我国清真食品管理的法规初探——以《呼和浩特市清真食品管理办法》为例

◇ 文/内蒙古社会主义学院 马 宁

一、我国有关清真食品管理的法律法规体系概述

（一）我国尊重和保护少数民族风俗习惯的法律法规

尊重少数民族的风俗习惯是党和政府的一项重要的民族政策。中国共产党历来重视尊重少数民族风俗习惯，新中国成立以来，根据马克思主义民族理论基本原理，结合中国民族问题的实际情况，制定了一整套民族政策，其中包括一系列尊重少数民族风俗习惯的法律、法规及政策规定。在1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》中就明确规定各少数民族均有保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。历次颁布的《中华人民共和国宪法》中也有相关的规定，如现行的《宪法》第一章总纲第四条规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保护或者改革自己的风俗习惯的自由。”[1]此外，在国家制定颁布的一些具体的法律、法规中也都涉及尊重少数民族风俗习惯。如《中华人民共和国民族区域自治法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国监狱法》等。如《监狱法》第四章狱政管理的相关条款中就规定：“对少数民族罪犯的特殊生活习惯，应当予以照顾。”[2]除以上列举的具体法律外，在行政法规、地方性法规和地方政府规章中也涉及相关内容。其中《城市民族工作条例》和各省（区、市）制定的《少数民族权益保障条例》中对尊重和保障少数民族风俗习惯，包括清真食品管理方面都作了较为具体的规定。1993年颁布的《城市民族工作条例》第十八条就对城市中清真饮食服务企业和食品生产、加工企业的人员配备、运输车辆、计量器具、储藏容器和加工、出售场地等方面作了明确的规定要求。

总之，一个以宪法为核心，包括法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章在内的，尊重和保护少数民族风俗习惯的法律体系基本形成，且不同位阶的法之间都是相互支撑，相辅相成，共同作用，而这一法律体系也在实践中不断完善。

（二）我国清真食品管理的政策文件和法规、规章

少数民族风俗习惯包括饮食习俗、婚姻习俗、丧葬习俗 、年节习俗以及服饰习俗等。我国各民族在饮食习俗上都有自己的特点，清真饮食习俗是我国以回族和维吾尔族为代表的信仰伊斯兰教的十个少数民族的生活习惯，是其宗教信仰和风俗习惯的重要组成部分，对这些民族的生存和发展起着重要的作用，也是现实生活中他们高度关切和颇为敏感的问题。

对于这些民族问题，中国共产党自成立以来就有正确的认识，并始终重视尊重少数民族的饮食习惯。早在新民主主义革命时期，就通过颁布各项具体的政策保障回族等少数民族的清真饮食习惯。1935年9月，中国工农红军第一方面军抵达甘南岷县回民聚居区哈达铺时，由政治部下发《关于回民区域政治工作》的文件中指出：“不准借用回民器皿用具，各部在回民地区不得吃猪肉、猪油。”[3]“1940年4月，由中央西北工作委员会拟定的《关于回回民族问题的提纲》；1941年4月，民族问题研究会编著的《回回民族问题》一书；1949年5月，中共中央西北局城工部编写的《回回工作简要手册》”[4]等书籍、文件和宣传资料中都体现了对回族等少数民族清真饮食习俗的尊重和保障。这些具有探索性、开创性的政策措施，密切了党同少数民族群众的关系，争取了人心，保障了革命的最终胜利。

新中国成立后，为了尊重少数民族的饮食习俗，保证少数民族特需食品的生产和供应，国家制定政策给予专门的照顾和保障。如，1950年12月，中央人民政府政务院发布《关于伊斯兰教的人民在其三大节日屠宰自己食用的牛羊应免征屠宰税并放宽检验标准的通令》；1955年9月，商务部发布《关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》等政策文件。此后，党和政府有关清真食品管理的政策在曲折发展中不断完善。十一届三中全会后，全国民族宗教工作逐步开展，党和政府的民族宗教政策得到正确地贯彻，少数民族风俗习惯包括饮食习惯开始得到应有的尊重。国家各部委相继出台文件对有关事宜进行明确，1978年7月，财政部、国家民委、国家劳动局《关于妥善解决回族等职工的伙食问题的通知》；1979年4月商业部、国家民委《关于回汉通婚后，汉族一方及其子女随回族生活习惯的，按照回族标准供应副食品问题的通知》；1980年10月，商业部《关于回族等食用的牛羊肉屠宰加工问题的通知》[5]等。随后全国各省（区、市）也都结合本地区工作实际制定了一批关于清真食品管理工作的政策文件、法规和规章。

