让军民融合创新示范区成为实实在在的标杆

佟京昊

由于中央对军民融合工作的高度重视，目前各省市区对于国家军民融合创新示范区的创建也都十分积极。但同时也应注意到，军民融合工作是高度复杂的系统性工程，涉及广泛领域诸多行业。所以，对于国家军民融合创新示范区的设立工作中央一直持高度审慎的态度，不但叫停了有关部门自行组织军民融合示范区的申报工作，而且最终的《国家军民融合创新示范区建设实施方案》及第一批创新示范区建设名单也是由中央军民融合发展委员会审议确定。会上同时指出“国家军民融合创新示范区是推动军民融合深度发展的‘试验田’，要以制度创新为重点任务，以破解影响和制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题为主攻方向，探索新路径新模式，形成可复制可推广的经验做法”。综上，各地对于创建国家军民融合创新示范区的工作复杂性必须要有充分认识。

首先，要认识到，军民融合战略不是单一的国家战略，而是国家战略体系的重要组成部分，军民融合创新示范区建设是这一国家战略体系的重要载体。十九大报告中提出了决胜全面小康阶段的科教兴国战略、人才兴国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略七大战略。七大战略并非各自独立，而是各有侧重紧密联系，组成了我国当前的国家发展战略体系。因此，军民融合示创新范区建设既承载着军民融合战略，也与创新驱动战略、区域协调战略、人才兴国战略等各战略有着密切的关系。目前制约军民融合发展的体制性障碍、结构性矛盾有些是军民融合领域特有的问题，但有些也是地方发展面临的共性问题，涉及国有企业改革、供给侧改革等各方面。因此军民融合创新示范区建设需要各地政府统筹规划，将之与地方中心工作紧密结合，切忌孤立化、园区化、项目化，而应将之作为地方创新发展的重要依托之一加以重视。

其次，要认识到，军民融合示范区的工作重点在制度创新，难点在发展模式创新。制度创新是党领导的中国特色社会主义事业不断取得成功的重要经验，也将是党的事业继往开来取得更大辉煌的重要保障。国家军民融合创新示范区建设“要以制度创新为重点任务”是中央的明确要求，中央同时也明确提出“着力在体制机制创新、政策制度创新、发展模式创新等方面树立标杆”。体制机制与政策制度可纳入制度创新的范畴，是改革的措施和手段。但是改革的目的是实现发展模式的创新，是“探索新路径新模式，形成可复制可推广的经验做法”。如果体制机制创新、政策制度创新的最终结果无法形成军民深度融合发展的局面，无法形成可复制可推广的经验做法，那么很难说这些制度创新是有效的，甚至可以说是无效的。所以制度创新的难点就在于形成行之有效的新的发展模式和发展路径。而实现发展模式创新，不仅需要改革的决心和勇气，更需要有深入的科学研究和合理的顶层设计相配合。

再次，要对军民融合创新示范区建设工作中地方党委和政府的主体责任有充分认识。在军民融合战略提出初期，很多地方政府兴建了“军民融合产业园”，并通过与各军工集团签署战略合作协议的方式将园区建设主体责任转给了军工集团、军工企业，寄希望通过融入传统军工利益链条来减轻自身担负的责任，却忽视了习总书记对军民融合工作“破坚冰、除壁垒、摆脱利益羁绊”的根本要求。十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议也明确提出军民融合创新示范区建设“要坚持顶层统筹推进和地方主动探索相结合”“地方党委和政府要主动作为，推动创新示范取得实实在在成效”。地方党委和政府作为党的一级组织和政府序列中的一级机构，在推动军民融合战略中扮演的角色是基层“民口”的总代表，是当仁不让的改革实践者、探索者和推动者。毛泽东同志在《论十大关系》中指出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”所以地方党委和政府的深度参与和主动作为，是军民融合深度发展战略取得预期成效的重要前提。作为“试验田”的国家创新示范区，其建设主体并非是军工集团、军工企业，地方党委和政府对此要有清晰认识，要破除等靠思维，坚持主动作为，积极想办法、出政策、搭平台，配合中央深化改革工作，摸索路径和办法。

