四川藏区城市发展：现状、原因及制度保障

杨莉芸 徐晓宗

四川藏区包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山州木里藏族自治县。在快速的城镇化进程中，四川藏区城镇化发展严重滞后，远远落后于全国和四川平均水平。2015年全国城镇化率已经达到56.10%，四川省城镇化率为47.7%，甘孜州28.06%，阿坝州36.77%。破解四川藏区城市发展中的难题，推进城镇化和城市的整体转型，提高城镇化率和新型城镇化水平，走好“精准扶贫”之路，对于实现四川藏区全面建成小康社会有着十分重要的意义。

一、四川藏区城市发展现状

四川藏区城镇数量少、规模普遍偏小。城镇发展主要依托国道、省道，在川藏公路和省道公路零星分布，或分布在高山峡谷间的平坝地带上。四川藏区城市发展呈现以下特点。

(一)常住人口城镇化进程平稳

各州常住人口城镇化缓速增长。2015年末，阿坝州常住人口总数92.03万人，其中城镇人口32.85万人。城镇化率35.69%，比上年提高1.1个百分点。2016年阿坝州城镇化率达到37.86%，比上年提高1.09个百分点。2016年，甘孜州城镇常住人口为345418人，比上年末增长5.7%。城镇化率为29.26%，比上年提高1.2个百分点。州内各县城镇化率都在缓慢增长。

(二)城镇化水平与四川省有一定差距

四川藏区属欠发达的民族地区，由于受各方面因素的影响，2000年至今，甘孜、阿坝两州城镇化虽然有缓慢增长，但水平一直远远低于全国、全省平均水平。从体现城镇化水平的各项指标如城区面积、用水普及率、燃气普及率、人均公园绿地面积等可以看见其差距，[1]即使选取甘孜州和阿坝州城镇化率较高的马尔康和康定也可看出城市发展指标的差距(见表1)。

表1 2015年四川城市概况

数据来源：四川统计年鉴 2016

从上表可以看出，马尔康和康定虽然城镇化率高于全省平均值，其城区面积高于四川省绝大多数城区，但是建成区面积极其少，这说明城市空间扩展很慢。马尔康和康定的燃气普及率、人均城市道路面积低于成都和广安(四川省城镇化率最低)，尤其是衡量城市发展水平指标的人均公园绿地面积、建成区绿化覆盖率、污水处理率和生活垃圾处理率更是远远低于四川省各个城市。

四川藏区城镇发展水平低下，没有良好的城市人居环境，普遍存在财政收入低、投资不足、公共设施短缺、公共服务能力薄弱、绿地少、环卫差、垃圾处理率低、市容脏等问题。除了甘孜、阿坝两州州府所在地康定市和马尔康市外，其他县虽然一直在加强城镇道路、垃圾处理、供水等基础设施建设，加强城乡综合环境整治，但建设水平一直较低，污水处理率与生活垃圾处理率都很低，影响了城镇居民生活环境和城市转型。

二、四川藏区城市发展滞后原因分析

结合四川藏区各方因素，其城市发展落后的具体原因为：

(一)自然地理环境加大了城市建设难度

恶劣的自然环境制约了城镇建设。区域经济发展受自然环境影响重大，四川藏区地处青藏高原向四川盆地的过渡带上，地理环境恶劣，海拔大多在3500米以上，气候条件复杂， 95%以上属于高寒地区，地质灾害和自然灾害频发。如甘孜州1973年炉霍7.6级特大地震，2014年“11.22”康定地震，2016年“3.18”泸定地震，2016年“12.22”理塘地震；阿坝州汶川2008年“5.12”特大地震，2017年 “8.8”九寨沟特大地震等。高海拔、恶劣的自然环境和自然灾害对城镇建设发展和产业都形成强大约束。

复杂的地质条件致使城镇选址困难，规模无法扩展。四川藏区以高原、高山峡谷为主，地形地貌复杂，自然条件特殊，对区域经济发展与产业布局形成控制性影响。城镇由于空间距离过远，功能互补的城镇体系难以形成，城镇聚集、工业聚集的空间极其有限。复杂的地质条件使可用于城镇建设的土地极为稀缺，可用建设用地限制了城镇发展，现有形成的城镇一般都是河谷型城镇，易受到地质灾害威胁。

四川藏区基础设施落后，最为明显的是交通落后，没有发达的公路体系和铁路体系，制约了城镇需要的资源要素聚合。这主要是四川藏区地理间距过大，山高路险，建设成本和难度较大，由此道路分布疏散，交通不便利。

