推动拥堵治理需制定科学的考核政策

郭敏

导致拥堵的主要原因

原因一：大规模的快速城市化

目前，我国处于历史上最大规模的快速城市化阶段，这是我国规划从业者未曾遇到过的现象。规划从业者对城市未来发展的预测，也多在摸索中进行。城市中产业、就业等的发展，是传统规划从业者难以预测的，因此，许多城市出现了职住严重失衡的现象。虽然这种现象正在逐步减少，规划从业者也正在逐步弥补这类结构性缺陷，但因缺陷的严重性，所以需要更长时间来弥补。

城市的规划和设计对交通的影响，不仅带来了结构性缺陷问题，还导致出现了堵点乱点，如快速路互通密布，致使出入口间距较近，驾驶人难以从容的分流、合流和交织，从而导致一些节点上的拥堵；又如路线设计不合理，车道数严重不平衡，路段和交叉口车道数差别很大，致使驾驶人选择和变道困难，从而导致交通拥堵。我国城市经常会出现每处节点或路段可能都满足标准规范，但连接起来却会形成堵点乱点。城市规划和设计带来的拥堵，有标准规范不适合社会发展的原因，也有从业者自身能力和经验不足的缘故，需要逐步来改善。

原因二：交通事故、大型活动等交通事件

在一些统计里，交通事件占拥堵原因的比例超过70%。交通事件包括路边停车等人、交通事故以及施工作业等。交通事件持续时间的长短，会直接影响拥堵的严重程度，因此快速发现和处理，可大幅减少拥堵的比例。此外，路网和路段的冗余性不足或者对需求预计不足，经常会使一些正常的需求变成交通拥堵的原因，如接送孩子上下学，往往会导致一片区域的拥堵。在一些技术论文里，还将大型活动或特定节假日前后的特殊出行需求归入到交通事件里，这类交通事件不同于平时的拥堵，而是特定时间内的需求暴增，导致拥堵加剧或蔓延。因此，拥堵也如安全一样，需要预防。

原因三：城市交通控制不合理

对于我国城市来讲，交通控制不合理是导致拥堵或秩序混乱的一个重要原因。在中小城市，路网容量足以应付最高峰的流量，而大部分拥堵的產生其实是秩序混乱导致的，秩序混乱则与交通控制不合理有密切的关系。我国许多城市，对于执法应用的设施以及路面上监控设备的投资，已经超过了交通控制设施的投资，在人力分配上，也偏向于智能交通的应用，从而形成了依赖执法或似是而非的大数据来治理交通拥堵，而非采用有效的交通控制。

原因四：突发的灾害性天气

天气的变化，尤其是灾害性天气，如暴雨、暴雪、冰雹、冰冻或大雾，会对城市交通带来很大影响。一些脆弱的城市路网，甚至无法应对突如其来的暴雨。据媒体报道，一次中等强度的降雨（12小时内雨量为5-14.9毫米，或24小时内雨量为10-24.9毫米），曾致我国某个特大城市产生10小时的交通拥堵。如果路网很脆弱，即便是一场常见的降雨，也很容易产生交通拥堵。

城市交通拥堵往往是由上述几个原因导致的。管理部门经常会用车速慢、排队长来形容拥堵，但这样的描述并不准确。拥堵的本质是所有出行方式都不可靠、不可预期。针对高峰期间形成的车速慢、排队长的问题，如果出行时间能够准确预测或有其他可选择的出行方式，老百姓是可以勉强接受的，交通拥堵也就不会成为当前最迫切的治理对象。

监测拥堵需要更多样的指标且要真实能看懂

监测拥堵的指标要真实、看得懂

人们对可靠性的要求，是形成社会运行的基本规则。如果不可靠，会形成许多经济上或人际关系在信任上的问题，譬如货车交货的时间，上班打卡时间以及赶飞机火车的时间等，因拥堵导致的迟到会形成一系列的连锁反应。

无论是否拥堵，对于交通状况的监测都是城市交通管理的基础工作，也是大中城市必须要做的工作。国内除了一些特大城市有足够的人才和资金，设立专门的机构了解城市交通情况外，大部分城市还没有或者难以系统监测城市交通情况。不过，有一些社会企业有专门的平台对国内大部分城市的交通情况进行监测，并提供出行时间的预测，以此来提高产品的价值和可信度。譬如高德地图、百度地图会定期发布城市拥堵报告、节假日交通运行情况等，这几年，滴滴也加入了这个阵营。

