我国脱贫攻坚的现状与思考

刘奇 张延明

[摘 要]党的十八大以来，各级党委、政府和相关部门认真贯彻落实习近平总书记精准扶贫的战略思想，按照“扶贫扶谁，扶贫谁扶，扶什么，怎么扶”的总体思路，遵循五个坚持、六个精准、五个一批的总要求，采取强有力举措，使脱贫攻坚战取得决定性进展。但我们要清醒地看到，要完成2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的既定目标，时间紧、任务重、难度大，必须找准当前工作中存在的问题病症加以解决，方可打赢脱贫攻坚这场硬仗。按照党中央的总体部署，到2020年中国将绝对贫困消除了，相对贫困是永远存在的，打赢脱贫攻坚战后，如何处理后脱贫攻坚时期的扶贫问题，同样事关战略全局。在脱贫攻坚期结束后，怎么对现有的扶贫政策进行调整，怎么对现有的扶贫机构进行改革，怎么构建一套反贫困理论体系以指导实践，这些都是摆在面前需要未雨绸缪的现实课题。

[关键词]精准扶贫；后脱贫攻坚；政策调整

[中图分类号]C912

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2018）03-0109-08

贫困，是我们在发展中必须面对和解决的突出问题。一方面，贫困反映了社会的公平公正尚需完善；另一方面，贫困的存在也导致了一些社会、环境和安全问题，为发展埋下了隐患。正因如此，减贫成为了各国政府、社会各界普遍关心的一个现实问题，如何减少乃至消除贫困，成为了当今社会最紧迫的行动之一。1945年联合国成立之后，减少贫困就成为了联合国的重要使命之一。在20世纪后半叶，联合国通过实施四个“发展十年计划”，出台了一系列措施，在全球范围内为各个国家提供协助，实现对个人权利的保护，让消灭贫困成为实现可持续发展的基本条件。进入21世纪之后，联合国在2000年9月召开的联合国大会上发布了《千年宣言》，订立了到2015年底前，全球贫困水平比1990年的贫困水平标准降低一半的目标。为实现全球减贫目标，许多国家制定了具体的计划，发达国家也给予了发展中国家一些必要的援助，减贫真正成为了全球治理的重要内容。

一、我国扶贫开发取得巨大成就

党的十八大以来，各级党委、政府和相关部门认真贯彻落实习近平总书记精准扶贫的战略思想，按照“扶贫扶谁，扶贫谁扶，扶什么，怎么扶”的总体思路，遵循五个坚持、六个精准、五个一批的总要求，以建档立卡、包户到人、五级共抓、东西协作、社会动员、局外评审的系统性举措，打赢脱贫攻坚战取得决定性进展。2012年底，我国有现行标准下的贫困人口是9899万人，到2017年底，贫困人口是3046万人，五年累计减贫6853万人，现行标准下的贫困人口在这五年时间里减少了三分之二以上。

（一）政策给力为打赢脱贫攻坚战提供了强有力的保障。5年来，我国完整地构建起脱贫攻坚政策体系的“四梁八柱”，这是具有中国特色的“四梁八柱”，这是彰显中国智慧的“四梁八柱”，这是体现中国力量的“四梁八柱”，也是实现党的第一个百年目标的“四梁八柱”，为全球减贫治理提供了“中国方案”。它们产生的巨大效应就是在短短五年内，使全国6800多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，让整个世界为之惊叹。成绩的取得，是党中央、国务院精心部署，全党动员、全社会参与脱贫攻坚的结果，充分表明，中国共产党领导下的中国能集中力量办大事。

在中央和国家层面围绕如何打赢脱贫攻坚战制定了系列配套政策，形成了一个完整1+N的政策体系（1是党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定，N是中央和国家部委出台的各项脱贫攻坚政策）。中央和国家机关各部门出台100多个政策文件或实施方案，很多“老大难”问题都有了针对性的措施，打出了政策组合拳。这些政策的出台，充分体现了全党、全国认真贯彻落实习近平总书记精准扶贫的战略思想。基层干群普遍认为，政策体系最完整、最到位、最严密、最及时、最给力、最实惠、最见效、最接地气，贫困地区和贫困人口最受益。

