政府在中等职业教育管理中的角色演进

摘    要：中等职业教育是我国高中阶段教育的重要组成部分，其快速发展离不开政府的管理，以及在这种管理中科学、合理的角色定位。政府在中等职业教育管理中所扮演的角色分为领导者和引导者两个阶段。通过论述各阶段政府在中等职业教育管理中扮演的角色与作用，分析现今中等职业教育管理存在的“分、放、管、服”四个方面的问题，并提出相关解决措施。

关键词：中等职业教育;政府角色;领导者;引导者

作者简介：薛洪波，女，硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育管理。

中图分类号：G710             文献标识码：A             文章编号：1674-7747（2018）15-0029-05

教育管理是我国教育宏观调控所面临的核心问题。新中国成立后，在中等职业教育管理中，政府经历了从“领导者”到“引导者”的角色转换。本文从国家管理角色方式出发，梳理了政府在中等职业教育管理中的角色的演进，分析中等职业教育管理现今仍面临的突出问题。

一、政府在中等职业教育管理中的角色演进背景

当前，我国中等职业教育正处于转型升级时期。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要构建“现代职业教育体系”，党的十八大报告提出要“大力发展现代职业教育”。“现代职业教育”这一概念的提出，说明一种具有全新内涵的职业教育开始浮出历史的水面，并进入顶层设计和主流的话语体系。发展现代职业教育已经成为共识，职业教育的现代转型是发展现代职业教育的必由之路。在转型过程中，中等职业教育必然要经历管理体制的改革。其改革在逻辑上必须要明晰中等职业教育的功效，以“效”推“因”，只有抓住主要矛盾的主要方面，才可以顺利破局，扬帆出海。

作为职业教育体系中重要一环的中等职业教育，是培养与我国社会主义现代化建设要求相适应的，德、智、体、美全面发展，具有综合职业能力和素质，在生产、服务一线工作的高素质劳动者和技能型人才的教育。学术界普遍认为，现今职业教育具有以下功能：一是培养培训“知识工人”，以适应我国企业发展由“劳动密集”向“知识密集”和“技术密集”转型;二是促进技术创新、工艺革新和技术扩散，以推动我国产业结构转型升级;三是构建现代职业教育体系，为企业转型培养大批掌握智能化操作技术的高技能人才;四是加强农村剩余劳动力转移培训、失地农民转业培训以及农民工职业培训，以配合新型城镇化建设。[1]中等职业教育在以上四个维度的功能发挥效果，一方面，取决于中等职业教育“需求侧”的改革驱动，即政府、社会和个人的基础投资、企业对技能型人才的需求以及个人对职业教育的消费;另一方面，取决于“供给侧”的改革带动，即政府角色定位与转化。因此，明确政府在中等职业教育管理中的作用起着至关重要的作用。

通过对政府在各个时间段颁布的各类文件、法规、报告及通知等进行分析，笔者总结出政府在中等职业教育管理中所扮演的角色，将其主要分为两阶段：第一阶段，政府在中等职业院校的管理中扮演领导者的角色，拥有绝对的话语权;第二阶段，政府在中等职业院校的管理中扮演引导者的角色，政府与学校进行分权管理。近几年，行业企业虽然也参与到中等职业院校的建设中，但对其管理暂时没有起到一定作用，本文暂且不提。

二、政府在中等职业教育管理中的角色演进阶段

作为上层建筑的教育管理必然决定于经济基础的构建，受时代大背景的影响和制约。新中国成立以来，我国教育治理经历了从“计划管理”到“责任分担”的变化。而这种变化，与以下的阶段划分相互对应。

