浅谈国库集中支付制度下如何完善政府会计集中核算运行模式

倪静文

【摘 要】会计集中核算是指在预算单位资金所有权、使用权、财务管理权不变的前提下，由会计核算中心集中办理会计核算和实施会计监督的一种会计管理模式。随着我国公共财政的改革深入和发展，各地区根据财政部的要求，政府会计集中核算逐步向国库集中支付转轨，将会计集中核算与国库集中支付相融合，可以更有效地对行政事业单位的财政性收支进行规范的控制、管理和监督。本文结合工作实际，介绍了现行国库集中支付制度下行政事业单位会计集中核算的特点、存在问题以及完善措施。

【关键词】行政事业单位；国库集中支付制度；会计集中核算

多年的基层实践证明，会计集中核算作为一种有效的财务管理模式，改变了分散核算带来的信息质量低、会计监督不到位的缺点，强化了资金使用过程的监管；国库集中支付的实行，改变了财政资金拨付方式，解决了资金分散沉淀造成的资金闲置浪费问题。国库单一账户改革是我国财政管理领域的一项重大创新，如何完善国库集中支付下的政府会计集中核算模式需要我们在实际工作中不断探索。

一、国库集中支付下政府会计集中核算的特点

国库集中支付下的政府会计集中核算实行“单一账户、集中办公、集中核算、全程监督”的管理模式，它具有如下特点：第一，预算单位设立一个零余额账户和一个专用存款账户。零余额账户主要用于办理财政授权支付业务、专用存款户主要用于核算单位的历年结余资金，财政核拨的往来款项等。预算单位资金支出账户采用零余额模式，日间透支，日终与国库单一账户清算。预算单位需要用款时可以向财政申请支付或授权支付。代理银行对所有支付情况汇总后和财政零余额账户清算。每日清算后，财政及预算单位零余额账户均为零。所有财政资金收支均按规范的程序在财政单一账户体系中运作。第二，推行以集中办公为模式的集中核算管理。由会计核算中心统一集中核算，以一人记多本账的方式通过统一的财政信息一体化网络平台进行日常账务处理。第三，建立全覆盖的资金监管体系。对所有预算单位的预算编制、预算执行、原始凭证录入、会计核算、决算实现实时动态监控，使资金运行过程更趋公开和透明。

二、国库集中支付制度下政府会计集中核算存在的问题

1.制度缺陷

政府会计集中核算为国库集中支付制度的全面推行奠定了良好的基础，两者的融合使财政资金在拨付环节和支付环节中均处于有效监督之下，但在实际运行过程中，两种制度并轨模式在财务管理中出现的问题和矛盾依然存在。相关制度仅对核算中心的工作职责及业务流程有较为详细的规定但对委托单位的职责要求不够明确。

2.主体不明

由于制度上的不完善，在实际操作中常常会发生各自为政，自顾各家门前雪的情况。在业务流程过程中，由于各阶段所属责任主体不同，容易产生相互推诿的情况，造成工作上费时费力而又无法及时解决问题。另外，如发生违法会计行为后，责任主体如何认定？又如财务管理和会计核算的职能分开致使预算单位内部监督机制弱化，内部会计控制制度削弱等等。

3.管理断层

笔者所在的单位是由20多家区级行政事业单位组成的财务核算中心，随着政府收支分类改革、国库集中支付、绩效预算、内控制度、信息公开等财政一系列改革措施的实行，核算中心的会计人员依法履行职能、开展业务工作出现一些衔接上的困难。由于制度上的缺陷及主体不明确，在财务工作流程中不能进行统一管理，使得各阶段衔接上出现了断层。这种管理上的断层使得核算中心工作人员在业务处理中，特别在预算编制阶段无所适从。

4.协作不畅

行政事业单位预算编制作为极其重要的一项工作，由于核心算中心会计不了解该单位的人员增减变动情况，不能充分预测与详细规划全年收支，往往会出现编制不合理，影响预算编制质量，常常会发生调整不及时而导致预算执行率差。为了做好此项工作，通常的做法是：先由报账员上报单位基础资料后再由核算单位的主管会計编制经费预算，经过反复的沟通后才能完成，致使工作效率低下。好多工作需要双方的配合，一方提供数据，另一方撰写文字说明，协同作战，完成的工作质量也不高；另外，从会计监督职能出发，要行使会计监督权有一定难度。

5.监管缺失

根据我国会计法规定，会计的主要职责是进行会计核算，实行会计监督。但是，由于集中核算，一个会计同时要负责多个单位账务，而且每个单位的基本职能不一，工作目标不同，不熟悉各单位的经济业务发生情况，不参与其日常业务工作，在账务处理中难免会出现会计信息失真等现象。理论上说，实行会计集中核算后，核算中心会计人员与预算单位没有任何依附关系，可以严格按照国家统一的财务制度规定独立行使财务监督权力，但在实际操作中，财务审批职能由单位行使，会计监督职能由会计核算中心行使，会计人员只能根据票据来判断单位报账发票的手续是否完备，票据是否规范合法，而无法鉴别反映的经济内容是否真实，要正确行使会计监督权力很难做到。以上问题的产生究其根本原因是由于财务管理与会计核算、监督的脱节而导致的。

三、完善国库集中支付制度下会计集中核算的对策

针对上述实践过程中凸显的问题，在新形势下如何做好国库集中支付制度下的会计集中核算，采取何种有效对策成为当前实现国库集中支付制度下会计集中核算最为紧要的研究课题。

本文认为首先要建立健全会计核算中心的工作制度，规范完善财务工作流程中的监督体系，形成一套独立的财务审核机制。此是当前形势下的重中之重。同时，需要明确预算单位主体责任，明确核算中心的监管职责，加强预算单位与会计核算中心沟通协调，转移工作重心，实现从核算型向管理型转化，从而完善财务集中核算运行模式，进一步提高财务集中核算中心工作效率。