高德地图、百度地图和滴滴都不约而同的使用高峰期间拥堵延时指数来评价城市的拥堵情况，同时用各种颜色在地图上直观的表达出道路的拥堵程度，定期发布各大城市拥堵排名。虽然有一些专业机构对此表示质疑，但因为这样的评价指标简单易记，也贴近大众需求，很快便获得了公众的认可，并广泛传播开来。可见，监测城市是否拥堵，并不需要复杂的指标，关键在于真实、看得懂，能让老百姓大致估算出自己需要花费多长的出行时间，这样的评价指标才会受欢迎。

能提供可靠且看得懂的预测，是评价指标能够广泛传播的一种方法。

监测拥堵需要更多样的指标

高峰期间拥堵延时指数虽然直观，但只是粗略的反应了城市交通的大概情况，如果仅用这样的监测方式，对治理城市交通拥堵是远远不够的。老百姓需要可靠的预测出行时间，以便安排好出行计划，而城市交通管理者需要了解每日交通数据变化、城市每个地点的交通运行状况、居民流动的规律等，以便找到相关问题的原因，安排好整改计划。因此，治理城市交通拥堵需要更多的评价指标。

现在，无论是社会企业使用的拥堵延时指数，还是一些研究机构发布的拥堵指数，都是围绕小汽车的应用来评价的，既不能反映出城市具体区域的问题，也不能反映出特定人群遇到的拥堵问题。因此，监测拥堵的指标，不仅需要更多样，还需能引导社会宜居、绿色出行，而非过多支持小汽车的使用。譬如应增加反映公共运输能力和通达性的指标，督促公共交通在路线、效率、服务上进行改进，促使老百姓选择公交出行；应增加主干道拥堵情况指标、货运情况指标、停车情况指标等。通过监测得到的结果将会影响决策，从根本上讲还会影响人力和资金的投入。

在我国这样一个处于发展中的国家，资金并不算充足，有能力的城市应该建设一个面向老百姓、面向结果的监测平台，这样不仅可以避免决策错误，还能将有限的资金投入到必须改进的地方，从总体上节约成本，提高成效，并增加城市居民整体的福利供给。而一些没有足够能力的城市或一些小城市，可以考虑寻求多元化的合作，借助几个第三方的力量逐步形成这样的监测平台。

监测，是一项技术性较高的工作，也是治理拥堵的起步工作。

增加供给、增强运营能力、需求管理是治堵的三大类方法

治理交通拥堵的方法大致可以分为三类：增加供给、增强运营能力、需求管理。治理拥堵是一项涉及面很广的城市综合治理工作，简单的描述远不足以说明其中的含义。

增加供给除新建和拓宽道路外 还包括梳理路网结构

增加供给是指增加新路、拓宽道路，这是政府管理部门治堵的传统方法。但是建设新路和拓宽道路需要资金和土地，在现实中经常会遇到诸多困难。因此，大部分政府管理部门会通过转换不同运输方式来治堵，如建设公交专用道、在现有道路上增设轨道交通。采用这样的方法，在具体实施上遇到的困难较少且福利覆盖面较大，是缓堵的重要思路。

增加供给还包括对路网结构的梳理。现在我国大部分城市仍然在扩张，路网结构不合理的现象普遍存在，而一些堵点乱点極大限制了路网的整体容量。对路网中堵点乱点的治理，往往能起到事半功倍的效果，但发现堵点乱点并分析其成因是我国城市管理的弱项。许多堵点乱点的成因可能并非像表面看到的那样简单，以至于在实施整改措施后，不仅堵点未消除，还带来了新问题。

增强道路运营能力 提高路网整体运行效率

由于城市发展较快，现有路网往往是根据当时的需求，在匆忙状态下拼凑而成的，加之我国城市道路相关规范没有及时更新，导致路网整体运行效率不高。现在，虽然城市道路相关规范有所更新，但按照规范设计的道路，仍有许多不能适应社会发展需求的情况。因此，增强道路运营能力，需要对现有路网进行优化，可通过修补的方式增大路网容量。此外，现有路网本身也需要进行经常性的评估，调整某些路段的功能，从而挖掘出更大的路网容量。