四川藏区是地貌屏障、生态屏障和民族屏障，属于生态脆弱区。在城镇化建设过程中，四川藏区大力发展旅游业，一方面是独特文化和自然生态的吸引，另一方面又是开发商和旅游者的破坏，只要是加速城市发展，都有可能造成难以恢复的自然生态破坏。城市发展与经济发展和生态脆弱区的保护极易形成悖论。

(二)经济基础薄弱影响了城市建设投入

近年来，四川藏区经济有了较大发展，经济增长速度较快，但经济基础薄弱，总量不高，排名在省内靠后，远远落后于其他地区。从表2来看，2014年到2016年，四川省经济总量达到39533.55亿元，从各市州排名来看，甘孜州和阿坝州位于最后两位，阿坝州GDP从247.79亿元到281.32亿元，甘孜州GDP从206.81亿元到232.8亿元，经济虽然持续发展，人均GDP也同样持续增长，但是与全省相比，差距较大。经济发展水平低是四川藏区城镇化滞后的根本原因。

表2 四川省及州地区生产总值及人均生产总值(单位：亿元)

数据来源：四川省统计年鉴2016

薄弱的经济基础源于产业支撑力弱。四川藏区的经济发展比较缓慢，其主要经济靠农牧业、旅游业支撑，农牧经济发展与全国发展的差距较大，吸纳就业能力有限。藏区农牧业生产受自然影响较大，一般是靠天吃饭，生产难以成规模，且农业生产没有农业保险去保障，农牧民收入没有保障。生产出来的农产品主要是为其他产业提供产品原材料，而不是就地深加工，这是产业的初级形式，利润薄弱。四川藏区乡镇企业发展缓慢，县域经济大多是产品初级加工，没有发达的工业，缺乏有竞争力的企业，也难以引进大企业进入藏区投资，经济总量低，对财政贡献小。四川藏区第三产业正在形成，除了部分旅游业发达的城市，其他城镇缺乏支柱产业引导服务业，带动地方经济发展，导致了城镇化水平低。第二和第三产业结构不合理，难以吸引农村剩余劳动力进入城镇，很多当地劳动力宁愿外出到成都市或者发达地方务工也不愿就地流入城镇。

薄弱的经济基础导致经济总量小，城市建设投入资金有限。城镇基础设施是城镇建设的标准，快捷、畅通的交通和区域交通枢纽是促进城镇建设发展的重要因素。藏区城镇的形成大部分是因交通改善发展而成，有些集镇因交通落后而消失，中国很多乡村逐渐消失就包括四川藏区。目前四川藏区综合交通条件较差，主要以公路为主，航空在部分旅游景点开始建成使用，如九寨沟的黄龙机场，但铁路还处于立项阶段。基础设施特别是道路的限制，使区域人力资本、技术、物资、信息、物流等流动受阻，不利于城镇建设。以甘孜州为例，近年来甘孜州确立了“一群两中心”的州域城镇体系发展战略，并通过推进新型城镇化建设，基本形成东部城镇群和南部理塘——稻城县城、北部甘孜县城两个中心，提升和完善县城，辐射并带动乡镇建设，呈现“东部引领全州、南部跨步追赶、北部稳步发展”态势，城镇基础设施建设水平虽有所提高但受限于经济发展水平落后、基础设施建设和社会事业发展滞后、机制体制不完善等诸多问题，而导致其城镇化水平在全省乃至全国居后，只有28.06%。甘孜州的经济呈现出“增幅高、总量小，投入大、产出低”的发展现状。甘孜州2014年全年生产总值在全国30个自治州中排位为22位，而在四川省的21个市、州中则处于最后一位。全州人均国内生产总值仅为四川省平均水平的51.29%。2014年，甘孜州实现财政收入27.55亿元，远低于四川省地州平均水平的145.64亿元。藏区政策明确规定，中央安排四省藏区的基础设施、生态建设与环保、社会事业、农牧林水气、基层政权建设等公益性建设项目，取消州县两级政府投资。但在城镇基础设施项目安排中，城镇污水、垃圾处理、供水等基础设施建设项目中央投资比例仅为总投资的65%以下，城镇供暖设施仅为40%，地方配套建设压力大，是甘孜州推进基础设施建设面临的重大挑战。

