家庭功能重塑视域下我国社会救助立法的完善

2018-04-28范旭斌倪斐

中州学刊 2018年3期

范旭斌倪斐

摘要：改革开放以来，我国家庭规模小型化、人口老龄化，家庭人口流动加剧，分担家庭风险的家庭成员数量减少，家庭的保障能力呈弱化趋势。国家和社会救助是社会救济的重要手段，但二者无法替代家庭救助在满足人们的情感需求和给予心理安慰方面的功能。我国社会救助立法遵循“去家庭化”理念，忽略了家庭的社会救助功能，因而在实施中遭遇诸多困境。从强化家庭的救助功能出发，我国社会救助立法应在科学界定社会救助概念的基础上，在最低生活保障、特困人员供养、就业救助、教育救助等制度设计中对家庭因素予以考量。

关键词：社会治理；家庭功能重塑；社会救助立法

中图分类号：D922.182.3 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）03-0067-04

一、问题的提出

在中国传统文化中，家庭作为社会生活的核心和基础，不仅是家庭成员生产活动的组织者，也是家庭成员生、老、病、死的照护者和失业救济的提供者。①可以说，家庭是人们生产生活的基本保障，来自家庭以外的社会保障则充当着辅助性、补充性保障的角色。然而，改革开放以来我国家庭结构发生了历史性变迁，家庭的保障功能整体上呈弱化趋势。一是家庭小型化，家庭的保障能力降低。我国长期实行计划生育政策，家庭小型化趋势明显，分担年老、疾病、伤残等家庭风险的家庭成员数量减少。另外，随着人们的生活方式、价值观念等发生变化，空巢家庭日益增多，子女为老年人提供的生活照料和精神慰藉逐渐减少。二是人口老龄化加速，家庭的赡养负担加重。三是家庭人口流动加剧，对养老、教育、精神和情感安抚等家庭功能赖以存在的家庭结构基础造成冲击。人口流动造成大量流动家庭、留守家庭，家庭成员分居导致家庭的凝聚力下降，也加大了家庭保障的困难。总之，家庭小型化、人口老龄化、人口流动加剧等，使得家庭结构变得脆弱，家庭的保障功能弱化。

家庭的保障功能弱化，意味著家庭传送社会福利的能力弱化。这一问题在各国工业化、城镇化进程中普遍存在。对此，一些国家纷纷调整福利供给和保障方式，增加直接以个人为保障单位的福利形式，即实行社会福利传送路径“去家庭化”。例如，瑞典1957年《社会福利和社会救助法》突出强调国家对社会成员应承担社会救助责任和义务，要求地方政府必须向有需要的家庭和个人提供救助，与救助有关的任何支出均由中央政府承担。②这种通过立法规范社会救助、建立社会救助的长效机制的做法，对于充分发挥社会救助平衡社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的功能具有重要意义。我国立法机关对于发挥社会救助在社会治理中的功能也给予了积极回应。全国人大2008年8月公布了《社会救助法（草案）》征求意见稿，2009年4月公布了《社会救助法（草案）》修改稿（以下简称“草案修改稿”），但由于社会救助涉及多个政府部门，在相关部门的职责划分尚不明晰的情况下，社会各界对有关法律内容存在分歧。为防止社会救助政策碎片化，巩固已有制度成果，国务院2014年2月颁布了过渡性的行政法规——《社会救助暂行办法》（以下简称“暂行办法”）。③

综上，我国社会转型和人口结构变动导致家庭的保障功能弱化，为此需要加强社会救助。但是，社会救助并不能替代家庭救助的功能。社会救助功能的发挥有赖于国家和地方的财力，在目前社会保障水平整体滞后的情况下，我国仍需强调和重视家庭在社会保障中的积极作用。家庭救助具有社会救助无法替代的道德功能，在社会治理法治化的背景下，重视家庭的社会救助功能有助于增强社会救助立法的道德底蕴。④作为社会治理法治化重要组成部分的社会救助立法如何协调家庭救助与社会救助的关系，如何通过制度安排恢复和支持家庭的救助功能，是立法过程中需要认真对待的问题。本文结合我国现行社会救助立法的相关内容，对解决这些问题提出建议。

二、我国社会救助立法中家庭的定位反思

在家庭保障功能弱化的情况下，社会救助立法有两种选择：一是强调国家和社会的救助功能，直接针对公民个人传送社会福利；二是尊重历史传统，充分考虑家庭救助功能的恢复与重塑。从“草案修改稿”和“暂行办法”的有关规定来看，由于家庭的法律地位并不明确，致使这方面的选择不尽合理。

1.我国社会救助立法中的“家庭”