除了对现有路网进行优化外，还应对交通管理和交通控制进行优化，使用一些新技术，减轻拥堵的程度，如形成单向运行、接入管理、潮汐车道的措施。此外，提升交通控制技术的应用，也是增强运营能力的手段。

在现有投资中，较多的投入在智能交通上，而对交通控制的基本手段，如交通标志、标线、信号等的投入非常有限。尤其在能力建设上，如管理团队和外包力量，不注重交通控制的专业性。现在更关注的是交通控制措施是否符合规范，其实，符合规范只是进入了专业门槛，并不能解决问题。因此，经常会出现一些交通控制措施符合规范但不专业，实施效果不好，加剧交通秩序混乱。相关管理部门只能通过增加抓拍设备执法，以控制交通秩序，而驾驶人为了躲避抓拍又异常行驶，忽快忽慢，或者在没有抓拍的地方随意变道。这一切形成了恶性循环。

交通控制措施应结合人的特性和需求来设置。经常出现违法的区域，就意味着该区域需求旺盛，如果一味通过执法来处理，不仅不会阻止需求，还会使问题变的分散或隐蔽。驾驶人的大部分需求，应该被正确的引导和合理的控制，规则只有被理解、接受并尊重才会起到最佳效果，而非全部采用强制手段来执行。

此外，对于交通事件的管理也是我国城市管理的弱项。许多城市发现迟，处理慢，致使交通事件耗费了大部分的道路资源，使拥堵扩大。高效的交通管理要基于优秀的监测能力和快速处置的流程。如果不着边际的随意应用新科技，不改善处置流程和交通控制措施，交通事件不仅会耗费道路资源，还会占据老百姓大量时间。

需求管理 抑制小汽车出行和土地使用管理

需求管理，与其抑制小汽车出行，不如提高其他出行方式的性价比。如通过提高公共运输的通行效率，使乘坐公交车的时间少于开车出行的时间；还可以通过提高个体定制化出行的成本，鼓励公众选择公共交通出行；或者通过收取拥堵费、减少小汽车车道数让给公交车辆行驶等方式来改变公众出行方式。上述方法主要是通过时间、金钱的杠杆来改变人们的选择，其实还有其他的需求管理方法，如鼓励员工在家办公或错时上下班的方法等。需求管理的手段是减少出行需求，或者使需求分散、迁移。

土地使用管理则涉及城市整体管理，也面临更多更复杂的局面。利用税收政策、公共交通引导开发、土地政策等，搬迁一些机构和企业，减少城市中心的拥堵。

世界上有许多城市采用了各种各样的方法来治理拥堵，有成功的，也有失败的，有的甚至还带来了更大的问题，使城市竞争力下降。因此，有方法并不是关键，关键在于结果。治堵要结合本地实际，因地制宜的逐步缓解拥堵。

科学考核城市治堵工作应区分考核对象、采用真实可靠的监测方法

对城市治堵工作进行监督和考核是一项符合我国国情的公共政策，可以督促政府改善城市交通情况，但考核的方式方法很重要。

应区分考核对象

在我国，拥堵现象在许多城市都有发生，但从两千万以上人口的巨型城市，到几百万，甚至到几万的小城镇，其原因却各有不同。因此，考核政策的组成要素相差很大，甚至会很不一样。譬如在一线城市，轨道交通承担主要通勤流量，拥堵通常会出现在地铁口。因此，考核的重点无疑是公共交通的方便、准时和舒适性。而对于一些人口在二三十万的城市，乘坐公共交通出行的客流量很少，人们通常使用自己的交通工具上下班。在这种情况下，如果还把维持公交交通的方便、准时作为考核项目，不仅会使城市背上极大的财政负担，还会在整体上减少居民在教育或医疗上的福利。

此外，因气候和地形的差异，各个城市的出行方式也存在很大差别。譬如，平原地区的中小城市，适合选择骑自行车、电动自行车出行，而在山区城市，大部分居民更愿意乘坐公交。适合这个地区交通发展的政策，可能会成为另外一个地区交通拥堵的原因。因此，城市治堵考核政策需要明确和区分考核对象，才能制定科学的考核政策。