（二）贫困对象建档立卡，确保了脱贫攻坚战靶向精准。脱贫攻坚之初，习近平总书记就把贫困对象的精准识别作为“六个精准”之首。国务院相关职能部门及时下发了《扶贫开发建档立卡工作方案》，强调加强组织领导，强化统筹协调，确保按时、高质量完成建档立卡工作。并对相关指标体系和解释作了明确的说明。各地认真贯彻这个方案，系好“第一粒纽扣”，精准识别了贫困村和贫困户，2014年全国完成了扶贫对象的精准识别，并全部录入全国扶贫开发信息系统。为确保识别的贫困人口精准，各地按照国家要求先后开展建档立卡“回头看”，每年都开展扶贫对象的动态调整。将以前的“大水漫灌”彻底改成“精准滴灌”，为精准扶贫、精准脱贫打下了坚实基础。

（三）加大易地扶贫搬迁力度，搬迁成果一举多得。改善生产生活条件和住房安全有无保障是困扰贫困地区、特别是深度贫困地区的一大难题，在贫困地区农村第一眼看去，就是生态条件恶劣、生产生活条件差，贫困户与一般农户的最直接的区别就是住房的差别。若按照过去的政策，在规定的时间内解决这个问题是不可能的。中央决定在贫困地区对一千万人实施扶贫易地搬迁后，出台了强有力的政策，按照每人平均6万投入（财政投入、政府发债、政策性银行向贫困县发放中长期低息扶贫贷款），其中建房补助每人补助2万元，基础设施建设和产业发展按照人均4万元。由于政策给力，责任落实，易地扶贫搬迁进展顺利，成效明显，深得广大干群拥护。一是使贫困人口远离了不适合居住和发展的偏远地方；二是贫困人口都住上了安全的新房，改变了农村面貌；三是在一定程度上拉动了投资；四是既保护了生态又发展了产业。

（四）健康扶贫政策给力，使50%左右的贫困人口看到了脱贫的希望。因病致貧，是贫困人口致贫的主要原因（有地方竟高达50%以上）。正如俗话所说：小病输掉一头牛，大病卖掉一栋楼；辛辛苦苦几十年，一病回到解放前！何况贫困户还没有一栋楼。尽管农村实行了新型合作医疗，但报销的范围和报销的比例都有一定的限度（还有报销目录外的药品费用和劳动力陪护减少的劳动收入）。对贫困户来说，“大病拖、小病扛”的现象经常发生。国家15个部委认真贯彻中央要求，在充分调研的基础上，及时出台了《健康扶贫的指导意见》，各省（市、区）按照指导意见结合当地实际都出台了针对性强，能解决问题的实施意见。如安徽省政府出台的《关于健康脱贫工程的实施意见》，除认真贯彻指导意见外，还规定实行医疗兜底保障。“贫困人口通过基本医保、大病保险、医疗救助等综合补偿后，在县域内就诊个人年度自付费用不超过0.3万元，在市级医疗机构就诊个人年度自付费用不超过0.5万元，在省级医疗机构就诊个人年度自付费用不超过1万元，剩余部分合规医药费用实行政府兜底保障。市县政府承担兜底保障责任，并设立健康脱贫医疗专项补助资金，省财政给予补助”。为解决贫困人口慢性病治疗医药费问题，又出台了健康扶贫医疗保障“180”政策（即贫困人口慢性病患者1个年度内门诊医药费用，经“三保障一兜底”综合医保补偿后，剩余合规费用由补充医保再报销80%）。这被广大干群称为因病致贫贫困户最大的“红包”。该项举措大大加快了脱贫进程和提高了脱贫质量。

