完善行政机关负责人出庭应诉制度的思考

杨小飞

摘 要：行政机关负责人出庭应诉制度是我国行政诉讼制度发展中的一个全新的制度，是解决中国特色行政纠纷问题的一个新的探索。通过行政机关负责人出庭积极参与诉讼活动，面对面的与原告沟通，有利于缓和官民矛盾，减少原告的对立情绪，有利于行政纠纷的化解。本文通过对行政机关负责人出庭应诉制度的内涵解读，针对当前制度运行中遇到的一些问题进行剖析，为完善行政机关负责人出庭应诉制度提出了相应的建议。

关键词：完善；行政机关负责人；出庭应诉；制度

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

行政诉讼是法院依照司法程序解决行政争议的一种法律制度，法院通过司法审查的方式可以有效地监督行政机关的权力，促使其依法行政，使公权力与私权利达到平衡，有效缓解官民之间的矛盾。受制于当时的法治观念，1990年我国的行政诉讼法中并没有明确规定行政机关负责人出庭应诉，实践当中“告官审官却不见官”的问题也较为普遍。作为行政机关的法定代表人，积极出庭应诉本是行政机关负责人理应承担的职责，但很多行政机关负责人对于行政诉讼还存有抵触情绪，认为做被告是件丢人的事情，甚至不愿意出庭通过行政诉讼来解决问题而宁愿不断接待当事人的信访。 “告官”却见不到“官”，不仅会引起行政相对人对行政诉讼的解决纠纷能力的质疑，也会削弱他们通过行政诉讼来化解纠纷的积极性。因此，行政诉讼中被告应诉状况对行政诉讼发展有着非常大的影响。

1998年陕西省合阳县政府率先规定了行政机关负责人出庭应诉，由此也奠定了我国地方立法中行政机关负责人出庭应诉制的基础。随后，我国一些地方通过地方立法的形式也制定了关于行政机关负责人出庭应诉的规定。但围绕该制度的质疑声一直未断，不少学者认为这会加大行政机关负责人的工作量，出庭作秀的成分大于其實际意义。直到《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》的正式通过，标志着行政机关负责人出庭应诉正式成为了国家层面的法律中制度固定了下来。

一、关于行政机关负责人出庭应诉的制度内涵

行政机关负责人出庭应诉制度主要体现在行政诉讼法的第三条第三款：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”可以看出，行政机关负责人出庭应诉是原则，不出庭是例外。因此究竟如何界定行政机关负责人的范围就成为了首要问题。

（一）行政机关负责人的范围界定

所谓“行政机关负责人”按照约定俗成的惯例来看，这理应是单位的正职首长，也就是老百姓所谓的“一把手”。但是正如立法时部分专家对此制度的顾虑，要求行政诉讼案件行政机关正职首长逢案必出庭，显然是不现实的。所以在2015年最高人民法院的相关司法解释中就已经将“行政机关负责人”解释为包含正副职领导。而在2016年最高人民法院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》里规定“出庭应诉的行政机关负责人既包括正职负责人，也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人”。范围与之前相比有了更大程度的扩充，远远超过了行政机关负责人一词的字面含义。这也是充分的考虑到了行政机关负责人的实际工作状况后所做的必要调整。

（二）对于应当出庭应诉的正解

除了行政机关负责人的范围进行讨论之外，另一个问题就是如何理解“应当”一词。此款中的“应当”是否做“必须”理解呢？结合前述分析，实践中如果要求行政机关负责人逢案必出庭是不现实以及不合理的，所以其范围才会一扩再扩，所以如果因为行政机关负责人不到庭原告就提出抗议进而影响到了行政诉讼的进程，显然是不利于行政纠纷的化解的，这样也不符合立法的初衷。所以此时的“应当”不应理解为强制性的规定，而应该理解为立法者的一种提倡或者希望更为合理。

