农村土地承包经营权确权颁证工作的思考与建议

孙玉燕

2013年，中央一号文件提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，维护农民的土地承包经营权，增加农民的财产性收入，促进农村生产要素合理流动，推进现代农业发展。本文从开展的农村土地承包经营权确权颁证工作中对主要问题进行梳理思考，分析其产生原因，并提出该对策与建议。

农村

土地承包经营权

确权登记 权属纠纷

确权工作存在问题

（1）实施政策宣传引导问题。农村土地承包经营权确权工作相关政策在群众中的宣传、解释缺失，确权的政策主要掌握在基层干部手中，未真正落实到农户，很多农民不了解确权工作的目的意义和程序，参与确权工作的积极性不高。

（2）乡、村、组工作落实问题。主要表现在：乡镇基层工作人员对文件精神理解不透，对政策界限把握不准，在产生权属纠纷问题时不能按相关政策法律进行解释及处理，使一些矛盾无法及时化解在基层，影响了整体工作按时推进；在实地指界过程中，乡村工作组不到位，指界小组、农户不按政策规定确认地块属性，将开荒地指认为承包地，导致实测承包地块和面积远大于二轮承包地块数和面积。

（3）严格规范操作程序问题。在未开展二轮土地承包登记档案资料清查，确认二轮承包土地的人员、地块、面积信息的摸底调查下，直接由技术作业单位凭借工作底图与村组干部、指界小组成员、熟悉组内情况的农民及农户代表进行实地指认，确认权属关系，造成外业指界和权属调查脱离二轮土地承包依据，使得最终归户表信息和二轮摸底信息的逻辑性和一致性不匹配。

（4）界线交错问题。作业单位调绘过程中，发现实际村民小组界线与国土部门提供的村民小组界线有偏差，村民小组因组界所有权争议而不愿确土地承包经营权；林权界线与承包地和开荒地有交叉，容易形成“一女二嫁”的狀况，造成一块地既有土地承包经营权证又有林权证。

（5）档案资料问题。在确权登记过程中，因分户、合户、嫁取、转让、互换、占地、实际改变土地农业用地等情况导致承包地地块变化和共有人变化的相吴材料的收集—理核实不到位，致使无法归户表中信息无支撑依据。

产生问题原因分析

（1）确权登记颁证是一项系统工程，除政策支持个，还需要测绘、数据库、互联网等专业技术支撑，一开始该项工作就由农业部门通过公开招投标购买服务来确保确权登记颁证工作任务完成，这就使得部分乡镇认为是农业部门的事，认识上出现了偏差，在对村组进行安排布置工作时流于形式，在区级在乡镇培训时没有引起乡镇的重视，学习确权工作相关政策法律、工作流程和步骤的讲解不认真不深入不思考，在村组开展工作时便无法进行正确有效的指导，造成矛盾纠纷产生时无有效的措施解决，等、靠、绕、拖思想严重，仅靠期待上级制定政策，而不是积极主动研究解决办法。乡镇农经部门人员变换频繁，对确权工作把控不到位，对工作质量要求不严，在缺少当事人签字、主体或者客体发生变动情况下不按规定完善相关资料、不做说明，“漏”、“空”等不规范的问题较多，特别是“无签字”现象较多，直接影响了后续工作。

（2）开展确权登记颁证工作的关键在权属调查，权属调查的重点是做好发包方、承包方和承包地块调查，要做好权属调查首先要做好摸底调查，使确权从头到尾都有依据可查有法可依。由于乡镇未对确权工作的相关政策和法律进行有效宣传，农民对政策不理解，造成错误认识，就不按政策法律来确权，只按照自己认为的来要求确权，使得部分农户不按二轮承包实际地块指认，想地块多就指认多，想地块少就指认少，确权工作推进慢，颁证不顺或无法颁证。特别是部分乡镇忽视了确权工作程序和手续，不监督技术作业单位按规定程序操作，只管数量不管确权质量，将属于集体未承包给农户的开荒地划给农户作为承包地，造成集体对相关土地上的权利丧失；将本已确给农户的林地再次确给农户承包经营权。

对策与建议

（1）做好政策宣传引导，做到家喻户晓，人人皆知。分级培训，直至村民小组长和指界小组成员，通过三级培训，实现政策宣传全覆盖，让广大乡村干部掌握政策要求，熟悉法律规定，知晓业务操作，要以举例子、摆事实、讲道理的方式把利害关系向农民群众讲清讲明，把相关政策法规讲细讲全。通过讲政策讲法规，并联系现实情况疏导，让农民听后完全清楚明白，让权属调查等工作得以顺利进行。同时利用报纸、电视、微信等媒介持续做好宣传工作，为确权工作营造良好的舆论氛围，让广大农民群众认识到，开展土地工作的核心和最终目的是要把农民的权利还给农民，维护他们自身的土地合法权益，从而最大限度地调动和激发农民群众的积极性和主动性。

（2）强化领导，加大组织领导，加强督促检查。要将工作责任落实到人头，实行周汇报制，对在土地确权中出现的实际问题，及时研究出台细化的工作措施，便于问题的处理操作，乡镇要对各村组的确权登记工作的质量、进度等进行全方位督导和总体协调，确保不颁问题证，要确实权、颁铁证。

（3）明确责任，认真做好指界工作，努力做到指界真实准确有效。一要进一步做好基层工作力量培训。加强对具体担负这项工作的各乡（镇）、村、组干部开展技术培训，帮助他们熟练掌握确权登记颁证的政策要求、技术规范和工作流程，使确权登记工作依法依规开展，做到坚持原则，尊重科学，指界真实准确有效，使工作成果经得起历史和群众的检验。

（4）联动配合，整合有效资源和力量，全面纠正界线交错问题。区确权领导小组办公室应及时摸清存在相邻村民小组所有权界限交错点、林权和土地承包经营权交错点、林权与自开地交错点的情况，积极组织国土、林业、农牧部门召开联席会议，共同商讨解决办法。

（5）做细基础，认真纠错和复审。压实乡（镇）、村组、指界小组工作任务，按要求做好公示前资料审核，确保发包方、承包方、承包地块信息资料的完整、真实、准确，尽量避免因公示信息遗漏、偏差、错误等情况引发大量群众上访，并将过程中形成的资料及时归集整理，做到有理有据有支撑，信息经得起检验和查询。

结束语

总之，农村土地承包经营权确权登记颁证是一项不能一蹴而就的工作，必须夯实基础，查清承包地块的空间位置和面积，建立健全土地承包经营权登记簿，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。