（五）教育扶贫政策给力，有效阻止贫困的代际传递。“积财千万，不如薄技在身”“一技在手，终身受益”。由此可见，教育在促进扶贫、防止返贫方面，可说有其根本性的、可持续的作用。联合国教科文组织的研究表明，不同层次受教育者提高劳动生产率的水平不同：本科300%、初高中108%、小学43%，人均受教育年限与人均GDP的相关系数为0.562。

为认真落实习近平总书记关于“要把发展教育扶贫作为治本之计，确保贫困人口子女都能接受良好的基础教育，具备就业创业能力，切断贫困代际传递”的要求，中央和各地都出台了教育扶贫的相关政策。对贫困户子女，从学前、义务、高中、大学教育都出台了扶持政策。彻底解决了贫困户子女因贫辍学、因家庭困难上不起学的问题。

（六）扶贫小额信贷政策，彻底解决了贫困户发展生产缺乏资金这一长期没有解决的问题。国务院扶贫办、财政部、人民银行、银监会、保监会等国家五部委联合出台了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，要求实施精准扶贫、信用贷款。把提高建档立卡贫困户贷款可获得性作为工作的基本出发点。在普惠政策的基础上，采取更具针对性的政策措施，进一步完善思路、改进办法、创新方式，提高扶贫小额信贷的精准性和有效性。通过对建档立卡贫困户进行评级授信，使建档立卡贫困户得到免担保、免抵押的信用贷款。对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款。实行基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金。这一政策的出台，彻底解决了有发展能力的贫困户发展生产所需资金困难的问题。改变了商业银行在对贫困户贷款发放上“嫌贫爱富”的做法，促进了贫困户的诚信观念，各地充分利用这个政策，采取企业带村，合作社带户促进了农村产业的发展，强有力的支持了贫困户发展生产，增加收入，加快脱贫的步伐。2017年国家五部委针对扶贫小额信贷实施过程中出现的问题，及时下发《关于促进扶贫小额信贷健康发展的通知》。明确提出要坚持精准扶贫，坚持依法合规；坚持发展生产，推动长期受益；完善补偿机制，加强风险管理完善组织服务；落实工作责任；做好信息共享，加强监测考核；做好政策宣传，总结先进经验。促进了扶贫小额贷款“放得出、收得回、用得好、有成效”。

此外，五级书记抓扶贫的要求，真正压实了各级党委、政府脱贫攻坚的责任。中央要求，层层落实责任，省市县乡村五级书记一起抓扶贫。向贫困村派出第一书记和驻村工作队，建设好村“两委”，把脱贫攻坚任务落实到“最后一公里”。各地认真落实习近平总书记关于党政一把手脱贫攻坚工作责任制和“五级书记抓扶贫”的要求，全方位对标看齐，强化干部作风能力建设，发挥先进典型引领作用，将精准理念落实到人、落实到户。各级党政主要领导勇于担当、真抓实干，以更加扎实的工作作风抓好脱贫攻坚；一级带着一级干，真正在脱贫攻坚一线锤炼干部，以脱贫攻坚实绩考察识别干部、选拔使用干部。这些做法都充分表明，中央的决心大，基层的干劲足，脱贫攻坚战一定能打赢，第一个百年奋斗目标一定能实现。

二、当前我国脱贫攻坚中存在的几个突出问题与建议

党的十九大报告指出“民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨”[1]。我们要清醒地看到，一是时间紧，要完成2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的既定目标，只有3年时间了。二是脱贫攻坚已经到了决战决胜阶段，越往后难度越大。一些自然条件较差、基础设施较弱、贫困程度较深地区脱贫摘帽成为需要下大力解决的“硬骨头”。三是基层工作上还存在一些不足，必须找准当前工作中存在的问题病症加以解决，方可打赢脱贫攻坚这场硬仗。