（一）领导者阶段

罗宾斯、贾奇等从管理学的视域出发认为，领导就是指影响一个群体实现愿景或者目标的能力。领导可以是正式的，也可以是非正式的。基于这一定义，自然可以推出，处于领导地位、实施领导并且承担相应责任的人或者群体就是领导者。因此，领导者的作用本质上是在于领导的作用。[3]新中国成立后，伴随着高度集中的计划经济体制的建立，逐渐形成了一种国家管理社会生活和个人生活的整体化的社会。在教育领域，经过20世纪50年代初对旧教育的接管、改造后，所有各级各类教育均由国家举办。曾经十分活跃、数量众多的民间教育机构、教育组织也基本取消，民间教育空间不复存在。社会化、多样化的教育格局被大一统的、高度集权的国家教育体制所取代。[2]在这样的背景下，1953年，政务院颁布了《关于整顿和发展中等职业技术教育的指示》，要求中央和地方，教育和有关部门实行分级分工管理。1954年，政务院发布的《关于改进中等职业教育的决定》（以下简称《决定》），进一步强调了对中等职业教育实行统一领导的精神，提出中央各部应直接领导其所属中等职业教育的工作，不再委托给下层机构。《决定》同时规定：中等职业教育的设置与停办，由主管业务部门提交中央高等教育部转呈国务院批准。从中可以看出，分级分工管理仍然是政府的行政管理主导和制约，而《决定》中的统一领导、权力不下放等举措更是其领导者权力的彰显。

1978年，十一届三中全会的召开对中等职业教育而言是一个全新的开端。同年，邓小平同志在全国教育工作会议上讲话指出：“应该考虑各级各类教育发展比例，特别是扩大农业中学、各级各类中等专业学校、技工学校的比例。”1982年通过的《中华人民共和国宪法》中，将职业教育与初等教育、中等教育、高等教育并列。

以上说明，在该阶段只是加大了对职业教育的重视，但是仍然没有反思教育管理的政府角色問题，没有进行元思考，政府对职业教育的管理仍然处于绝对的领导和统领者的角色，发挥着决定性的作用，即没有政府的支持，中等职业教育的推进将举步维艰。其主要表现在两方面：一方面，建立了中等职业教育管理组织机构。中央、大行政区、省、直辖市和自治区分别成立由人民政府教育部门与同级有关业务部门指定人员组成的中等职业教育委员会。另一方面，明确了中等职业教育直接管理与间接管理的机构和职能。中等职业教育的直接管理机构是中央各业务部门。[4]

（二）引导者阶段

所谓“引导”，在汉语大词典解释是“带领，使跟随”之意。引导者，应有之意是带领人的意思，或者是指通过行为帮人走出困境，或是带着人向某个目标集体行动的人。有引导者必然有被引导者。在这里很有必要解释和阐明引导者和领导者的区别。引导者与被引导者的关系是引领和被引领，主动和被动关系;而领导者与被领导者是决定和被决定，主次从属关系。

1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中，规定了职业技术教育、基础教育及高等教育为我国教育体制的三大组成部分，并提出要解决两个问题，即中央与地方的关系以及政府与学校的关系，提出中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职员工办好学校。强调中央向地方放权，政府向学校放权，实行责任分担的机制。由此可以看出，职业院校负责人管理权加大，对于中等职业教育发展起到了重要作用。

1993年中共中央和国务院下发的《中国教育改革和发展纲要》以及1994年颁布的《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》在“地方负责、分级管理”体制的基础上進一步提出了“以县为主”的管理体制。而1996年通过的《中华人民共和国职业教育法》，对中等职业教育的政府和学校的管理有了更明确的划分，提出：“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估”。

2001年，国务院在《关于基础教育改革和发展的决定》中，确立了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。由此，“责任分担”的教育治理体制基本完善。2005年，教育部发布的《关于加快发展中等职业教育的意见》提出，“积极探索国有民办、民办公助、公办转制、股份转制和中外合作办学模式”，“依靠行业和企业发展中等职业教育，鼓励支持企业单独举办职业学校”。2006年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，政府教育责任缺位问题在较大程度上得到解决，政府不再“以政策代投入”，不再推卸自身的教育投入责任，不再把自身的责任推向学校、社会和市场。

2010年7月发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中明确指出，要建设现代学校制度，并提出，“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”;“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。

从以上这些决定和法规中，我们可以清晰地梳理出，政府对教育领域和职业教育中自身职能和功能角色的改变，即由对学校的直接行政领导管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观引导管理。下放权力，带领发展，完善分级办学、分级管理的体制，提出“校长负责制”，这对中等职业教育而言是历史性的变革，意味着政府放权的开始。在学校与政府的关系上，按照政事分开的原则，通过立法，明确中等职业学校的权利和义务，使学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。