此外，对于“出庭应诉”一词的界定也很关键，它往往与之后的行政机关对于机关负责人的考核评定问题相关联。就行政诉讼的一般理论而言，出庭应诉包括诉讼开始后的各项诉讼活动，如提交答辩状、参与开庭审理的各个环节等。但是实践中也存在一些案件尚未开庭审结，行政机关和行政相对人就在庭外达成和解的情形。这样就造成了案件并未审结或者并未实际开庭就已终结。如果此时仍然刻板的认为没有出庭就不算“出庭应诉”，因而在考核基数计算中将其排除在外的话，显失违背了要求行政机关负责人出庭制度设计的初衷是为了更好的化解行政纠纷。因此，对于“出庭应诉”的界定应该也采取扩充的态度，从行政诉讼案件立案时起算，只要行政机关负责人参与过庭前调解等活动的，不论未来是否真的开庭审结，都应当按照已经参与行政诉讼来计算更为合适。

二、出庭应诉制度运行中出现的问题

行政诉讼法修订中一个重要的内容就是变过去的立案审查为现在的立案登记，有效的解决了过去“立案难”的问题，但随之而来的也是立案数量成倍的增长。这对于行政机关负责人出庭制度来说无疑也是巨大的冲击。当前行政机关负责人出庭制度虽然运行了一段时间，各地也纷纷出台了相应的措施来提高行政机关负责人的出庭率，改善行政诉讼中被告应诉的态度，但是不可否认的是制度运行中依然存在一些问题。

（一）出庭率各地不均衡

根据山东省高院发布的行政审判白皮书2015年行政机关负责人出庭应诉1637人（次），同比增长4倍。①2015年广西行政机关负责人的出庭应诉率为13.25%，而这一数字在2014年是4.69%。②从以上数据的分析中不难发现，行政诉讼法对行政机关负责人出庭应诉制度的规定在实践当中还是产生了较大的影响，行政机关负责人出庭情况与过去相比有了很大改善。但就全国来说，行政机关负责人出庭应诉率还呈现出了地区发展的不均衡的特点。以浙江省为例，2016年浙江省行政机关负责人实际出庭的案件有5348件，出庭率达87.1%。③而甘肃省2016年行政机关负责人履行出庭应诉法定义务的主动性虽然逐步增强，出庭应诉率同比上升7.6%，但是也只有40.6%。④两省相比差距还是比较大的。究其原因，一方面是由于各地在计算出庭率的基数上没有统一的标准，但更重要的原因还是在不同地区行政机关负责人出庭应诉的积极性上存在一定的差异，同时也反映出各地市法治化水平的差异。

（二）行政机关负责人无故不到庭现象依然存在

行政机关管理事务较为繁杂，作为行政机关的负责人也常常需要出面组织协调各项工作，有时还要接待上级领导的检查工作。因此实践当中，很多行政机关负责人本打算出庭但由于公务原因不能到庭参加诉讼的该如何处理就成为了法院面临的一大难题。在行政诉讼法修订过程中并没有对延期审理和协商开庭等问题作出规定，而且如果法院总为行政机关开绿灯，行政机关负责人不到庭就延期，势必会影响法院行政诉讼的公信力。根据无锡市政府法制办2015年的数据统计显示，该市行政机关负责人无故不参与诉讼的问题依然存在。2015年全年无锡市行政机关负责人一审、二审应请假数91件，实际请假数为57件，没有履行请假手续的占40% 。⑤这一方面是因为行政机关负责人有时确实公务缠身，分身乏术，但也不排除部分领导因为怕麻烦、官本位思想作祟不愿意参与诉讼。

（三）副职领导和其他领导居多但正职领导少

前述提到目前在行政机关负责人的范围认定上采取较为宽泛的解释，不仅包括正副职领导，还包括了其他分管负责人。笔者在基层法院调研时发现，出庭时正职领导非常罕见，副职领导偶尔可见，出庭时还是以法制科科长出庭居多，这实际上与原来的状况相差不多。如果一再变通下去，行政机关负责人出庭应诉制度就变得很空洞了。从行政负责人出庭应诉制度设计的初衷上来考虑，行政机关负责人出庭应当注重实效而非“虚名”，本着有利于化解行政纠纷，有利于行政机关内部协调，有利于让行政机关负责人更好的了解案情和本单位的行政执法现状的目的，在应充分考虑我国行政管理实践的情况下相关规定已经将行政机关负责人的范围作了合理的扩充。但对于行政机关负责人出庭的级别还是应当有所限制，法制科科长或者政府法制办主任应当还是属于相应工作人员更为合适。