（一）深度贫困地区是脱贫攻坚的难中之难。可以说，脱贫攻坚硬仗的主战场在深度贫困地区，我们要啃的“硬骨头”是深度贫困地区。从全国的情况看，深度贫困地区，一是连片的深度贫困地区，西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃、宁夏等地区，生存环境恶劣，致贫原因复杂，基础设施和公共服务缺口大，贫困发生率普遍在20%左右。二是深度贫困县，据国务院扶贫办对全国最困难的20%的贫困县所做的分析，贫困发生率平均在23%，县均贫困人口近3万人，分布在14个省区。三是贫困村，全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，基础设施和公共服务严重滞后，村“两委”班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出。这些深度贫困地区普遍存在贫困人口占比高、贫困发生率高（贫困发生率在20%左右）；人均可支配收入低；基础设施和住房差（特别是住房和村内道路）；低保五保贫困人口脱贫任务重、因病致贫返贫人口脱贫任务重、贫困老人脱贫任务重（有的地方存量贫困人口中低保、五保贫困户占比高，因病致贫、患慢性病、患大病、因残致贫占比更高，60岁以上贫困人口占比超过45%）。

对此，应认真贯彻落实习近平总书记在山西太原深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上的重要讲话精神，国家层面出台强有力的扶持政策，一是加大财力投入（中央财政投入和金融支持）；二是加快农村基础设施建设步伐，进一步改善生产生活条件；三是加大项目支持，包括国家大的项目，只要适合在深度贫困地区发展，都要优先布局并尽快实施，提高贫困地区的造血功能；四是加大对口支援，特别是央企帮扶带动，为贫困地区增加财政收入，增加贫困人口就业岗位；五是加大对深度贫困地区的人才支持，制定更加优惠的政策，鼓励人才到深度贫困地区工作。时间紧，任务重，这些支持不能是定性，要定量。

（二）扶贫小额信贷实施中存在的问题不容忽视。从目前扶贫小额信贷实施情况看，总的是好的。但有少数地方片面理解国家政策，一味强调户贷率和贷款发放总额，一贷了之。不按有无产业发展项目和信用等级，一律按照每户5万元贷款。如企业带村，没有把扶贫贷款用在村内发展，结果成了企业用扶贫贷款，贫困户得三年利息。在合作社带户方面，没有形成有利于贫困户参与的机制，大量户贷企（社）用，名曰贫困户分红，实质上也是拿点利息收入，更难形成可持续、稳定发展（三年到期就沒有利息可拿）。由于金融机构年度放贷总量也不可以无限度的投放，造成部分没有得到贷款的贫困户有意见（把扶贫小额贷款当成一种福利、不贷白不贷），大大降低了贫困户对脱贫攻坚工作的满意度。

对此，一是必须坚持扶贫贷款跟着发展产业项目走、按照信用等级（额度）放；二是贫困户带资入股，必须对企业或者合作社清产核资、使贫困户的股份真正量化，企业和合作社获得的政府支持（资金），也必须量化适当的股份给贫困户；三是要鼓励将贫困户每年的分红和部分在企业的劳务收入继续入股，解决贷款到期后在企业因没有股份收入回到入股前的问题；四是要在提高贫困户发展能力上下功夫，让贫困户通过获得贷款支持和企业的技术帮扶以及市场带动增加收入，稳定脱贫；五是要加强对企业和合作社使用的扶贫贷款资金监管，防范金融风险，减轻当地政府负担。

（三）危房改造政策支持力度有待进一步加强。目前危房改造的支持力度较扶贫易地搬迁政策明显不足，主要是国家层面现行的补助标准基本上是按照户均补助，除五保户户均补助2万元外，其余户均低于2万元（易地扶贫搬迁是按照人均建房补助2万元）。住建部、财政部、国务院扶贫办2017年8月28日《关于加强和完善建档立卡贫困户等重点对象农村危房改造若干问题的通知》要求加大资金投入力度，只提出了原则性意见，没有具体补助标准或者省级制定补助标准的原则。通知称：“省、市、县要落实危房改造责任，加大资金投入力度，根据农户贫困程度、房屋危险程度和改造方式等制定分类补助标准，切实加大对深度贫困户的倾斜支持。要引导社会力量资助，鼓励志愿者帮扶和村民互助，对纳入贫困县涉农资金整合试点范围的，可统筹整合财政涉农资金予以支持，构建多渠道的农村危房改造资金投入机制”。目前多数地方在国家补助标准的基础上，也适当提高了补助标准，但由于没有具体的补助标准（指各级最终到户的补助），基本上都是按照户均补助。造成有的贫困户因资金问题不敢实施危房改造（主要指D类危房户），原因是补助标准低、自己又拿不出钱、也借不到钱，怕因建房更贫。