三、政府在中等职业教育管理中的角色分析

政府作为国家权力的集中代表者与公共服务的执行者，政府角色是指政府在行使公权过程中发挥的作用。[5]而政府在中等职业教育管理中的角色，是指其在职业教育管理视域中核心性、主要性和决定性的功能定位。

在西方，如美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授米尔顿·弗里德曼在1955年发表的《政府在教育方面的作用》中，阐述了其对政府在教育中的基本作用的观点——“政府对学校教育的有限干预”。他指出，政府虽然可以资助教育，但并不需要直接提供这种学校教育，而政府管理的职责也主要是审核学校的办学标准和资格，确保学校达到最低的教育标准。西方政府对于中等职业教育的管理模式和角色定位可以概括为：政府在政策、财政上支持、保障中等职业教育的基本运行，企业和社会组织对政府政策的监督和对企业的督促，促进职业教育的良性发展。

在我国，有学者认为，政府在教育中的作用，存在着教育过度和过度消费的问题。“正规学校教育在今天系由政府机关或非利润的机构提供经费，并且几乎完全由他们管理。” [6]而中国对于中等职业教育的管理模式和角色定位可以概括为通过政府行为来进行干预。政府行为是政府的一种有意识的行为，通过采用各种方式手段来调节经济社会生活，实现既定的目标的一种活动。一般而言，政府行为可大致分为三类：一是通过制定法律政策用以保护某领域的保护性行为;二是市场失灵情况下提供公共品的生产性行为;三是通过税收补贴手段引导全社会的激励性行为。[7]政府行为的调整方式取决于政府的角色定位，因而具有时代性，随着经济社会的发展不断地改变，进行着角色演进，以适应中等职业教育科学合理的发展。

四、政府在中等职业教育管理中存在的问题及对策

现阶段，我国中等职业教育的管理现状是基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升。社会力量举办教育、参与教育改革发展的制度更加完备有效。虽然中等职业教育管理取得了显著成效，但还不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要，仍存在一些突出问题，主要表现在“分、放、管、服”四个方面。

（一）分：权力划分不明确

当前，与中职教育配套的法规只有1996年实施的《职业教育法》，至今为止，还没有与其配套的下位法，有关国家、中职学校和企业办学行为的法规只有地方制定的地方性法规以及国务院相关部门制定的部门规章。而我国开展职业教育的是职业学校，主要由教育部门统筹管理，但教育部或者任何单一部门都无法有效地解决中职学校与企业的跨部门、跨领域合作问题，所以存在着明显的权力划分不明确的现象。

在国家、中职教育和企业三者的权利划分方面，政府应当充分扮演好推动者的身份，为三者之间制定明确的法律法规，打破行政管理部门之间的壁垒，加强协调联动，积极探索并建立促进中职教育的稳步发展。具体可以建立教育行政权力清单和责任清单制度，全面公开教育及相关政府部门的职能、法律依据、实施、职责权限、管理流程、监督方式等事项。其次，健全民主决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策法定程序。同时，充分发挥国家教育咨询委员会作用，多形式多渠道听取公众和社会各界对重大教育决策的意见建议。

（二）放：权限下放不够

政府权力虽有所下放，但下放的程度不够大。由于政府的行政范围过大，职能范围过宽，技术治理进而派生出更大规模的行政机构及其经营场域，这也就使作为基层社会单位的学校处于政府的重重控制之下，当今中国的中职教育治理体制依然面临着一些突出问题。

尽管我国的职业教育相关法规政策已赋予职业教育专业设置的自主权，但是在实践中政府基于保障职业教育公益性实现的考虑，在专业设置方面已经超出了法律的授予范围。政府对职业院校的专业设置采取的是大一统的管理，制定统一的专业目录，职业院校开设新专业必须严格依照专业目录审批。尽管政府的出發点不无可取之处，但是严格按照专业目录审批不但不符合职业教育的规律，而且也会妨碍职业院校面向市场办学、主动适应社会需求目的的达成，更不利于中等职业学校的品牌和特色建设。不仅如此，在民办职业院校的专业设置上，政府同样给予了过多的管制。目前，我国政府及其职能部门在民办中等职业学校准入制度上还存在着管理过度的现象，这在很大程度上影响了政府积极引导民间资本进入中等职业教育领域的成效，也影响了民办中职学校平等地与公办中等职业学校开展竞争。[8]

