研究社会保障不充分发展问题

■文／陈仰东

陈仰东

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一科学论断同样适用于社会保障领域。

相对而言，社会保障的不平衡发展问题学界有较多分析，而社会保障的不充分发展问题关注不够。研究这个问题，先要弄清不充分发展的理论内涵，再揭示其现实表现和产生原因。

笔者认为，不平衡和不充分是客观存在的既有关联又有区别的发展状态。不平衡是着重从结构关系角度揭示发展中存在的问题，是横向比较协调性不好；不充分是着重从要素功能角度反映发展的不足，是纵向比较自身成长性不好。

从不同角度观察，我国社会保障的不充分发展有不同的表现形态。从多层次保障体系看，补充机制发展不充分非常明显。从保障制度要素看，资金供给不够充裕，可持续形势严峻。从保障形式看，失能老人急需的服务型保障是短板。从地区保障能力看，中西部和农村社会保障需要加快发展。从经办服务和治理能力看，与人口大流动相匹配的信息跨区交换不够通畅，数据集中、开发和利用明显不足。

具体到不同的保障项目，不充分发展情况又有不同。比如基本医疗保险，权责关系不够清晰，居民医保筹资个人责任相对不到位，缴费额和占比过低；职工医保规定达到一定缴费年限的退休人员免于缴费的政策，有历史的合理性，但延伸成为筹资责任分担的固定模式就值得商讨；划入职工医保个人账户资金过多，导致社会保险制度应有的互助共济性不足；医疗保障待遇，虽然政策内住院报销比例不算低，但重特大疾病保障特别是困难人群的保障不足问题依然突出；医疗服务可及性在农村、基层社区、欠发达地区不足，加重了看病难和看病贵。基本养老保险同样存在不充分发展问题，制度覆盖与人群覆盖存在差距，尚未达到法定人员全覆盖，断保人数还在上升；个人账户记账利率虽然开始统一，但没有很好体现积累增值好处；部分地区当期养老金缺口加大，亟需加大调剂力度；积余的养老保障基金保值增值形势严峻，居民养老保险个人账户基金增值需求同样迫切；企业年金规模虽然有所扩大并达到1万亿元以上，但作为养老保障第二支柱始终没有充分成长，缺乏发展动力。

研究社会保障的不充分发展问题，可以应用问题导向与目标导向相结合、不充分与不平衡问题相结合的研究方法。问题可以折射出不充分，目标可以对照出不充分。而不平衡不充分问题如影随形，有不平衡必有不充分，因为不平衡是由不充分造成的；有不充分可能有不平衡，因为不平衡会加剧不充分。

社会保障的不充分发展与不平衡发展一样，产生原因复杂，涉及制度、体制、机制，也关乎思想认识、政策策略和治理能力，还有生产力发展水平。具体问题要具体分析，但找准原因并不容易。比如养老保险的多层次，强调了多年，是没有发展条件，是政策措施不够精准、治理能力不够有力，还是认识出了偏差？应该认真思考。笔者认为，企业年金不能充分发展的重要原因之一是企业职工谈判能力不足。而要改变这种落差，必须研究如何引导和组织工会力量积极参与，培育谈判协商争取职工福利的新的社会机制。举这个例子是想说明，仅仅揭示不充分发展是不够的，只有找准原因，才能对症施策，才能改变现状促进发展。这样，我们的研究才有价值。■