除了上述对于深化改革的复杂性要有认识以外，对军民融合工作部分领域的技术复杂性也需要有充分的认识。《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》提出，2020年要“基本形成军民深度融合发展的基础领域资源共享体系、中国特色先进国防科技工业体系、军民科技协同创新体系、军事人才培养体系、军队保障社会化体系、国防动员体系”。十九

届中央军民融合发展委员会第一次全体会议则指出，“要准确把握军民融合发展战略任务，推进基础设施统筹建设和资源共享、国防科技工业和武器装备发展、军民科技协同创新、军地人才双向培养交流使用、社会服务和军事后勤统筹发展、国防动员现代化建设、新兴领域军民深度融合”。这六大体系建设、七大战略任务涉及领域非常广泛，有些是配合军改需要地方承担的工作，有些则是体系顶层设计已经比较成熟，尚需与基层实践摸索相结合。但对于大多数军民融合示创新范区建设来说，主要着眼点应放在中国特色先进国防科技工业体系建设，重点置于实现新兴领域深度军民融合。习近平总书记指出，“国防科技和武器装备领域是军民融合发展的重点，也是衡量军民融合发展水平的重要标志”。

国防科技工业体系建设，不只涉及行业本身和武器装备发展体制改革，也是军民协同创新最重要的领域，有着大量可共享的技术科研设施，是新兴领域深度军民融合的关键要素和重要基础。了解我国国防科技工业建设和改革的背景与导向，是军民融合示创新范区工作方向不出现偏差的重要保证。

我国国防科技工业几十年来秉持传统行业化发展体制，目前由核、航天、航空、船舶、兵器、军事电子六大行业的十余个军工集团为主体发展。这种行业化的发展体制，存在着以行业内分工替代市场竞争的不足，在对企业发展导向的效果上与专业化发展模式形成对照。一般来说，专业化企业的核心能力来自于对其核心技术领域的持续开发，其发展的核心优势一般为其专业技术优势。而行业化发展体制则有可能会使自身的发展过于依赖行业壁垒和内部的利益分配，外在表现上，核心优势是对行业资源的掌握，对技术发展的需求并不强烈。

正因为上述核心问题的存在，《国务院办公厅关于推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》（国办发〔2017〕91号）明确提出，“打破军工和民口界限，不分所有制性质，制定军品科研生产能力结构调整方案，对全社会军品科研生产能力进行分类管理，形成小核心、大协作、专业化、开放型武器装备科研生产体系。核心能力由国家主导；重要能力发挥国家主导和市场机制作用，促进竞争，择优扶强；一般能力完全放开，充分竞争”。从技术角度而言，武器装备集成与核心领域行业化基本等同于专业化，而越基础的配套领域，通用性越强，行业化和专业化发展的差距越大。因此这种小核心、大协作的发展实际上就是专业化的科研生产模式，也必然是开放型的。

除了国防科技工业的改革与发展，建设中国特色先进国防科技工业体系和做好军民融合创新示范区更要关注新兴领域的军民深度融合。伴随信息化、智能化、生物工程等新兴领域和新兴技术的持续快速进步，国防科技工业已非六大行业所能涵盖。要使这些新兴领域发展不再走传统国防科技工业发展的老路，使之能同时满足于国防建设和经济发展需求，就必须注重新兴领域的军民深度融合。而实现新兴领域军民深度融合，要以关注军民两用技术为基础。军民两用技术，是指其技术发展不但可用于研制新的军用产品满足军事需要，也可用来研制民用产品投放市场，或直接研制军民通用产品。军民两用技术首先是一种客观存在，美国国防部和商务部各自公布的面向未来的关键技术有80%以上是重合的，军民两用技术也成为美国当前技术发展战略的重要内容。