目前，我国尚未出台清真食品管理方面的法律、法规，各地主要依据《宪法》《民族区域自治法》和《城市民族工作条例》来制定地方性法规、单行条例和政府规章。截至2016年5月，全国共有“20个省（自治区、市）将清真食品管理写入《少数民族权益保障条例》《散居少数民族权益保障条例》中，河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（区、市）制定了清真食品管理的地方性法规，北京、天津、河南、山东等4个省（市）制定了政府规章，此外，呼和浩特市等9个有立法权的市出台了清真食品管理单行条例，西宁、广州等2个市出台了政府规章。”[6]这些有关清真食品管理的地方性法规、单行条例和政府规章，内容丰富、各具特点，既有共同之处，也有相异方面，它们共同构成了我国处理民族问题的法律法规体系的重要内容，对依法保障少数民族合法权益、规范管理清真食品，发挥了重要作用。可以说，目前中国关涉清真食品管理的法治建设已取得一定的进展， 但仍存在一些问题。因国家层面一直未制定出台统一的清真食品管理法规，各地的管理都是属地管理，缺乏统一的依据和参照管理的标准，在执法实践中也存在各种复杂的问题。因此，目前状况尚需进一步加强相关立法工作。

二、《呼和浩特市清真食品管理办法》的主要内容与特点

（一）《呼和浩特市清真食品管理办法》制定实施的相对较早

我国各地有关清真食品管理的地方法规、单行条例和政府规章的制定实施主要集中在两个时间段。一是上世纪九十年代末期，随着改革开放的进一步深化，党的民族政策的贯彻落实，少数民族合法权益受到有效的保障，依法管理清真食品的问题也逐步受到各级地方政府的重视。包括河北、河南、陕西、山西、天津、济南、郑州、昆明、西宁、兰州、银川、乌鲁木齐和呼和浩特在内的多个省、市相继出台有关清真食品管理的地方性法规、单行条例或政府规章。第二个时间段主要集中在新世纪之初，党的民族工作进入新时期新阶段，尊重少数民族风俗习惯包括饮食习惯，继续把清真食品管理和生产供应工作纳入法制化轨道，被各地方提上议事日程。东北地区，如黑龙江、吉林、辽宁；西北地区，如甘肃、宁夏、青海、新疆等省份出台相关法规、规章。在全国20多个省（自治区、市）、地级市（自治州）等公布实施的有关清真食品管理的法规、规章中，《呼和浩特市清真食品管理办法》制定实施的相对较早，体现出呼市党委、政府对民族宗教工作的高度重视和处理民族宗教问题的法治化思维。

（二）《呼市清真食品管理办法》的内容丰富、针对性强，其制定实施标志着呼和浩特市清真食品管理工作走上正规化、法制化、制度化的轨道

《呼和浩特市清真食品管理办法》是清真食品管理的单行条例。1998年8月27日由呼和浩特市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，1998年9月28日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第五次会议批准。现行的《呼和浩特市清真食品管理办法》（下文简称为《办法》）于2010年12月进行过修正。单行条例是民族自治地方的人民代表大会及其常委会根据区域自治的特点和实际需要制定的单项法规，不同于地方性法规，但法律地位相当于地方性法规，其法律效力仅限于自治权管辖的范围。该《办法》不分章节，共二十条，内容大致可分为四个板块。

一是概念界定。在《办法》中对清真食品的界定基本上采用的是风俗说，即将“清真食品”看作是符合某些少数民族的风俗习惯的食品统称。《办法》中指出：“清真食品，是指按食用清真食品的少数民族的风俗习惯生产的肉食、肉制品、乳制品、冷食、糕点、糖果等食品。”[7]《办法》中所提到的食用清真食品的少数民族，就是指以回族和维吾尔族为代表的我国信仰伊斯兰教的十个少数民族。以上这种界定方式与呼和浩特地区是信仰伊斯兰教民族的散杂居区域有关。在现有的其他省（自治区、市）制定实施的有关清真食品管理的法规、规章中，穆斯林聚居区域如陕西、兰州、临夏等地对清真食品都是以宗教或宗教风俗相结合来界定，有的地方如乌鲁木齐甚至不作界定。这说明，仅以风俗说来界定何为清真食品并不能完全涵盖其与伊斯兰教的密切关系。

二是总则部分明确以下三方面内容：（1）明确制定《办法》的宗旨和法律依据。即“为了尊重食用清真食品和少数民族的风俗习惯，加强清真食品的管理，根据《中华人民共和国民族区域自治法》和国家有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。”（2）明确《办法》的适用范围。“适用于本市行政区域内生产、经营清真食品的各类企业、个体工商户以及单位内设的清真餐厅。”（3）明确执法主体与协助监管单位。执法主体为“市和旗县区人民政府民族事务工作部门”；卫生、工商、城建、公安等部门等为协助监管单位，并要求各部门按照各自的职能协助民族事务工作部门做好清真食品的监督管理工作。

