前海自贸区金融创新与金融监管协调发展对策研究

陈 亮 王溪若 张 源

作者：陈 亮，深圳信息职业技术学院财经学院讲师，中山大学博士后

王溪若，深圳信息职业技术学院质量管理中心主任、副教授，北京大学博士后

张 源，深圳信息职业技术学院财经学院讲师、博士

自贸区建设是中国政府深化经济体制改革，推进“一带一路”倡议的重要手段。金融创新是前海自贸区创新的主体之一，从前海管理局公布的官方统计数据来看，前海自贸区注册的企业绝大多数为金融企业，而且以资产管理公司、互联网金融公司、投资咨询公司等最多，占比接近50%。前海自贸区金融创新，同时也就意味着前海自贸区金融企业的高度开放、资本的自由流动以及更加市场化的营商环境，这固然会最大限度地激发前海自贸区的创新活力与发展动力，但也会急剧增加金融风险，如果处理不好甚至会衍生为一场金融危机。因此，自贸区金融创新与金融监管协调发展研究具有较强的现实意义。

一、立足国内金融监管现状，扎实推进前海自贸区金融改革创新措施

自贸区战略是国家战略，自贸区建设在体制机制创新方面获得了国家层面全方位支持，以金融创新为例，从“一行三会”①一行，指中国人民银行；三会，则分别指中国证监会、中国保监会与中国银监会。从行政级别来看，它们都属于正部级单位，具有平等的政治地位。支持上海自贸区金融创新改革的44条政策措施，到支持前海自贸区金融创新32条先行先试政策等等可见一斑，这给自贸区金融创新带来了相当大的自主发展空间与便宜之权。前海自贸区建设初期，应在适度监管的原则下，以敢为天下先的精神，营造创新氛围，大力推进前海自贸区金融创新，在全国范围形成示范效应，在国际上具有较大影响力。

（一）前海自贸区建设初期金融创新过程中存在的主要问题

前海自贸区自成立以来，创新一直都是其最大的改革亮点，前海管理局官网公布的前海自贸区的制度创新成果已经多达319项，与此同时，优秀的金融创新案例也达23项，创新前海成为前海自贸区当前的主旋律。当然，在取得成绩的同时，也存在一些问题。

第一，前海自贸区金融创新力度不够大，很多创新只是停留在局部，没有形成一个完整的创新体系。自贸区建设是一个伟大的系统工程，与中央政府提出的“一带一路”、“供给侧结构性改革”一样，都是国家宏观经济进入新常态后，中央政府开出的经济疗方。从前海自贸区过去两年的金融创新改革经验来看，还是存在不敢大力推进、在关键问题方面创新过于保守、金融创新过于碎片化、没有形成有逻辑的“顶层设计体系”等问题。前海自贸区金融创新应该是一个系统工程，需要用系统化的思维渐进推动。具体而言，前海自贸区金融创新应该紧紧围绕四个目标任务：打造深港金融深度合作示范区、建设高起点全开放的金融示范区、建设一流科技金融体系、汇聚全球创新金融业态。围绕这四个目标分别实施创新路径，用重金吸引国际化金融人才到前海自贸区工作，①国际化金融人才应该在国外知名大学取得学历，并具有国际金融市场实战经验的优秀复合型人才，能熟悉中国香港、美国等发达国家（地区）金融市场，可以对这类高层次人才按照特色人才特殊办法创新人才引入机制。利用互联网技术开发前海自贸区金融创新政策建议搜集系统，面向全球范围搜集能在前海自贸区落地的金融创新建议，形成百家齐放、百花争鸣的良好创新局面，最终系统性分步骤实施前海自贸区金融创新工作。

第二，前海自贸区金融创新过程中过于注重吸引金融企业注册、政策宣传等形式指标，而忽视了对金融企业进入后业务开展的督导管理工作。前海自贸区成立之后，各地的金融企业如潮水一般地涌入前海，不到一年的时间，前海注册的金融企业就达数万家，而且绝大部分金融企业都是非传统类型金融企业。②前海管理局官方发布的初步统计结果是前海自贸区内上万家金融企业中，传统类型的金融企业（银行、证券、基金、保险与信托等）占比不足1%，其余99%为资产管理公司、互联网金融企业、商业保理公司、投资咨询公司等小微金融机构。这些金融企业虽然目的不同但初衷却基本一致，那就是前海自贸区是一块政策洼地，能在税收减免、注册手续等方面获得实惠。面对这些来自全国各地的金融企业，前海自贸区不仅仅只是将它们引进来，更是要建立配套机制去引导鼓励这些企业，在精简办事流程与体制机制创新方面为这些企业提供一流服务，留住他们。例如可以构建前海自贸区金融企业数据库与风险防范预警系统，包括对这些金融企业开展入户调查等，希望这些金融企业未来能在创新金融业态、改变金融模式方面取得较大突破。对这些金融企业要建立非常完善的统计数据库，除了便于管理外，也会对日后的风险防范起到非常重要的作用。