冷战时期，美国对军事科技进行巨额投入，为保证这些技术投资的经济溢出效应，美国政府采取的主要技术经济战略是“军转民”战略。应该说，这一战略在冷战中取得了良好的效果，最终美国击败苏联赢得冷战，可以说正是缘于这种高技术的经济溢出效应，而非军事技术本身。然而，美国政府同时发现，“军转民”需要二次投入，是“缓慢的商品化过程”。冷战结束后，一方面美国对军事技术投入大幅缩减；另一方面，伴随信息化技术的迅速崛起，民间科研投入和创新能力获得大幅提高，而民用产品应用的广泛性，也大大缩短了高新技术产品成熟的进程。为了顺应这种变化，美国政府于1993年开始执行国防转轨战略，大力鼓励发展军民两用技术，并要求武器系统中大量采用民用技术和产品。美国政府的这些举措，有效地促进了美国建立军民一体的先进国家工业体系，最终，连一直由政府投入发展的宇航技术也转移给私人企业。“军民两用技术”成为美国当前的主要技术经济发展战略。

综上所述，军民融合创新示范区建设是个具有高度复杂性的系统工程，与国家国防实力提升和地方经济建设有着密切关系，作为责任主体的地方政府应首先重视以下几方面工作：

地方政府不仅要政治重视，更要“用心用脑”。很多地区在贯彻中央指示精神时常采取彰显“政治重视”的做法，务求展现对中央精神的高度重视。可是对于建设军民融合创新示范区这种技术复杂性很高的深化改革工作，仅有政治上的重视远远不够。因为，在国防技术领域，地方政府会处于技术上的弱势地位，既得利益群体很容易提出些所谓“技术性”理由杯葛改革，这就需要决策者有担当、有思考、有决断。

发挥专家和智库体系作用。十八大后，我国改革工作由“摸着石头过河”过渡到“强化顶层设计”，这是党治国理政能力提升的重要标志。针对军民融合深度发展工作，习近平同志曾多次强调要“突出问题导向，强化顶层设计”。多年来，我国基层政府顶层设计工作始终存在偏重方法导向、规划流于形式、回避尖锐问题等现象。因此，建设军民融合创新示范区，要在深入学习领会中央相关要求的同时，多与参与国家军民融合深度发展相关问题研究的专家学者探讨交流，充分发挥国家智库、军队智库、社会智库、行业智库等的作用。所谓“兼听则明”，切勿使决策咨询程序化、利益化，切切实实做好本地区军民融合创新示范区建设的谋划工作。

要统筹搭建军民融合创新示范区各类平台。如前所述，我国国防科技工业一直遵循行业化管理模式，很多领域游离于地方政府管理之外，各地政府对行业发展缺乏管理经验和行政手段。虽然在“民参军”大潮促进下，部分民营企业开始参与一些军工配套工作。但这些民营企业普遍规模有限，即使具备一些分支领域的技术优势，也普遍不足以独立承担武器装备科研生产任务。因此，需要地方政府大有作为，积极组建相关平台，不只是信息共享平台和投融资平台，也包括技术承接和产业发展平台。通过充分动员地方国企、高等院校、民营企业、社会资本等各方面力量，主动承接国防科技工业改革中的人员溢出和技术溢出，创新体制机制，开展交叉持股和混合所有制改革，整合地方优势技术实力组建专业化平台，对接国家和军队武器装备发展需求，摸索相关经验，构建可借鉴可移植的发展模式。

总之，军民融合创新示范区是国家发展战略体系的重要载体，对地方经济发展和优势工业领域形成有着深远的影响，将成为中国特色先进国防科技工业体系的重要组成部分。政府必须主动谋划，积极探索，才可能较好地回应中央设立军民融合创新示范区的期望。（中国航空规划建设发展有限公司）