薄弱的经济基础导致财政困难，贫困面大。四川藏区区域经济总量不足、人均生产总值较低、财政积累能力弱，区域性贫困突出。四川藏区贫困发生率38%，比四川省高21.6个百分点，比西藏高3.6个百分点。藏区甘孜州北部石渠县等高寒区，贫困发生率高达40%以上。[2]四川西北藏区是四川藏区的核心区域，集民族地区、革命老区、生态敏感区于一体，是全国14个连片贫困区，发展贫困、能力贫困、生态贫困等问题突出，属于四川省四大贫困区中贫困程度最深、面积最大的区域，大面积贫困与农村人口长期贫困并存，这是地理区位劣势和经济基础薄弱造成的必然结果。

(三)失衡的人口结构制约了城镇化进程

四川藏区人口对城镇发展的制约体现为三个方面。

第一，城镇人口总体规模较小，同各州人口总量相比比例低，难以发展成为大中城市。城镇的发展需要大量人口和人力资本的聚集，形成产业所需劳动力和消费实体，推动经济发展。城镇人口的聚合作用对城镇发展影响巨大，四川藏区人口城镇化率低于20%，占比极低，限制城镇发展和转型。

第二，农业人口比重大，人口转移难度大。四川藏区由于自然环境的制约，人口稀少，人口密度低，居住分散。经济形态仍然以农牧业为主，农业人口占总人口的比重过大。2015年阿坝州年末户籍总人口数91.4万人，户籍乡村人口65.7万人，户籍城镇人口26.3万人，农业人口数量是非农业人口的2.5倍，占总人口的70%，甘孜州年末户籍总人口数109.2万人，户籍乡村人口92.0万人，户籍城镇人口18.2万人，农业人口数量是非农业人口的5倍，占总人口的90%。农业人口在整体人口中占很大的比重，农村人口向城镇流动，除了经济的制约外，制度束缚也是一大原因。户籍制度阻碍农牧人口向城镇流动，增加了人口转移的难度，农业人口向城镇流动少。农业人口文化素质普遍偏低，缺乏市场意识、政治意识、法制意识等现代理念，部分受过较高教育的农村人口向藏区外流动增加，不愿再回到藏区。高素质人才的外流使民族地区人口素质低下，制约四川藏区城镇化发展。

第三，贫困人群数量较大，区域性贫困与经济贫困突出。农牧民人均纯收入少且横向差距扩大。纵向看，藏区农牧民人均纯收入保持快速增长。2001年，四川藏区、西藏、四川省、全国农牧民人均纯收入分别为1013元、1404元、1987元、2366元；2012年，四川藏区、西藏、四川省、全国农牧民人均纯收入分别为5077元、5719元、7001元、7917元。横向看，四川藏区农牧民人均纯收入少且横向差距有扩大趋势。2012年，四川藏区农牧民人均纯收入比西藏低642元，比四川省低1924元，比全国低2840元，仅为全国的64.1%。[3]四川藏区农牧民收入低，贫困人群数量巨大，缺乏向城镇迁移的经济动力，制约城市转型。

(四)突出的文化差异阻碍了城乡流动

四川藏区是全国第二大藏区，是集中的民族居住区。四川藏区人口流动首先要考虑户籍制度带给他们身份的改变，还要考虑民族差异和宗教文化带来的影响。居住在四川藏区的人，大部分是藏族，其生活方式和思想观念与其他民族有一定不同，其正常流动要考虑这些因素是否影响其生活。目前，四川藏区与内地人口流动以内地人(主要是援藏人员和旅游人员)去藏区为主，藏区去内地的较少，主要以求学和寻医为主，如华西医院由于去求医的藏民居多，形成藏族一条街。这间接反映了四川藏区人口流动的特点。

由于历史和自然环境的限制，四川藏区生产生活方式相对封闭，社会整体发育程度低。在政治、经济、信息、科技全球化的背景下，四川藏区加快城镇化建设对农牧民原有的多元文化、生产生活方式、宗教习俗习惯产生巨大的冲击。农牧民长期形成的生产生活方式短时间内难以改变。他们更习惯传统生活方式，不愿意改变原有生活方式，不愿意离开原有居住地，甚至不愿意迁徙流动到城市。部分迁徙到城镇的农牧民身份转变为市民，但其思想文化意识仍未转变，其生产方式和生活质量没有提高，并未融入现代城镇社会和生活，藏区一直处于农牧交错区域，生产方式、社会形态和文化等都较为特殊，农牧民推动城镇化的主体动力不足。

四川藏区人民文化水平不高，思想观念比较落后。尤其是农村人口文化素质较低，中老年受教育程度更低，小孩辍学率比较高。该区域受教育年限低于全省平均水平。低水平的文化使劳动技能缺乏，即使迁徙到城镇，也很难找到合适的就业岗位，很难融入城镇生活，最终成为城市的边缘人。