为此，政府在推进中等职业教育管理中，应针对不同性质的职业学校给予不同程度的权力，尤其是在逐渐下放民办职业学校的专业设置权方面，应使其能够根据市场需求变化灵活设置专业。必须明确的是，政府赋予中等职业学校更多的权力，并非意味着政府在这些方面可以撒手不管。政府应对中等职业学校建立备案制和核准制，对下放权力的同时，加强对中等职业学校的服务性。

（三）管：学校管理不够

政府虽大量放权给学校，积极推动中等职业学校校长负责制，但中等职业学校内部管理还是存在一些问题，主要表现为：第一，缺乏现代学校制度理念，合作发展机制不健全，整合资源能力不够;第二，品牌创建意识不够，专业水平和技术技能积累不足，难以引领行业发展;第三，技术服务能力较弱，难以吸引企业参与;第四，人才培养模式创新不足，未能确立被校企双方共同尊重的教育规范和标准，难以适应产业需求;第五，学生实习监管不到位，难以保证实习质量。[9]因此，作为中等职业学校，首先，应深化学校管理人员职员制改革，建立符合学校特点的管理制度，鼓励高校推进内设机构取消行政级别试点，克服行政化倾向。其次，完善中等职业学校理事会制度，切实实行学术民主，保障中等职业学校专家委员会履行职责。最后，规范中等职业学校办学行为，严格落实专业教学标准，防止以升学为目标组织教学，突出“文化素质+职业技能”的评价方式。

（四）服：企业与学校对接服务不够

“十一五”以来，国家大力提倡中等职业学校与企业合作，创设了“订单式”培养、工学交替、校中厂、厂中校、“政、校、企”三方联动等一批具有区域、行业特色的校企合作人才培养实现形式，确立了“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”的校企合作人才培养理念。但是，在中等职业学校与企业合作中也遇到了较多的困惑、问题和困难。表现在以下三个方面：第一，企业缺乏战略发展理念，参与校企合作动力不足，社会责任意识不够;第二，现有的合作组织管理不健全，在具体专业建设、课程开发以及实习实训管理等诸多环节中企业大多处于被动状态，教育培训的标准和规范缺失，合作流于表面形式;第三，体力劳动依赖为主而非技能依赖为主的企业大量存在，企业的转型升级尚未完成，缺乏参与技能型人才培养的基本动力。此时，政府起到的推动作用应该是建立校企合作联席会议制度，制订相应的工作规则。校企合作联席会议应定期召开，商议推进合作;中央和地方政府应为职业教育校企合作提供人员互聘、信息整合、交流沟通、对话交往等多种平台。鼓励中等职业学校与行业企业的人员交叉任职，担任实职，在管理层面上，组成中职教育管理共同体等;在师资层面上，创造条件改变单项聘任兼职为双向兼职;在人员人事制度上，率先实现校企一体化。同时，政府可以建立校企合作服务机构;建立国家、行业和地方职业教育校企合作信息化平台;建立中职教育校企对话制度，使之制度化、长期化;建立区域的企业用人需求、职业学生实习就业信息服务中心，鼓励支持产业园区与职教园区融合。

参考文献：

[1] 石伟平.经济转型期中国职业教育的历史使命[J].中国职业技术教育，2014（21）：13-17.

[2] 王有升.中国教育治理体制的历史演变、现实问题与改革动力探析[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，55（6）：167-174.

[3] 周业安，黄国宾，何浩然，等.领导者真能起到榜样作用吗？——一项基于公共品博弈实验的研究[J].管理世界，2014（10）：75-90.

[4] 刘春生，徐长发.职业教育学[M].北京：教育科学出版社，2002.12：397.

[5] 何晓杰. 论政府角色的定位与转换——构建“有效政府”的前提[D].长春：吉林大学，2004.

[6] 杨克瑞，谢作诗.政府在教育中的作用——过度消费的中国教育问题[J].国家教育行政学院学报，2012（4）：25-29.

[7] 柯武刚，史漫飞.社会经济学——社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000：355-357.