对此，一是国家层面适当提高补助标准；二是规定到户补助的最低标准（资金来源可以是国家、省、市、县财政支持）。有了最低标准，纳入年度考核，各地就得不打折扣的执行。三是继续坚持贫困人口建房的面积标准，防止因建房负债。

（四）全面落实健康扶贫政策。目前各地都重视贫困户看病住院的医疗费用报销比例，尽量让贫困户能看病，看得起病。对全面落实国家15部委《关于实施健康扶贫工程的指导意见》，还存在不足之处。三甲医院对集中连片贫困县结对帮扶，三甲医院没有严格按照《意见》要求，采取“组团式”帮扶方式，向被帮扶医院派驻1名院长或副院长及相关医务人员进行蹲点帮扶；重点加强近三年县外转出率前5-10个病种的相关临床和辅助科室建设，推广适宜县级医院开展的医疗技术；定期派出医疗队，为农村贫困人口提供集中诊疗服务。这是提高贫困县公共服务水平（公共医疗方面），减轻政府和贫困户看病支出的一项最直接、最见效的措施。此外，部分地方在加强贫困地区医疗卫生服务体系建设，加大贫困地区慢性病、传染病、地方病防控力度，加强贫困地区妇幼健康工作方面也缺乏强有力的措施。

对此，一是在集中连片贫困县开展健康扶贫政策落实情况检查，纳入医院和主管部门的年度考核，促进政策到位。二是要全面落实《指导意见》，采取有力措施，提高贫困地区医疗服务水平。从根本上解决少生病、能看病、看好病、看得起病问题。三是尽快扩大三甲医院帮扶范围，从连片贫困县扩大到国家贫困县（不在连片特困地区的贫困县也亟待解决这个问题）。

（五）要进一步高度重视贫困人口扶贫易地搬迁后的产业扶持政策落实。国家顶层设计按照每个扶贫异地搬迁人口投入6万元考虑（建房人均补助2万、基建设施建设和产业发展人均投入4万元），目前这些政策在西部和易地搬迁任务重的地方实施得好些。但少数地方存在重视搬得出，没有把住得下、能脱贫、可以致富同时考虑。因为人均4万元用于村内基础设施建设和产业发展的资金严重不足，大多要通过县级投融资平台向政策性银行贷款，县级政府还款。

对此要高度重视后续稳定发展问题。不能光看房子建没建，贫困人口搬没搬，要把基础设施建设和产业发展作为重要内容，一并检查一样考核。

（六）要进一步高度重视非贫困村的经济社会发展。从到各地调研情况看，由于当年贫困村是按照西部不超过30%行政村总数确定，中部是按照不超过20%的行政村确定贫困村的。近年来贫困村的投入、帮扶力度空前，扶持效果明显。但有的非贫困村基本上与贫困村当年差不多（贫困发生率高、村集体收入少或无、基础设施条件差、没有支柱产业等方面）。现在的这些非贫困村，比帮扶后的贫困村条件差别很大，基层干部、群众有意见，特别是贫困县在摘帽评估时满意度将会受到影响。

对此应引起高度重视，对非贫困村班子建设、基础设施、产业发展、公共服务等方面给予政策支持。

（七）要进一步高度重视对贫困人口实行分类精准帮扶。习近平总书记强调，对扶贫对象要精准施策。各地在这个方面做了大量工作，但仍然不同程度存在施策不准的问题。如，不论有无发展能力都要发展产业，有无发展产业项目都可以贷款（户贷企用，贫困户得点利息）等。