(五)农村内生发展缺乏动力

新型城镇化和乡村振兴战略强调城乡一体化发展。城市转型与农村发展息息相关，农村是城市发展的原动力。费孝通认为，通过振兴乡镇企业和建设小城镇，可以解决农村经济发展和农村剩余劳动力转移问题，最终实现城乡一体的城镇化。[4]费孝通主张发展农村工业，将条件具备的农村建成小城镇，走以小城镇为主的城镇化道路。这样既可以解决城市病，又可保存田园风光，在推动城市发展同时人与自然和谐发展。四川藏区农村基础设施不完善，交通落后，特殊的地形使与外界联系较少。农村主要以农牧业为主，生产落后且仅为原材料的简单生产，没有第二和第三产业，周边难以形成大中型城市，缺乏大中型城市的辐射和大城市产业集群的聚集，没有城市“产业”下乡，农村发展动力不足。四川藏区农村的封闭缺乏发展的自然条件和经济基础。

此外，缺乏科学规划，四川藏区城市发展思路不明也导致城镇化水平低下。近几年的城镇化发展，四川藏区忽略了自身特点，照搬其他城市发展经验，追求土地城镇化，在土地资源有限的情况下依然盲目造楼，失去了民族地区城镇特色，发展适得其反。四川藏区城镇体系结构也限制了城镇空间作用发挥。四川藏区城镇体系结构以县城与建制镇为主，建制镇虽然占体系结构的绝大多数，但与全国其他区域相比，数量偏少，如四川省建制镇为41.2%，但甘孜州建制镇比重仅为8.3%、阿坝州为14.3%。[5]且建制镇功能单一、人口规模小、基础设施落后、缺乏支柱产业，吸纳农村人口能力比较弱。

三、四川藏区城市转型的制度保障

制度是影响城镇化的重要因素，是推进城镇化自上而下的动力。制度变迁可解放被束缚的生产力，达到生产资源最优配置，也可成为阻碍生产力发展的因素，固化资源要素配置。当制度变迁阻碍城乡要素自由流动时，城镇化发展滞后，当制度变迁有利于城乡要素自由流动和人口自由转移时，城镇化进程顺利。在制度变迁和改革过程中，政府扮演主导角色和作用。在城镇化建设过程中，政府通过制定城镇化发展战略对城镇化发展作宏观规划，并通过相关制度改变城镇化发展环境。在经济发达地区，政府和市场对城镇化大致有同样的推动作用，而在经济欠发达地区政府的作用大于市场的作用。经济欠发达地区产业推动力不足，城镇发展主要靠政府宏观规划、政策扶持和财政投入推动，不是靠市场资源要素的自主流动配置。这种城镇化模式是典型的“强政府，弱市场”模式。政府宏观规划、政策扶持和财政投入是制度的重要实现载体，是城镇化进程的主要动力，影响城镇化发展水平。

四川藏区属于欠发达地区和贫困地区，其城市转型更离不开制度保障。2013年首次启动实施藏区六大民生工程计划，涵盖藏区新居建设、教育发展振兴、医疗卫生提升、社会保障促进、文化发展繁荣和扶贫解困行动等六大领域。除此外，还有《四川省民族地区优惠政策汇集》，对于农业、财政、金融、计划、投资、外贸、对口支援、对外开放等都做出了完整的规定。这些制度为藏区发展提供了一系列有利条件。当前，要高度重视以下因素为四川藏区城市转型创造条件。

(一)落实国家及四川省加快藏区发展的各项决策部署

国务院在第六次西藏工作座谈会上，对进一步推进西藏经济社会发展和长治久安作了战略部署。四川藏区已经进入全面建成小康社会决定性阶段，要把握改善民生这个出发点和落脚点，推动西藏和四省藏区经济社会发展。要推进基本公共服务，突出精准扶贫、精准脱贫，扎实解决导致贫困发生的关键问题，尽快改善特困人群生活状况。要把社会主义核心价值观教育融入各级各类学校课程，推广国家通用语言文字，努力培养爱党爱国的社会主义事业建设者和接班人。要实施更加积极的就业政策，为各族群众走出农牧区到城镇和企业就业、经商创业提供更多帮助。要坚持生态保护第一，采取综合举措，加大对青藏高原空气污染源、土地荒漠化的控制和治理，加大草地、湿地、天然林保护力度。今后一个时期，要在西藏和四省藏区继续实施特殊的财政、税收、投资、金融等政策。[6]四川省委、省政府提出了藏区工作的主要任务，制定了一系列切实有效的扶持政策措施，为四川藏区加快发展创造了有利条件。如甘孜州的生态能源、文化旅游等特色产业在四川省生产力布局中优势突出，加快基础设施建设是推动地方发展的重要条件，未来在经济社会发展上获得的扶持力度必将逐步增强。