（四）出庭應诉虽多但发声较少

行政机关的日常行政管理事务繁杂，尤其对于政府负责人来说更是如此，庭前准备势必会占用行政机关负责人大量的时间。也许是基于此种原因，在笔者调研时发现不少案件审理时存在行政机关负责人虽然到庭，但是辩论少，甚至是不发声的怪现象。相关司法解释虽然规定了行政机关负责人到庭的也可以再委托一到两位诉讼代理人，但是如此消极诉讼，名义参加而实际不闻不问，这样又有何意义。诉讼法之所以规定了诉讼代理人制度，是为了借助律师或法制工作部门工作人员的专业法律知识更好的解决纠纷，绝不是要他们大包大揽。

（五）职能部门负责人出庭多但政府负责人出庭较少

法律修订后，复议机关动辄为被告的情况下，因为复议机关层级往往比较高，例如市长、省长为被告的并不罕见。但由于政务繁忙等原因，实践当中很难见到市长、省长亲自出庭的情况，多为副职出庭，或者是由其他工作人员代为出庭诉讼。而政府职能部门如公安、工商、税务、社会保障等部门的负责人到庭情况明显要好于政府部门的负责人出庭状况。这样的话，就会出现同一案件的共同被告，级别低的出庭而级别高的不出庭的怪现象，破坏了法律的连贯和统一。究其原因，一方面与政府首长有时需要协调各项工作，公务繁忙有关，但也不排除某些负责人的法治意识还是比较淡薄，对于通过司法途径解决行政纠纷不了解。

三、行政机关负责人出庭应诉制度的完善

（一）建立科学合理的出庭应诉考核机制

行政机关负责人出庭应诉情况与官员政绩考核挂钩是提高行政机关负责人出庭率的重要手段之一。但是目前很多地方并没有建立相关的考核机制，或者虽然有相关规定但是可操作性不强，这对行政机关负责人出庭率都产生了较大影响。江苏省作为较早出台了应诉考核办法的省份，成效显著。根据江苏省的经验，对于行政机关负责人出庭应诉制度不但应当列入官员的政绩考核中，而且关键是要建立科学的考核机制。

2006年江苏省就出台了“法治江苏合格县（市、区）考核体系”，2010年更是出台了专门加强应诉工作的有关通知，对于应当出庭的案件类型、统计考核基数、应诉要求等方面做了较为细化的规定，这也是全国范围内首次规定了行政机关负责人出庭的完整的应诉机制。根据2015年江苏省高级人民法院的工作报告里的数据显示，行政机关负责人出庭应诉率达到了88%以上，这一切与江苏省政府及各地市立法时将出庭应诉情况列入到了政绩考核的范围内密不可分。

（1）出庭率的计算方法要合理。目前关于这一问题并没有统一的标准，各地采取的计算基数差别较大，这也影响到了各地行政机关负责人的出庭率的数值高低。在这方面，江苏省的计算方式显然是值得其他地方学习和借鉴的。在计算时，将行政机关负责人参与和解的案件也列入计算基数中。行政机关负责人出庭制度施行后，不少案件都是在诉讼期间以和解撤诉方式结案，所以在计算时理应把行政机关负责人参与的和解撤诉案件列入其出庭应诉的基数里。

（2）明确出庭领导级别和最低出庭次数的要求。前文提到，目前相关规定中对于副职是否包括非领导职副职，其他分管领导的级别等规定上还是较为模糊，这样就造成了目前出庭当中还是以法制科科长或者法制办主任出庭为主的现象。从我国的行政管理工作的实际出发，应当鼓励支持法定代表人和公务员法第十二条第2款中规定的副职领导以及参与分工的本机关其他负责人，例如总经济师、总会计师、市长助理等人以行政机关负责人的身份出庭应诉。而规定出庭最低次数的做法也是不失为一条提高行政机关负责人出庭率的经验，不少地方针对正职特别是政府正职负责人出庭率低的问题规定了一年不得少于出庭2次的硬性规定。同时对于应当出庭的行政机关负责人由于种种原因不能到庭参与诉时人应当要求其向法律出具书面的请假手续，以示对法律的尊重。