对此，脱贫攻坚工作中要将贫困户分类精准施策、精准帮扶。一是对有劳动能力的贫困户要坚持按照改善环境，提高能力、创造机会精准帮扶；二是对五保户贫困户等无发展能力的贫困户，要加大政策兜底力度，确保做到“两不愁、三保障”。

三、后脱贫攻坚时期的制度设计思考

按照党中央的总体部署，到2020年，中国将实现全面建成小康社会这一宏伟目标。绝对贫困消除了，相对贫困是永远存在的，打赢脱贫攻坚战后，如何处理后脱贫攻坚时期的扶贫问题，不仅是政治问题和经济问题，更是社会问题和民生问题，是社会主义共同富裕的内在要求，同样事关战略全局。在脱贫攻坚期结束后，怎么对现有的扶貧政策进行调整，以使扶贫资金取得更大的效益；怎么对现有的扶贫机构进行改革，让帮扶力量能够继续发挥作用；怎么构建一套反贫困理论体系以指导实践，这些都是摆在面前需要未雨绸缪的现实课题。

（一）后脱贫攻坚时期的政策调整。实施精准扶贫战略以来，我国脱贫攻坚取得明显成效。2017年底全国贫困人口数量3000多万人，比2012年减少了6800多万人。如果按照每年减少1000万贫困人口的速度，到2020年，人均年纯收入低于2300元（2010年不变价格）的绝对贫困人口将脱离贫困，但农村贫困问题仍不能就此终结，并面临着以下四个新的挑战。

一是农村存在长期的扶贫需求。对于最后脱贫的那部分特困群体而言，即使政府完全兜底保障，收入越过贫困线之后，还是有可能因为自身的脆弱，再次落入贫困。不仅如此，随着生活水平和成本的上升，2020年后继续沿用现有扶贫标准的合理性将下降，贫困线标准面临上调的需要。贫困线一旦提高，贫困人口又会重新出现。

二是农村潜存代际传递贫困人群。当前，农村一部分贫困家庭由于健康和养育方面的落后，已经对4000万左右儿童（特别是婴幼儿）的发展产生了不利影响，制约他们成年后的就业与生活，如果缺乏有效措施，贫困将通过代际传递使这些人成为2020年后新的贫困主体。

三是农村贫困将呈现多维性。2020年后，收入高低将不再是决定贫困的唯一条件，那些收入高于贫困标准线的群体，很容易因投资机会和其他风险规避渠道而陷入贫困。农村贫困也将由经济贫困为主进入经济、社会、资产和生态等多维贫困新格局。

四是农村贫困人口将向城镇流动。城镇化加速发展下，农村人口大规模流出，使农村贫困人口向城镇流动成为常态化。我国的贫困问题将由农村贫困人口为主转变为农村贫困和城镇贫困并存。

为了解决以上四个方面问题，我国扶贫政策将从以消除“积累性贫困人口”为主转向消除“转型性贫困人口”，即由于社会经济环境变化或不可预见突发性灾难而导致的过渡性贫困或暂时性贫困人口。由于这部分群体存在向绝对贫困人口转变的可能，因此防止脆弱群体再次落入贫困陷阱应成为未来扶贫政策的主要导向。

扶贫机制由集中性向常规性转变。自20世纪80年代以来，国家采取了一系列集中式的扶贫举措，在贫困人口比较集中、贫困形势比较突出的背景下，有效降低了贫困人口数量。2020年以后，随着现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困由积累性、多发性向转型性、偶发性转变，需要建立稳定、内嵌的常规性扶贫机制，将扶贫工作纳入政府日常职责序列中，构成政府职责的基本组成部分。