1.加强制度建设、明确责任主体，完善全面覆盖的监管体系

我国《会计法》规定，单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责；实行集中支付制度改革后，预算单位的预算执行主体和会计责任主体不变，预算单位资金所有权、资金使用权、财务管理权不变，债权和债务主体不变，经济责任主体不变。简而言之，国库集中支付下的会计集中核算责任主体仍是各预算单位， 而不是会计核算中心。各预算单位对预算执行和会计责任承担双重主体责任：

（1）负责做好中长期财务规划编制，部门预算的编制与执行、绩效评价、预决算信息公开、项目库管理、固定资产管理、政府采购等财务管理工作，承担本单位所有的资金和活动的规范性，安全性等责任。

（2）负责建立本单位内部控制度、财务管理制度，承担严格执行国家政策、建立内部控制规范支出行为，维护财经纪纪律的主体责任。会计核算中心的主要职责：负责日常会计核算业务的处理、预决算编制、调整、完成年终财务决算、配合审计部门提供会计凭证、账簿资料等日常业务工作。各预算单位的报账员除了负责本单位的报账工作外，还要做好与核算中心的日常工作沟通、衔接。明确界定预算单位与核算中心的委托代理记账关系和双方职责，签订委托协议，并报财政部门备案。理顺体制机制，会计核算中心应归属于财政部门下的财务核算中心，便于财政各职能科室加强对会计集中核算中心的业务指导。

按照《会计法》，建立适用于本系统的监管体系，赋予核算中心审核监督职责，提高核算中心工作人员的责任意识，保证各项会计业务流程规范。根据财政精细化管理的要求，原则上一名财务人员负责不超过3家单位的财务记账工作，真正做到资金监管“三覆盖”，即单位全覆盖、资金全覆盖、管理全覆盖。另外，对所属单位领导干部和财务人员实行分层分类培训，增强财经法纪意识，强化内部财务管控力度，建立覆盖整个工作流程的各项规章制度及各类配套措施，建立管理科学精细、监督及时到位的预算管理制度，保障业务工作流畅、监管到位。

2.加强沟通协作、提高责任意识，建立科学高效的工作机制

（1）加强沟通协作。会计核算中心与行政事业单位虽然是委托代理记账，但又不是普通的会计委托代理记账，更有管理监督服务于一体的职能。实行会计集中核算后，财务工作中集中显现的矛盾是会计核算中心与委托单位之间的需求差异。委托单位为追求经费使用的便捷性，往往忽视财务管理的规范性；而核算中心则力求会计业务流程合法性的同时往往忽视委托单位的工作需求。因此，对于业务流程的共性问题及相关难点矛盾，需要会计核算中心与各核算单位及时沟通。在相关制度规定下，制定较为详细的协作事项及规定，定期召开财务会议，相互听取双方的意见和建议，充分了解对方的需求。

（2）提高责任意识。在强化会计集中核算中心的监管职能的同时，要加强会计核算队伍建设；在努力提升工作人员专业技术水平的同时，更要高度重视核算中心的责任意识。核算中心作为财务工作开展的主体，也可以去各核算单位调研，了解各单位的实际情况，主动对核算单位提出相关的意见及建议。会计核算中心人员在审核原始凭证时，对不真实、不合规的原始凭证要敢于指出问题所在，并不予报销或予以退回。

（3）建立工作机制。综上所述，在健全的制度保障和责任主体明确的前提之下，并通过自身的队伍建议，责任意识及沟通协调能力进一步提高；建立了一系列详细的规章约定及操作程序并将其固化之后，那么一个完整高效的工作机制自然形成。有了这样一套科学有效工作机制，在制度的保障下坚持运行，并不断改进，那么现阶段实行的国库集中支付制度下会计集中核算模式必将成为富有中国特色财务管理的发展方向。

3.轉变管理理念、转移工作重心，推进核算型向管理型转化

转变管理理念、推进核算型向管理型转化。为适应现代财政信息化管理要求，各地区相继建立了公共财政一体化管理网络信息平台，其覆盖了预算编制、国库集中支付、政府采购、公务卡等多种功能，实现了财政内部、财政与预算单位之间的信息和数据共享，也使会计集中核算中心的财务人员工作有望从繁琐的日常会计核算等事务性工作中脱离出来，从核算型向管理型转化。在信息化手段日趋丰富的情况下，会计集中核算中心要充分利用现今的信息化资源，结合专业的财务知识来指导核算单位的各项财务工作。信息化会计集中核算工作的高效运行为会计核算中心从核算型向管理型转化提供了有力保障。

转移工作重心，实现财务会计向管理会计的转型。财务会计主要职责除了按照财务报账制度和会计基础工作规范化要求进行财务报账，做好审核原始凭证、编制记账凭证，财务报表，完成会计信息收集、处理、传递外，还应对每年的财政收支活动进行分析和研究，指导预算单位做好信息公开的数据填报、数据核对，如，帮助核算单位修订和完善各项财务制度，在提供数据的同时指导单位做好年终财务分析决算报告的撰写，参加核算单位关于财务重大事项、重大决议的会议，根据审计报告中反映的问题协同核算单位加强整改，核算中心会计地位就相当于一个企业的财务顾问，最终实现从财务会计向管理会计的转型。

参考文献：

[1]巩丽红.国库集中支付制度下会计集中核算问题探讨.金融经济.理论版，2013（8）：92-94.

[2]李小红.基于会计集中核算模式的行政事业单位财务管理分析.行政事业资产与财务，2011（10）.

[3]赵明珠.基于国库集中财政支付的会计集中核算分析.现代营销（学苑版），2011（9）.