新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价

郭敏

摘 要：近年来，我国经济飞速发展，国家城镇化进程不断加快，这不仅是对居民生活需求的满足，也是社会发展的必然要求。事实上，我国自改革开放以后就逐步揭开了城镇化发展的序幕，目前已经取得初步成效，整体城镇化水平显著提高，但城市土地资源利用问题也随之而来，土地的节约利用和集约利用成為我国新型城镇化发展进程中至关重要的问题。本文从新型城镇化背景下土地节约利用的基本认知入手，探讨土地节约、集约利用的指标体系和评价。

关键词：城镇化；城市土地；节约、集约利用

随着我国城镇化水平的提高，城市的土地利用问题逐渐成为社会各界关注的热点问题之一，从我国城镇土地利用的现状来看，其节约、集约利用的效率仍有待进一步提高。妥善处理城镇土地利用问题、合理保障土地供应，是推动我国全面建设小康社会的关键举措。

一、新型城镇化下城市土地节约利用的基本认知

对城镇化土地利用的基本认知实际上是对城镇土地基本属性的梳理，笔者主要从四个方面分析城镇化土地利用的特征：基本内涵、全面安全、技术支撑以及经济核心区，从理念出发，结合当前政策方针展开讨论。

（一）城镇土地利用的基本内涵。在新型城镇化的背景下，城市用地的内在属性有所扩充，不同角度下的涵义不同。从经济学的角度来看，土地的基本属性是一种生产要素，是推动城市经济发展的基本动力；从生态系统的角度来看，城市土地与城市居民构成了一个基本的生态系统，人地关系必须和谐发展，人地联动，但人始终居于主动地位；从效用的角度来看，城市土地更多的是作为一种载体存在，而且这种载体具有生态“阀值”【1】。因此，结合新型城镇化理念来看，城市土地用的核心思想即为节约、集约，而这种节约和集约不能仅从单一角度来考虑，而是应该将土地作为一个集合体，考虑到人的主体性，突破传统“就地论地”思想的囹圄。

（二）全面安全利用城市土地。全面安全地利用城市土地是城镇化发展进程中土地利用的指导思想，既要推进城市土地的优先利用，又要落实节约、集约发展的指导方针，这是由我国人多地少的基本国情决定的。为了应对城市土地不足的问题，必须从经济增长的方式转变开始，注重节约和集约发展。但有一点必须引起注意，城市土地的节约和集约只是经济转型发展过程中所用的手段，并不是土地利用的最终目的，提倡土地利用的经济性，但同时要警惕单边经济性倾向，不能一味注重经济而忽略发展，必须谋求全面、安全、健康地土地利用和经济发展。事实上，我国经济在过去的三十几年中飞速发展，经济发展速度与社会生态环境的协调性逐渐失衡，因此，目前必须尽快转变发展思路，强调土地利用的安全性，追求经济、社会、生态环境的和谐发展。

（三）全面落实技术支撑。全面落实“技术”支撑，在这里，“技术”一词主要是指明确土地规划文件的要义，对土地进行综合化利用，把城镇布局规划和土地节约集约利用融为一体。另外，要完善法规尺度，让土地利用规划在执行过程中有据可依。

（四）经济核心区的土地利用。经济核心区是城市经济发展的主力，其人口增长较快，用地需求不断增加，导致城市可用土地面积锐减，人地矛盾不断加剧。所以在新型城镇化发展的过程中，必须将经济核心区作为用地政策落实的重点区域，开展节约集约用地的试点，发挥经济核心区的典型代表性。

二、构建新型城镇化下城市土地节约、集约利用的指标体系

前文已经叙述了新型城镇化下城市土地利用的基本内涵，必须着眼大局，全面落实技术支撑，发展核心经济区，同时，必须建立相应的指标体系来衡量城市土地节约、集约利用的水平，从而为土地利用的评价奠基。

