收支平衡的关联机制，或结合各省实际建立缓解县乡财政困难的奖补政策。

关于省以下政府间财政转移支付制度改革的思考

在实践运行中，由于地方财政转移支付制度不够完善，还存在一些问题主要表现为：地方财力有限，省以下转移支付制度很难起到应有的作用；制度本身的非清晰化、非规范化，缺乏透明度，各级政府转移支付责任模糊。为完善云南省省以下转移支付体系，在这里提出几点思路：

（1）在对财政转移支付制度以及运行机制的顶层设计中，一定要考虑到财政转移支付对于促进社会公平方面的作用，尤其是对基本公共服务均等化方面的促进作用。政府间财政转移支付制度作为国家维护社会公平、正义的重要经济手段之一，在其制度设计中应该要体现这一原则。

（2）由于一般性转移支付是无条件无限制的转移支付，为地方政府赋予了较大的自由度，一般地，地方政府會做出有利于自身利益的选择，进而加剧了地方间的财政竞争。因此，要求省级政府必须在对一般性转移支付资金的合规合法性监督的基础上，积极开展有效性监督，建立起一套系统的监督管理和业绩考核制度，科学地制定绩效指标体系，并在实践中不断完善和修正，真正地提高转移支付资金的管理水平和使用效率。

（3）在设计转移支付的项目和制度时，必须要考虑到专项转移支付在实现政策目标方面的重要作用，因为专项转移支付项目的安排往往反映着上级政府的政策要求。要做好专项转移支付的整合，退出和清理不必要的和过时的专项转移支付，分类合并现有各类专项转移支付项目，特别是对重复交叉的项目进行归并，从数量上精简化，不断提高政府的管理水平和资金安全。

（4）探索省州市之间的横向转移支付制度。在纵向转移支付为主的大前提下，横向转移支付也有着不可替代的优势，如在矫正地方公共产品的外部性促进财力均等化等方面，因此，省级政府可以考虑以本级政府作为领头人，与各州市共同研究，制定一个合理的横向转移支付制度，采取相对稳定的运行模式，尝试一个州市帮扶一个县（或一个乡）的方式，比如由部分发达地区可以对口帮扶经济发展相对落后的地区，以横向转移支付的方式，促进全省范围内的均衡发展、协调发展、共同发展。

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