扶贫手段由以提高收入为主转向缓解非收入性贫困。2020年以后，虽然提高收入的扶贫手段仍可以发挥一定功效，但是贫困人口的收入增长尚未达到足以走出贫困陷阱的临界点。教育、医疗等方面的支出将在很大程度抵消收入增长的部分，而现有农村社会保障基本属于补充性，达不到真正意义上的支付性保障，农村贫困人口更容易因灾、因学、因病致贫。未来扶贫政策需要着眼于缓解非收入性贫困，提高政策的“造血”功能，才能赋予贫困人口长久的脱贫能力。

扶贫路径由以解决农村贫困为主向城乡兼顾减贫转变。由于城乡分割的管理体制，我国在城市和农村采取了不同的扶贫策略。城市扶贫主要依靠社会保障机制，农村扶贫则长期依靠非制度化的扶贫开发项目。2020年后，城乡二元扶贫格局难以有效瞄准城镇化带来的流动贫困人口，从而无法应对新出现的贫困问题。化解这一难题的关键在于建立城乡一体化的公共服务体系，特别是实现城乡户籍、医疗、教育等社会保障体系的对接，使农村扶贫走上制度化轨道，并在城乡兼顾的扶贫机制中将游离于城市和农村的贫困人口纳入扶贫体系。

制定后脱贫攻坚时期的扶贫阶段性战略，也将是一个缓慢和不断调整的过程，需要根据减贫实践和经济社会发展趋势，分三个阶段制定。第一阶段，即脱贫成果巩固期，以延续原有的扶贫政策为主，进一步夯实脱贫成果，完全解决生存贫困；第二阶段，扶贫新战略确立期，制定新的贫困标准和减贫机制，形成国家减贫的制度基础，基本解决发展贫困；第三阶段，扶贫新战略稳定推进期，完善国家减贫政策制度化建设，重点解决可持续发展贫困。

（二）后脱贫攻坚时期的组织力创新。后脱贫攻坚时期需要设立整合资源的扶贫职能机构。当前，涉及扶贫的各个领域分散在不同的政府職能部门，各职能部门按各自规划分配使用扶贫资源，政策目标和资源投放方向互不相同，“撒胡椒面”现象依然存在。这种扶贫资源的碎片化管理体制与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾日益突出，需要通过设立中央到地方垂直管理的扶贫与社会救助机构，整合优化扶贫职能，制定科学、长远的扶贫综合治理规划，塑造和提升应对致贫风险的能力。

由于城乡社会公共服务不均衡正在成为农村贫困的主要原因，农村社会保障往往不足以抵御风险，需要针对这一贫困发生机制，寻求更有效的防范返贫策略。扶贫开发的组织力提升，应当做到扶贫关口前移，通过加快推进城乡均等化服务，清除户籍歧视的制度安排，将更多资源投入到提升农村教育和健康水平方面。把提高人的素质作为脱贫减贫的治本之策，提高贫困个体自身获取收入、预防和应对贫困风险的能力，而不是在其陷入贫困之后再进行扶持和救助。

一是要推动机构整合。经过深入参与脱贫攻坚，各相关职能部门已由过去的扶贫配合单位变为扶贫主体。中央及各涉农部门为落实城乡统筹的战略部署，都不断加大对农村和贫困地区的投入力度，每年投入的资金远比专项扶贫资金要大得多。脱贫攻坚期结束后，相关职能部门应仍然按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各计其功”的原则，根据统一制定的扶贫规划，把部门资金和项目重点投放于贫困地区。同时应建立综合性的反贫困机构，由这一机构统一向相关职能部门下发年度总体规划和专项规划目标任务。包括扶贫、发改、农委、民政、残联的相关涉及扶贫职能都可以并入反贫困机构。

