国家监察机构与纪委的关系

摘 要：党的纪检机关作为执政党的领导机构之一，确实拥有监察机关所不具有的优势，但是如果只注重纪检的作用而忽略监察委员会的作用，不能处理好二者在合署办公中的关系，及其容易造成监察权淹没于党的纪律检查权之中，从而影响到监察委员会的独立性，不利于其作为国家法定权力监督机制的功能发挥和成长。

关键词：监察机构；纪委

纪检机关与监察机关的关系，也即党与法之间的关系，监察委员会作为一个新设的权力机关，必须考虑的一个极为特殊且无借鉴经验的问题就是如何使其与中国特色政党制度合理衔接。该问题之症结在于，党和法之间如何和谐统一？执政党能否遵法守纪、接受监督，从而形成党在法下的良制？”构建具有中国特色的合理、合法、高效的反腐廉政机制，有助于纪检监察合署办公体制的进一步完善，有助于党政关系的优化与党纪与国法的结合，有助于国家治理体系与治理能力现代化的实现。因此，在进行监察委员会的横向设置时，必须处理好监察委员会与纪检机关的关系。

首先，反腐工作要以监察委员会为中心，坚持业务上以监察委员会为主。由于我国的社会现实和政治制度所限，在过去相当长的时期内，纪检监察工作在业务上往往是以纪委为主、以监察为辅的。过去行政监察只覆盖于政府内部，由于其覆盖面过于狭窄从而导致缺乏其应有的独立性和权威性，因而行政监察机关想要顺利开展工作必须依赖相对强势的纪委。但是，在历经我国此次监察体制改革之后，传统纪检监察向现代国家监察转型，在党纪委与监察委的关系上，则应坚持“业务上以监察委员会为主”的原则，原因在于：（1）在地位方面，随着我国监察体制改革的开展，监察委员会不再是隶属于政府内部的行政监察机构，而成为了具有相当高独立性的国家机关，监察委员会独立于政府克服了以往行政监察同体监督的弊端，并且大大强化了其地位、职权和功能，也就改变了过去依附性的弱势地位，因而，监察委员会可以当仁不让地在权力监督、反腐倡廉中发挥主角的作用；（2）在监督对象方面，党的纪律检查的对象仅限于中共党员，而监察委员会的监督对象则包括了所有公权力主體，包括政府、法院、检察院、人民团体、事业单位、国有企业等。“从这个意义上说，合署办公后，原来纪委职能达不到的地方，或者无法实施的地方，现在可以通过监察委员会以国家机关的名义依法实施。这样既扩大了监察的覆盖面，为监察委员会办案提供了法律依据，也确保了纪委实施党内监督各项措施的合法性。”（3）在监督工作的性质方面，监察委员会的监督属于国家法律监督，其范围几乎涉及到立法、执法、司法的各方各面，工作的复杂性和监督的严肃性均不可同日而语，其监督效果对法律实施、法治发展具有无可替代的作用。相比之下，党的纪律检查则属于党内纪律监督，涉及的问题相对比较狭窄，其监督对法律实施的直接影响相对有限。

其次，实行“有合有分”的工作机制。早在1986年，邓小平在中央政治局常委会上就特别强调了党要管党内纪律问题，而对于法律范围内的问题应当交由国家和政府来管。在权力监督领域，党的纪委与国家监察委虽然合署办公，但同时要实行“有合有分”的工作机制，“在党的统一领导下实行‘双向负责，各司其职、有分有合体制，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又保证国家监察机关依法独立行使职权。”所谓的“合”，具体包括办公上的合作，即纪委和监察委一个办公场所，共用办公设施；业务上的配合，即在查处违纪、违法问题上相互合作与沟通，相辅相成；功能上的互补，即同时发挥党纪和国法的作用，共同推进廉政建设；信息上的共享，即在获取的反腐信息等方面进行的联动与沟通。所谓的“分”，其基本含义就是“各司其职、各负其责”。党内纪检与国家监察在性质、职权、功能等各方面都存在差别。从性质上说，监察机关是行使法律职能的机关，监督的对象主要是国家工作人员，而党的纪检部门则是党内纪律检查机关，监督的对象是党员；从职权来看，监察机关的职权来源于法律，其行使权力的行为属于广义的执法行为，而党的纪检部门的权限则来源于党章和党内法规，属于党组织的内部执纪行为；从功能来看，国家监察的主要职责在于保证法律执行和政令畅通，规范公权力行使，而党的纪检部门的主要任务则是保障党章和党内法规贯彻，推进从严治党，保障党组织的先进性。

参考文献

[1]秦前红：《我国监察体系的宪制思考：从“三驾马车”到国家监察》，载《中国法律评论》2017年第1期

[2]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，载《国家行政学院学报》2016年第6期。

[3]马怀德、张瑜：《通过修法完善国家监察体制》，载《学习时报》2016年7月15日，第 A4版。

作者简介

张凤（1992—），女，山西吕梁人，山西财经大学2015（法学）学术硕士研究生，研究方向：法学基础理论。

（作者单位：山西财经大学法学院）