第三，前海自贸区金融创新过程中过于注重金融本身，而忽视了金融与产业的结合，金融作为支持实体经济的本质意义。金融本质是要为实体经济服务，任何脱离实体经济的金融创新无异于饮鸩止渴，因此，金融必须与产业完美结合才是真正强大的金融。前海自贸区无论是开展人民币跨境业务创新，还是资本项目可兑换改革，最终都是为了支持实体经济发展。前海自贸区的金融创新如果纯粹只是为了金融开放与技术创新，一定不能取得理想效果，最终只能是导致更多的庞氏骗局与击鼓传花游戏。从目前的创新结果来看，前海自贸区的确过于注重金融本身，在结合深圳产业，尤其是优势产业方面并不突出，尽管信息产业与互联网产业是深圳的传统支柱产业，在借助这些产业发展金融业方面前海自贸区做得较好，但是在如何让这些创新金融企业孵化、培育中小微科技公司方面明显不足，自贸区内许多金融企业沦为空壳公司、影子公司，甚至是诈骗公司，开展的业务多处于政策的灰色地带，包括前不久爆发的前海人寿收购风波、校园贷、房地产消费贷等，对这些企业必须进行严格管制，甚至直接取缔。前海自贸区金融创新可借鉴上海自贸区在金融支持科技企业发展方面的创新举措，扎实推进这些先进的举措在前海落地。

第四，前海自贸区在打造跨境金融业务平台方面还略显不足，下一步的工作重点之一是打造若干国际性金融创新平台。在这方面，上海自贸区走在比较前端，上海自贸区打造了包括跨境投融资与并购平台、全球现金管理平台等在内的六大国际型创新平台，创新自贸试验区金融产品，实现自贸试验区与全球市场的联动，帮助区内企业有效利用境内外两个市场、两种资源。这可能与国家赋予上海自贸区与前海自贸区的使命不同有关，上海自贸区是国内最早试点的自贸区，直接对标国际金融市场，而前海自贸区则更多是以深港区域金融一体化为主要任务，所以前海自贸区在跨境资本流动方面更加强调与香港合作。正是因为这种背景，使得前海自贸区在跨境金融创新领域主动性不足，更多是被动接受香港的跨境金融业务辐射，前海自贸区内人民币更多是与香港港币之间双向跨境流动，但是当前的合作并不是很深入，只停留在零星的业务合作方面，没有形成系统性对接。下一步前海自贸区需要继续深化与香港的金融合作，并适当扩大跨国金融业务，打造若干国际性金融创新平台。

（二）适度金融监管原则下，前海自贸区建设初期金融创新对策

前海自贸区在建设初期，以金融创新为其主要抓手，这是开展这项工作的主基调，金融监管应以国家“一行三会”的现行金融监管体系为准绳，在鼓励金融创新方面，实施“法无禁止即可行”的原则，在确保不出现金融诈骗与系统性风险的前提下，尽量放松金融监管，全面实施金融创新先行先试策略。

第一，前海自贸区金融创新既然是一个系统工程，就需要用系统论的方法来处理，做好顶层设计。首先，必须明确前海自贸区金融创新的模式。深圳虽然是较为发达的城市，但是我们国家还是发展中国家，在选择自贸区金融创新模式上有渐进式，也有激进式，到底我们该选择哪一种模式作为前海自贸区金融创新的模式效果更佳，这是前海自贸区金融创新开始之前就需要研究的。其次，必须明确前海自贸区金融创新过程中，谁先谁后的问题，这很重要。因为前海自贸区金融创新的过程也就是前海自贸区金融业对外开放的过程，那究竟该先开放谁，后开放谁，影响很大，我们都知道货币政策的独立性、人民币汇率波动与人民币资本账户开放之间有着“铁三角”的关系，如果人民币资本账户开放，国内货币一旦超发，就会使得资本大量外逃，人民币就会出现大幅贬值，这对维护国内金融稳定没有任何益处，因此，自贸区在选择人民币资本账户开放时必须以负面清单的形式详细列明，否则决不可贸然开放。最后，前海自贸区金融创新绝不只是政府部门唱独角戏的场所，必须调动一切可以调动的资源，包括金融企业、金融从业人才、产业配套等。在自贸区内，需要人、财、物相互协调，做到“天人合一、人尽其才”的和谐境地。