(二)加大各地对四川藏区的对口支援帮扶力度

四川藏区与藏区其他地方相同，享受国家对口支援帮扶和优惠发展政策，这形成各州自上而下的城镇化动力机制。国家的优惠发展政策为当地经济社会发展提供了较好的政策支持和环境基础，推进县域城镇化发展。如对城市建设用地优先审批、对公共服务设施供给投入加大、实施“9+ 3”教育人才培养政策等。各地对四川藏区的对口支援帮扶有力促进了当地经济发展，如成都市龙泉驿区对甘孜县的对口支援帮扶。自2012年以来，龙泉驿区对甘孜县的对口支援已累计投入财政资金超过7000万元，争取社会资金4900余万元，实施援建项目128个。2008年阿坝州汶川县发生“5·12”地震后，成都市和阿坝州合作共建了“成都-阿坝工业园区”，园区建设由成都市和阿坝州按6:4比例进行前期投入，成都市担大头。收益分配上，2009年至2018年，成都市和阿坝州按3.5:6.5的比例分享，2019年起按4:6的比例分享，阿坝州分大头。截至2016年底，园区累计固定资产投资281亿元，工业总产值近168亿元，阿坝州分享100亿元，约占该州2016年工业产值的四分之一。工业园从2009年建设至今，对州内经济支撑越来越重要。外部资金的投入和发展为四川藏区经济发展注入了活力，给予城镇化需要的外部拉力，为城市转型奠定了基础。

(三)加快推进四川藏区城乡提升战略

四川藏区要通过全域旅游统筹城乡发展，以人的城镇化为核心，按照“山水生态、宜居宜业”的发展目标，彰显康巴文化特质，围绕“做强县城、做优乡镇、做美村寨”， 努力实现 “七个提升”的发展战略，实现户籍制度、农村产权、城乡社会保障、用地制度、农村金融五个重要领域改革取得突破，基本实现设施完善、功能齐全、产业发展、居民收入同步增长、社会事业同步繁荣、社会保障更加健全的城乡发展新格局。

坚持把县城(中心镇)作为统筹城乡发展、实施城乡提升战略的关键点和重要纽带，按照全域旅游的要求，借助政府和市场两类投资，利用县内县外两种资源，把县城建设成定位精准、规模适度，布局合理、功能完善，风貌独特、文化彰显，产业带动、要素聚集，管理精细、文明现代，辐射带动力强的政治之城、文化之城、商贸之城、生态之城。

把乡镇作为服务广大农牧区的主枢纽，不断优化乡镇体系、优化设施建设和服务功能，引导乡镇走经济产业化、服务标准化、建设精品化和生活现代化的发展道路，充分发挥省级示范镇、州级示范镇的辐射带动作用，全力打造百镇示范镇建设，提升乡镇配套能力。以打造藏区特色风情乡镇为目标，建设一批交通枢纽型、商贸物流型、文化旅游型、移民搬迁型、农产品加工型、牧民定居型乡镇。结合目前体系，建设特色鲜明的集镇，完善集镇基础设施建设和公共产品，实现“七个提升”：提升规划水平、提升配套能力、提升承载能力、提升吸附能力、提升风貌特色、提升城乡管理、提升文明素养。这样才有助于提升集镇经济发展水平。

[1]四川省统计局编.四川统计年鉴(电子版)[Z]. 2016.资料均由四川省住房和城乡建设厅提供

[2]西南民族大学.四川省连片特困地区经济社会发展综合调查报告[R]. 2013年

[3]四川省社会科学院.四川藏区贫困状况及脱贫障碍分析[EB/OL]http://www.scfpym.gov.cn/show.aspx?id=24569" 20140308, 20140308

[4]周全德.论新型城镇化的社会学理论建构[J]. 学术界，2014年第9期

[5]根据《四川省2010年人口普查资料》[上册]整理而成[M]. 中国统计出版社,2012年

[6]六次中央西藏工作座谈会 都谈了什么? [EB/OL]http://cpc.people.com.cn/n/2015/0826/c397848-27520071.html,20150826