（一）明确投入产出比。节约、集约利用城市土地的目的也是为了提高城市经济发展的效率，因此必须明确土地利用过程中的投入产出比，注重各项财政指标的变动。

（二）强调人地和谐。城市化进程的不断加快同时伴随着生态环境的日益恶化，土地作为城市居民生活的基本载体，在开发利用的过程中不断被透支，人地关系呈现失衡发展，生态环境压力不断加大。

（三）注重区域关联。土地改革并不是某一区域独立进行的工作，而是推进全国城镇化进程的基础环节，各个区域在土地利用环节并不是独立的单元，必须注重生态环境的整体性，重视区域间的关联，可建立共享的基本公共服务，进而提高土地利用率。

（四）考察生态环境承载力。生态环境的承受能力是有限的，目前，土地荒漠化、生物多样性降低等问题越来越严重，新型城镇化发展强调社会环境指标，在土地的节约、集约利用过程中搜集多项指标，如城区人口数、城区非农就业人数等，进而准确掌握经济发展与生态环境承载力之间的度。

三、新型城镇化下我国城市土地节约集约利用水平的评价

我国正处在城镇化发展的转型时期，提高城市土地利用率是关键，因此，必须从新型城镇化的角度，对我国土地的节约、集约利用进行全面评价，通过归纳与提炼，总结城镇土地利用的要点。

（一）城市土地具有多重属性。在新型城镇化发展的背景下，城市土地的属性不断增加，主要有生产要素的经济属性、人地关系的系统属性以及生态容器的载体属性，这些性质决定了城市土地全面评价的重要性。另外，由于土地具有一定的区域性，因而也就意味着土地在某种程度上具有私人属性。

（二）城市土地利用内涵有所延伸。目前城市土地利用的内涵不再仅仅局限于经济效益最大化，而是强调社会综合效益的最优化，强调摆脱单边经济性发展，最终达到经济学上所讲的“帕累托最优”，即达到在不触及已有利益的基础上不再创造新的利益。另外，土地的节约和集约发展只是一个阶段性的概念，必须从动态的角度来考察，在发展中重视人的主体地位，但也要考虑到生态系统的协调性。

（三）节约集约不是目的。落实全面安全发展是城市土地利用的指导方针，节约集约利用城市土地是促进经济发展、推动城镇转型发展的手段，而不是土地利用的最终目的，也就是说，在新型城镇化的背景下，要以节约和集约为指导纲领，制定协调一致的发展规划，重视核心经济区的发展，落实“规模-密度-形态”三维一体的城市土地发展模式。

（四）城市土地利用水平分级明显。根据调查结果显示，我国城市土地利用水平分级明显，在水平空间上差异较大。从影响因素来看，城市行政层级、城市规模以及城市交通条件都会制约城市土地的利用效率，一般来说，城市的行政层级越高、城市规模越大、交通条件越便利，城市土地利用水平越高。另外，城市的经济发展支撑业务也会对此有所影响，如果城市的经济增长主要靠矿产业推动，那么其土地节约集约利用的水平较非矿产业城市就要低一些。

结语：综上所述，虽然目前我国城镇化水平显著提高，但人地矛盾日益突出，城市土地的节约、集约利用水平有待提高。城市土地的利用必须着眼全局，强调安全利用、合理利用，在落实技术支撑的基础上，不能忽略区域土地的关联性，结合生态环境承载力建立全面的指标评价体系，做到理论与实践并重，多角度、全方位提高城市土地利用率，推动我国新型城镇化发展。

参考文献

[1]孙平军，吕飞，修春亮等.新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价[J].经济地理，2015，35（8）：178-183，195.

[2]盛彩利.新型城镇化下中国城市土地节约集约利用的基本认知与评价[J].资源节约与环保，2016，（4）：170-170.

[3]朱庄瑞，吕萍.中国城市土地节约集约利用政策有效性区域差异研究——基于全国105个城市地价监测点调查问卷的分析和建议[J].中国人口·资源与环境，2015，25（12）：129-137.