双语课程的教学资源初步形成，主要包括中英文讲义、教案、课件、习题、试卷、微课视频等。同时，部分课程如《网站设计》《网络安全》等，已开发了网络在线课程，而且相关课程英文的慕课学习资源很多。通过教学资源的建设，不仅可以提高教师的备课效率，也能激发留学生的学习兴趣，逐步实现课程与国际的接轨。

第二，前海自贸区金融创新必须要有务实的精神。前海自贸区必须对管辖区内的金融企业进行抽查，对骗子公司进行逐一清理，并出台相应的政策措施，设置一定的标准和牌照，实施前海自贸区金融企业牌照准入制度。此外，重中之重是在前海自贸区开展西方国家普遍实施的信用管理体系，让前海自贸区信用达到国际标准。金融的本质就是信用，信用是一个国家金融软实力最重要的特征，尽管前海自贸区可以在未来数年内快速建设许多“高大上”的金融机构，但这并不能说明前海自贸区金融创新就很强，实际上更重要的是社会信用水平治理，让信托责任成为前海自贸区金融创新的指挥棒远比建设金融机构大楼有意义得多，也是前海自贸区与国际接轨的重要成果。

第三，前海自贸区金融创新要为实体经济服务。前海人寿因为透过增持万科、格力电器等公司股票，达到举牌标准，而被中国证监会、中国保监会监查，这是一个很好的教训：作为资本，不能只想着“低买高卖”的方式快速致富，而是要有更多的社会责任感，对这些利用法律漏洞，扰乱实体经济的行为必须严厉打击。2016年，对中国经济而言，是冰火两重天的一年，实体经济一片狼藉，而虚拟经济则高烧不退，中央政府采取了一系列措施希望严厉打击借助金融杠杆投机的行为。前海自贸区金融创新要围绕创新的目的是为实体经济服务这一宗旨，任何偏离这一宗旨的金融创新都是不可取的，也是必须严格管控的。此外，自贸区互联网金融企业非常多，良莠不齐，并且都在野蛮生长，必须出台相关的政策措施加以约束，保护优秀的互联网金融企业，严厉打击骗子公司。总之，金融这一历史机遇已经向我们走来，传统企业家必须掌握抓住这一机遇的正确姿势：将金融与实体经济连接，深入到服务实体经济的各个场景中去发挥金融的力量，为实体经济服务，让金融与实体经济互促共生。

第四，在前海自贸区建立科技金融服务平台，提高金融创新对科技产业的支持。党的十九大报告确立了中国未来经济将以绿色环保的高质量产业为核心动力，而高质量的经济产业就意味着需要配套的科技创新为支撑，科技企业的一大典型特征便是前期需要一定天使基金给予投资，使其快速孵化、培育、成长直至成熟，这就需要一整套完备的科技金融体系来支持它，否则，科技公司很容易在竞争初期就被市场淘汰，当前中国的三大互联网巨头：百度、阿里巴巴与腾讯都有过这样的经历，然而这三家公司的最大份额权益却都不在中国。总结这些惨痛经验，在前海自贸区建立一套完整的科技金融服务平台，并结合深圳创业之城、创客之都的美誉，提高金融对中小微科技公司的资金支持，为前海自贸区金融创新与深圳市甚至是全国、全世界中小微科技公司服务，这将使得前海自贸区在金融创新方面形成自己强大的特色。前海自贸区的科技金融创新体系应该是贯穿科技企业孵化、培育、成长到成熟的各个阶段，从初期种子公司的天使投资基金，到成长期债券、股权投资，再到成熟期新三板、创业板上市都有一整套完整金融服务机构与之呼应。