应有真实可靠的监测方法

近几年，一些社会企业发布的城市拥堵排名，让许多城市倍感压力，尤其被排名第一拥堵的城市，城市政府部门都不约而同的立即投入资源去改变拥堵情况。虽然这些拥堵排名榜也遭到诟病，但因这些地图软件对交通情况的监测能力已被老百姓接受并信任，其形成的拥堵排名自然也对政府部门形成了压力。

考核城市治堵工作，考核者应具备真实可信的监测能力，并要做到公平和公开，而考核者本身是谁并不重要。城市是否拥堵，考核者要有能力去发现，城市拥堵情况是否得到改善，也需要用监测结果来证明。而政府部门日常的报表或报告文章反映不了这些，也无法形成真正有效的压力。治堵考核工作，不能以文书，譬如汇报材料或规划设计文本来反映，而是要用真实可靠的监测结果来反映，否则就会变成文书大赛。

要有所为 有所不为

有所为，要为老百姓而为。城市治堵考核，既要面向老百姓的获得感，要面向结果，也要面向产业发展。

公共政策的問题，通常也是资源和利益如何合理分配的问题。像治堵这样的公共政策，因其撬动的社会资源之广，已使其变为涉及民生的社会、经济政策。因此，城市治堵考核政策，首先要能起到促进社会公平、提升社会文明和可持续发展的作用；其次，城市治堵考核政策应该从治堵产业提升、优化来制定。最后，城市治堵考核政策要能够推动城府部门形成有效的信息传递机制、协调机制、资金分配机制、人员考核机制等，改善流程和信息传递。

有所不为，是考核者有所不为。治堵考核政策是一项包含技术要求的公共政策，本质仍是公共政策。因此，制定者、考核者的定位也不会是专家学者，无论谁在这项工作中，其定位都应是带有行政职能的技术工作人员。作为专家学者，要么选择做考核者，推动社会进步，要么选择做政策的执行者或第三方，推动技术进步和产业提升。两者身份不可兼具，否则会损害城市治堵考核政策的公平性和可信度。考核城市治堵工作也需要贯彻这句话：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。

链接：公安部推进治理拥堵等城市交通难题

近年来，我国城市道路基础设施，公共交通、交通管理水平有显著地提高，但以城镇化、机动化的快速发展提出的新要求、新挑战下，两者相比还存在着许多不适应、不平衡、不充分的问题，按照中国城市工作会议要求，全国公安交通管理部门勇于担当、主动作为、积极研究新文化新时代的交通管理工作。

2016年11月，公安部在上海召开了全国公安交通管理工作会议，提出了“公路安全”与“城市畅通”并重的战略举措：要求依法科学共治城市交通。2017年4月公安部在深圳召开了全国城市道路交通管理工作现场会，推广深圳等城市的交通管理经验做法。

在这之后，公安部在南宁、济南召开城市秩序整治交通现场工作会，以礼让斑马线、电动自行车为突破口和切入点，梯次推进、稳重整治、常态治理各种严重交通违法。总体上讲，各个大城市交通秩序有所和缓，通行日道路交通高峰拥堵程度相比去年同期有所缓解。

为了提升城市交通综合治理水平，2017年8月，公安部、中央文明办、住房和城乡建设部、交通运输部联合印发了《城市道路交通文明畅通提升行动计划（2017-2020）》，在全国开展城市交通文明畅通提升行动计划，推动各城市试点，可以说这为十三五期间城市交通管理工作作出了战略安排，具有重要意义。

深圳会议以来，各级公安交通管理部门，勇于探索、敢于创新、专于实践，积极应用交通工程、智能交通、物联网、大数据、“互联网+”等先进技术不断创造城市交通治理新经验。

两年来全国交通管理同行在城市交通方面也探索出了一些成果，比如行人闯红灯、违法鸣笛抓拍以及一些二次识别的技术与运用。广州的鹰眼，重庆的猎鹰，这些技术为重点车辆的监管起到了非常好的效果。上海、济南、南昌等城市采取人脸识别技术，查处非机动车和行人的交通违法。

这两年公安部交管局部署全国公安交通管理部门，特别是城市交管部门开展了“两化”工作，对交通信号灯配时、交通标志标线的设置进行了全面排查。

各城市交警发扬工匠精神，运用先进的管理理念和交通工程技术，全面优化城市区域路段，路口交通组织，努力把空间布全，把时间分配到最优，把每一个路口，每一条道路的通行潜力发挥到最大。