（3）细化应当出庭案件的范围。最高法及地方立法中都提到了重大公利益和社会高度关注案件等应当出庭应诉。如何认定重大公共利益和社会高度关注案件呢？笔者认为根据目前行政案件的类型而言，各地在这个问题上可以采取列举加兜底的立法模式。首先对于诸如涉及农村土地征收、国有土地上房屋征收、重大环境影响、新闻媒体热点追踪、涉及本行业执法统一规范等案件上可以明确要求必须出庭。最后规定以其他应当出庭应诉的情形来做兜底性规定。

（二）提升负责人的法律素养

积极应诉的态度不仅反映出了行政机关负责人尊重法律、尊重法治以及接受司法机关监督的勇气，往往也反映出其愿意通过法治化的方式来解决行政纠纷的态度。在《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定了在对领导干部任职前要加强考查和测试其掌握的法律知识，对拟任市县政府及其部门领导职务的干部甚至可以把考核结果作为其任职的依据。除了任职前的法律知识考察外，在其任职期间内还应当进行专门的有关行政诉讼的专门培训。

首先应该进行的是法庭规则的培训，让负责人熟悉出庭应诉要遵守的庭审礼仪和纪律。其次是建立庭前应诉准备制度。这样既有利于环节庭审走过场，参与不发声的问题。在庭审前要认真准备，仔细阅读原告的起诉状立所列的事实和要求，召集案件相关工作人员及本单位法制部门工作人员对案件进行详细研讨，使其对案情有个全面细致的了解，研判案件的走向和可能之后应当认真准备答辩状，并且对庭审中各个环节进行适当的分工。而在这个过程中如果发现本单位确实存在违法问题的，既可以及时停止行为，与相对人及时沟通达成和解，有效防止危害进一步扩大，也有利于在今后的工作中防范杜绝此类问题。再次次是应诉技巧的培训。各级行政机关可以在法院公开审理行政案件时，组织领导干部和工作人员去旁听案件。也可以由政府相关部门定期举办培训班，由法官、律师等专业法律工作者进行现场授课，向行政机关负责人普及行政诉讼法的基本常识，讲授行政案件审理的程序以及应诉辩论的基本技能等。

（三）加强法院在官员考核中的监督权力

最高院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》里提到“要支持行政机关建立健全依法行政考核体系”，其中指出人民法院可以通过司法建议、白皮书等方式向有关机关反馈本地区行政机关负责人应诉的状况。但是在实践当中，为行政诉讼而公布白皮书的法院还是少数。因此，各地在立法时可以考虑将这个问题也做出相应的要求，从而形成倒逼行政机关负责人出庭的机制。人民法院还可以考虑将出庭应诉通知书的文书副本抄送同级政府法制部门，并要求被诉机关在一定期限内将出庭应诉负责人名单报送政府法制部门备案以便于日后考核。对于行政机关负责人应当出庭而没有出庭且未履行相应请假手续的，法院应当向政府有关部门提出司法建议，记录在案以便年終考核时使用。

虽然在行政诉讼法中已经明确规定了行政机关负责人的出庭应诉制度，但作为一项新的制度，它还需要行政、立法、司法等多部门积极地配合，更加需要全社会的支持。我们相信，此项制度的创新与行政诉讼法的其他制度改革结合后形成新的合力，必将为人民法院公正及时审理案件，有效解决行政争议，更好的化解行政纠纷，为全面推行依法治国和提升行政执法水平起到积极的推动作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕姜明安.行政法与行政诉讼法（第六版）〔M〕.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2015.

〔2〕耿宝建.行政机关负责人出庭应诉指南〔M〕.北京：法律出版社，2016.

〔3〕段葳，刘权.论行政机关负责人出庭应诉〔J〕.长江大学学报，2011（1）.

〔4〕章志远.行政机关负责人出庭应诉制度的理论基础探析〔N〕.人民法院报，2012-4-25.

〔5〕甘文.行政诉讼法司法解释之评论———理由、观点与问题〔M〕.北京：中国法制出版社，2000.

〔责任编辑：陈玉荣〕