二、适应前海自贸区金融创新氛围，大力创新前海自贸区金融监管机制体制

前海自贸区金融创新到一定阶段后，各方面已经取得了长足的进步，在建设初期制定的金融创新四大目标任务已基本完成，前海自贸区建设进入成长期。此时，必然会出现许多新的金融问题，需要针对前海自贸区金融创新过程中具体问题采取“一事一策”的差异化监管措施，发现潜在金融风险，就地出台政策，遏制事态进一步蔓延，将金融风险控制在摇篮里，达到逐一化解金融风险的目的。此时，在前海自贸区内金融创新与金融监管的关系更应该是一种动态博弈关系。

第一，加快前海自贸区金融监管理念转变，在金融监管创新方面做到与时俱进。前海自贸区在经过一段时期的金融创新后，必然会出现大量新型金融业态以及开放性国际金融业务，如何对这些金融业务实施管制至关重要，如果完全放任，必然滋生诈骗，引起系统性金融风险，如果实施全面金融管制，则有可能扼杀来之不易的金融创新成果，因此，需要针对具体金融创新业务，出台“一对一”的重点金融监管措施。在监管模式上，要比前海自贸区建设初期明显加强，此时的监管模式需要遵循目标导向型金融监管模式，①所谓目标导向型金融监管模式，实质上是一种事前监管，即先确定一个监管目标，在达到目标前提下，赋予监管者更多的自由权利。这样，可以更大限度地保护前海自贸区的金融创新成果。

第二，在前海自贸区尽快确立宏观审慎的监管框架，加快宏观审慎监管部门之间的协调。我国当前的金融监管主体部门为“一行三会”，而“一行三会”的金融监管模式适合分业金融体系。随着前海自贸区金融创新的深入，混业经营的全面金融机构会越来越多，这就需要在前海自贸区创新实施金融宏观审慎监管原则，在前海自贸区设立一个协调机构，负责前海自贸区内人行、银监、证监与保监之间的协调，监管不宜过于微观，要采取宏观审慎原则，做到目标明确、方向准确，在具体执行监管过程中可以采取相对温和、审慎的策略，一切以不发生系统性金融风险为前提。

第三，在前海自贸区尽快建立完备的金融监管信息系统。这一系统初步设想可以由以下四个部分组成：一是完善的金融信息披露制度，在前海自贸区注册的金融企业在达到一定规模或者需要大资金融通时，需要在该系统发布公司的一些重要财务信息，并且这些财务信息可以部分对利益相关人开放；二是尽快建立权威的金融评估机构，该金融评估机构应该是独立于政府的公益性组织，接受社会大众监督，评估的内容包括风险评估、资产价值评估等；三是大力发展网上监督，充分利用互联网信息传导优势，实施网上一键式监管创新；四是建立激励约束机制，既保障前海自贸区金融创新得到发扬，又能形成一定的约束，这就需要将政府的事前监管条例纳入该系统，形成一定威慑作用。

第四，构建前海自贸区金融监管由分业监管向混业监管模式转变的理念，创新前海自贸区金融监管组织架构。首先，在前海自贸区建立一个协调人行、银监、证监、保监的机构，可以叫它前海金融服务局，其职权是对前海自贸区内的一切金融事务进行管辖，它除了有协调人行、银监、证监、保监的功能外，还可以发号施令，形成统一行动的口径，为了避免前海金融服务局权力过大，可以成立前海金融监察委员会，该委员会成员可以由大陆与香港两地的知名学者担当。其次，在前海自贸区尽快建立行业自律组织，加强内控制度的建设。从中央政府到深圳市政府再到前海管理局，都想通过前海自贸区金融创新寻找改革的突破口，但是各级政府都不想因为过度无序的金融创新金融市场搞得混乱不堪，而是想在稳定中寻找出路，在和谐中谋求发展。因此，在建设一套由金融企业自发组织的行业自律协会组织就变得非常有意义，①各家金融企业都有通过金融创新获得超额收益的冲动，如果没有行业自律协会来调节，各家金融企业就会面临囚徒困境，导致较大的社会剩余损失，而行业自律协会的存在，则可以在一定程度上促进各金融企业的合谋，达到一个更优的均衡，当然这个均衡的稳定性与可持续性，则主要处决于行业自律协会的权威性与威慑力。它们可以通过这个组织形成较好的内控制度，②内部控制是指一个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内部分工而产生的相互制约、相互联系的关系，形成一系列具有控制职能的方法、措施、程序，并予以规范化、系统化，使之成为一个严密的、较为完整的体系。内控制度相对比较温和，这与前海自贸区当前的创新环境较为适应，值得推广。