三是管理措施和生产经营准入要求：（1）以行政许可的方式作为监管的主要手段，严把“牌、证”关。《办法》规定：“生产、经营清真食品的企业、单位和个体工商户，必须经所在地旗县区以上民族事务工作部门审查批准，并领取清真食品经营许可证和清真标志牌（以下简称清真牌、证）。未经批准，生产、经营的食品，不得标识为清真食品。”清真牌、证由民族事务委员会统一监制，实行年检制度，禁止转让、出售、租借和伪造清真牌、证。（2）对人员的要求分为三个层次，层次分明、规定严格：一是对生产、经营清真食品的企业和单位领导、负责人的要求。“其主要领导或分管领导必须有一名保持清真饮食习俗的少数民族人员，其中私营企业和个体工商户的法人代表必须是保持清真饮食习俗的少数民族人员。”二是对普通从业人员的要求。从业人员中具有清真饮食习俗的少数民族人员应当占有一定比例。不同行业有不同比例要求，从事肉类制品的，不得低于从业人员总数的40%；从事餐饮业的，不得低于从业人员总数的30%；其他不得低于从业人员总数的5%。三是对主要岗位和关键环节监管人员的要求。如原料、成品的采购、保管，储存、生产、加工、销售的关键岗位要求必须由保持清真饮食习俗的少数民族人员担任。（3）对生产、经营清真食品所需的设备、场地等做出具体要求。“清真食品的运输车辆、计量器具、生产工具、储存容器和加工、储存出售的场地必须专用。”“集贸市场清真食品与非清真食品的摊位应当保护一定距离，条件具备的应当分区经营。”“非清真商场、商店中经销清真食品，必须设有专柜，由保持清真饮食习俗的少数民族人员经营。”（4）对生产经营清真食品所需肉类来源做出单独规定，明确异地产品的准入门槛。明确要求“生产、经营清真食品所需肉类，必须从清真屠宰场或者清真网点采购；外地调拨的清真肉类，应当注明来源，并持有清真食品的有关证明。”该项规定体现出对清真屠宰肉类食品的特别重视，并将流入本地区的异地生产、加工的清真肉类食品纳入管理视野，设置了严格的准入门槛。但就具体清真肉食品的屠宰事宜和相关要求未作更为详尽规定。

四是法律责任的内容。对违反《办法》的处罚集中在第十四、十五条。第十四条共有六款规定。根据所违反的具体条款细化了处罚规定，基本上处罚的措施有：予以警告、限期整改、收缴清真牌、证，根据违反的具体条款处以不同金额的罚款，最低200元，最高3000元。如有违反其他相关法律法规的，需依照相应法律法规的有关规定承担法律责任。同时也明确了当事人有申请复议或向人民法院起诉的权利。另外，也明确了拒绝、阻碍或不依法履行职责的国家机关工作人员应承担的法律责任。

总的来说，《呼和浩特市清真食品管理办法》作为一部管理清真食品的单行条例，质量较好、针对性强、易于操作，也有一定的地方特色。其制定实施较早，1998年公布实施，标志着呼和浩特市清真食品管理走上正规化、法制化、制度化的轨道。在多年来的实施中，对保障少数民族风俗习惯，特别是信仰伊斯兰教的各民族的清真饮食习俗起到了至关重要的作用；对于推动地方民族经济发展，维护民族团结和社会稳定也起到了有力地促进和保障作用。但任何法律、法规的制定都不可能是一劳永逸的，实践没有止境，法律也要随着实践的发展而不断完善。在现行的《呼和浩特市清真食品办法》中也存在挂万漏一、需要不断修正补充的地方。与其它地区的法规、规章相比，在清真食品企业优惠扶持政策、对外贸出口产品的清真认证工作等方面尚未涉及，有待进一步完善。此外，伴随着现代化、工业化进程，诸多清真食品也从传统手工艺生产方式逐渐向大规模工业化生产方式转变，这种转变既体现在生产技术方面，也体现在终端产品方面。具体来说，如机械化屠宰问题、食品添加剂问题、转基因生物制品、动物源饲料产品等，如何通过对法规的不断完善来延伸和拓展监管的触手，恐怕这是法规制定主体急需思考的问题，也是监管执法主体需要从实践中不断总结积累经验的问题。

参考文献：

[1] [2] [5] [7]国家民族事务委员会政策法规司.国内外清真食品管理法律法规和政策汇编[M] ．北京：法律出版社，2006．1、5、37—41、97—100．

[3]中共共产党统战部编．民族问题文献汇编[M] ．北京：中央党校出版社，1991．344．

[4]周瑞海．清真食品管理概述[M] ．北京：民族出版社，2007．109、110、113．

[6]新华社．国家民委有关负责人就清真食品管理问题答记者问[EB/OL] ．

http://politics.people.com.cn/n1/2016/0531/c1001-28399956.html．2016— 05-31．