二是要调动社会力量。在脱贫攻坚期中，我们也采取了动员和组织包括东部省市和各方面社会力量参与贫困地区的扶贫开发建设，取得了显著成效。一批专门从事扶贫济困活动的全国性社团组织应运而生，组织了大量的扶贫活动，如智力支边、希望工程、光彩事业、文化扶贫、扶贫拉力计划、春蕾计划、博爱工程、幸福工程、农业科技示范入户工程、双学双比、巾帼扶贫等，都产生了良好的社会效果。同时，诸多非公有制经济和民间力量也尽其所能，投身脱贫攻坚，比如万达公司就在2014年与贵州省丹寨县签订了包县扶贫协议，开创了“企业包县、整体脱贫”的扶贫新模式，总投入15亿元建设了长期、中期和短期三大类项目，长期项目是指投资3亿元捐建贵州万达职业技术学院，通过教育提高丹寨人口素质，从根本上阻断贫困发生路径；中期项目是指投资7亿元捐建丹寨万达旅游小镇，旨在带动全县旅游产业发展，增加大量就业岗位；短期项目是指投入5亿元成立丹寨扶贫专项基金，每年收益5000万元用于丹寨兜底扶贫，分配给丹寨县特殊困难人群。万达公司通过扶贫产业、教育、基金并举，短期、中期、长远兼顾，对症下药，创造了中国精准扶贫新模式。

在脱贫攻坚期结束后，仍然要积极引导富人主动反哺穷人、帮助穷人、扶持穷人，真正把“达则兼济天下”的传统美德转换成实实在在的扶贫行动。不仅从道德层面给予激励，从文化层面给予影响，更要从制度层面予以规范，从法律层面予以约束。采取适当的措施让富人承担起必要的社会责任，通过“第三次分配”，解决贫富差距越拉越大的问题，保证经济社会的稳定发展。

三是要发挥第三方职能。一方面，应当发掘一批社会组织，推动政府购买社会服务。发掘、支持社会组织的发展，有利于为社会组织与公共服务的良性结合提供一个健康的环境，有助于完善政府购买服务体系。在此过程中，如果政府管控较严，就会影响社会组织公共服务的效率，因此政府应该为社会组织营造更为宽松的环境，扩大其服务范围，促进其多元化，使服务主体之间形成良性竞争。此外，要给予其政策上的支持，为服务组织的建立提供良好的社会环境，吸引更多的组织力量。相关政府部门也要改变以往控制管理的意识观念，给服务组织更多的思想空间和自由，相信他们可以发挥最大的效率。另一方面，发动社会组织具体实施扶贫项目。扶贫项目引入社会组织具体实施，有助于通过外部专业性监督管理，提高扶贫资金项目的使用效益，确保扶贫资金项目安全运行，有效支持贫困地区经济社会发展，更好地帮助扶贫对象脱贫增收。通过充分利用第三方机构独立性和专业性优势，规范第三方评估项目的范围、内容和程序，可以使社会组织参与扶贫项目管理成为扶贫部门监管的重要抓手，成为社会监督的重要平台，促进社会组织在扶贫开发过程管理工作中发挥更大作用。

（三）后脱贫攻坚时期反贫困理论的研究方向。扶贫工作需要两大支撑：一是政策和法律保障；二是系统的理论建构。资源配置相对平等、发展权利均衡分享、经济效率不断提高是减贫的重要拉动因素，需要制度保障和法律約束；改善穷人生产生活条件、增强穷人发展能力、帮助穷人寻找机会是减贫的关键切入点，需要综合性的发展政策和专门的减贫计划来保障。一方面，扶贫立法应加快进度，使扶贫工作早日步入制度化、法制化的轨道；另一方面，中国反贫学应作为一部独立的社会科学研究纳入国家重点课题规划，对贫困的标准体系及扶贫开发的政策体系、组织体系、评价体系、监测体系等进行归纳总结，并上升到理论层面深入探讨研究，构建起具有中国特色的扶贫科学理论体系，为我国的扶贫开发事业提供基础性的理论支撑。

同时，应当鼓励国内高校和科研机构组建成立专门的贫困研究机构，既可以进一步推动贫困与发展问题理论研究的开展，为政府扶贫开发工作提供智力支持和政策建议，又可以打造成贫困地区扶贫经验的交流平台，通过与地方共同组建研究团队，解决困扰贫困地区发展的重大问题，共同探讨贫困地区扶贫开发的路径、措施和机制。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-18.