图 前海自贸区金融监管组织架构展望图

三、前海自贸区金融创新与金融监管协调发展长效机制研究

当前海自贸区经过若干年的金融创新与金融监管机制体制创新发展之后，在市场化、法治化与国际化方面，应该都具有较强的实力与国际影响力，前海自贸区建设进入成熟期。这时候更应该保持前海自贸区内金融创新与金融监管之间的动态平衡与协调发展，要在尽可能大的范围内化解他们之间的矛盾对立面，让它们在统一、平衡的轨道上前行，这时候就十分有必要建立一套前海自贸区金融创新与金融监管动态平衡的长效机制体系。

一是构建前海自贸区金融创新风险预警系统。前海自贸区金融创新也意味着金融风险在不断叠加，如果能够建立科学的指标去测度前海自贸区金融创新与金融风险，则可以通过过去多年的经验数据，用科学定量的指标去衡量他们之间的关系。这样，前海自贸区金融监管局，就可以通过定量指标给出较为精准的金融监管措施，如果将金融监管的措施分为五级：严厉、较严厉、一般、较宽松、宽松，当金融风险达到某一阈值的时候，究竟该采取哪一级的监管措施将得到科学量化。因此，关于阈值的确定就变得非常关键。我们知道，金融风险与金融创新之间是高度正相关的，金融风险指标基本可以由金融创新指标来加以确定。前海自贸区金融创新指标主要是前海自贸区金融创新指数，这个指数应该包括：跨境金融业务子指数、金融新型业态子指数以及金融市场与机构创新子指数。通过前海自贸区金融创新指数的判断，可以及时调整前海自贸区金融监管的策略，通过对这些数据的积累与金融风险发生的历史数据，可以找到一些定量的阈值指标，如在前海自贸区金融过渡创新时期，实施严厉与较为严厉的金融监管，在金融创新不足时期，可以放宽监管，甚至是出台政策鼓励创新等办法，最终实现前海自贸区金融创新与金融监管协同发展长效解决机制。

二是构建前海自贸区金融企业与消费者需求反馈系统。前海自贸区金融企业诉求与消费者需求都是来自前海自贸区建设最一线的心声，如果能建立一个统计信息平台，及时反馈企业与消费者的诉求，一来可以在前海自贸区金融创新过程中少走弯路，并积极调动民间力量共同参与前海自贸区金融创新建设，这比单纯依赖前海自贸区政府部门推动要高效很多；二来对前海自贸区金融监管策略创新、政府机制体制改革，具有重要的参考价值。前海自贸区金融企业与消费者反馈机制，可以通过构建前海自贸区金融创新与监管网络调查平台实现，该平台采取匿名注册的方式，设置两张统计调查表，并定期对统计调查表进行数据分析，形成季度性研究报告，呈交给前海自贸区金融管理部门，以及时变更与调整制度，适应金融企业与消费者的需求。

三是构建前海自贸区金融法律法规系统。长期来看，要想使前海自贸区金融与体制创新真正对接香港，甚至对接西方发达国家标准，必须建立健全法律体系，全面实施依法治区的法治理念。首先，需要建立一整套法律体系规避前海自贸区金融业的各种风险，可以学习香港模式，在前海自贸区全面推进；其次，建立健全前海自贸区诚信体系，对金融庞氏骗局行为、非法集资问题采取最严格、最有震慑力的打击，在前海自贸区建立“信用为本”的金融生态环境；最后，建立前海自贸区自律行为行业规则，用行业规则约束金融企业的行为，形成适宜的内控制度。前海自贸区金融监管法的出台长期来看势在必行，该法律制定需要以前海自贸区金融创新业务为主要对象，要总结金融改革创新过程中的经验教训，形成一套科学、完整的法律体系，内容包括：前海自贸区金融业负面清单管理条例、前海自贸区非传统金融机构金融监管法、前海自贸区资本跨境流动监管法、前海自贸区股权、债券融资监管法等，对前海自贸区金融创新过程中的全部业务都尽量做到有法可依，并加大该法律体系的对外宣传途径，让其普惠性地指导前海自贸区金融创新工作。

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