在“草案修改稿”和“暂行办法”中，家庭是作为社会救助对象出现的，家庭的救助功能和救助主体地位被忽视。“草案修改稿”第3条规定：“本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。”这里，家庭的救助主体地位、家庭救助与社会救助之间的关系并没有得到体现。根据“草案修改稿”和“暂行办法”的有关规定，家庭被置于与公民同等的救助对象地位，公民的家庭经济情况是对其实施社会救助与否的重要参考标准，给予最低生活保障的前提是共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活保障标准。在专项救助方面，教育救助主要针对家庭经济困难的学生，医疗救助主要针对家庭经济困难的患病者。在社会救助的终止上，居民最低生活保障待遇的给付是否终止，以其家庭的收入和财产状况是否发生变化为标准。

总体而言，我国社会救助立法中虽然涉及了家庭的法律地位，但主要是从社会救助对象的层面和社会救助实施的层面加以规定的。在社会救助的责任主体上主要强调国家的救助责任，并鼓励和支持社会组织、慈善团体和个人参与救助，遵循的是“去家庭化”的立法理念。

2.社会救助“去家庭化”理念的实践困境

2003年，国务院颁布实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，但该办法在实施过程中遇到了诸多困境，其中之一是不少流浪乞讨人员拒绝救助。例如，该办法正式实施的第一天，南京市公安局专门组织民警到新街口流浪乞讨人员聚集地方开展救助工作，77个流浪乞讨人员中只有1人愿意接受救助。⑤这种现象在一定程度上是社会救助“去家庭化”理念不符合社会现实的表现。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》是直接针对个人的临时性救助，与保障被救助者家庭的收入来源和正常运转没有关联，然而，很多救助对象考虑的是其家庭的生存和运转，与满足个人的一时需要相比，其更希望家庭成员能得到长期生活保障。“去家庭化”的社会救助是从国家主义立场出发的，没有考虑救助对象的个体情况和情感需求，在实施中遭遇困境也就在所难免。

3.家庭功能重塑对基层社会治理的重要性

家庭是现代社会的细胞，要夯实社会治理的基础，就要充分发挥家庭的基础保障性作用。⑥因此，我国社会救助立法应注重发挥家庭救助在基层社会治理中的功能。

第一，家庭救助具有社会救助无法替代的功能。社会救助有一定的局限性。根据“草案修改稿”的规定，社会救助主要面向需要救助的公民提供物质帮助和服务，但很多情况下，对被救助者给予心理安慰和精神安抚可能比给予物质帮助更重要，而社会救助在这方面的作用非常有限。与社会救助相比，家庭救助不仅能提供养老、医疗、生育、失业等方面的物质保障，还具有亲情性、情感性、个性化等特点，更能满足被救助者的情感和心理需求。社会救助立法只有强调家庭的救助主体地位，才能强化家庭的救助功能与责任，激活家庭的救助潜力，延续重视家庭的社会文化传统。

第二，重塑家庭的救助功能是一种进步理念。社会救助制度的终极目标是减少甚至消除社会贫困，意义在于教会低收入者“钓鱼的技巧”而不只是“送鱼给他吃”。⑦重塑家庭的救助功能，是现代社会救助法在注重输血的同时强调造血的先进理念的体现。在这种理念下，当部分家庭成员有抚养或赡养能力时，由其承担无生活来源的家庭成员的抚养和赡养义务，当其失去负担能力时，再由国家或社会承担救助责任。这种重塑家庭救助功能的制度设计是社会救助法与婚姻法、民法等民事法律相衔接的体现，有利于形成家庭救助与社会救助之间相辅相成的互动关系。

第三，家庭状况是社会救助法发挥作用的重要影响因素。家庭是最基本的社会单元，是各种社会政策最终发生作用的地方，对社会救助法的实施效果产生重要影响。其一，家庭救助功能的强弱影响社会救助的边界。社会救助与家庭救助的边界划分不是个人或政府的一厢情愿，而是由公民的家庭状况特别是家庭救助功能的强弱决定的。其二，社会救助立法不论是以家庭为救助对象還是实行通过家庭作用于个人的直接救助，家庭状况都会影响救助的效果。因此，社会救助法的相关制度设计中要注重考量家庭因素的影响。

三、完善我国社会救助立法的建议

2016年12月，习近平总书记在会见第一届全国文明家庭代表时强调：“无论时代如何变化，无论经济社会如何发展，对一个社会来说，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社会功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。”⑧社会治理离不开家庭功能的有效发挥。在社会治理法治化的背景下，通过立法确立家庭在社会治理尤其是社会救助中的主体地位具有重要意义。

1.域外社会救助立法的启示

与中国同受儒家家庭文化观影响的一些亚洲国家和地区，尽管家庭结构也受到工业化和城市化的冲击，但在社会保障模式选择和社会福利发展路径上依旧保持着家庭中心主义和共同体意识等固有传统文化。⑨例如，新加坡1995年《赡养父母法》对家庭养老作了强制性规定：婚生子女、非婚生子女、收养的子女、继子女对于其年迈的父母承担赡养责任；年龄在60岁以上、生活不能完全自理的居民可以向法院申请赡养令，要求子女支付赡养费。为鼓励子女与老人同住，新加坡政府推出了一系列津贴计划，为需要赡养老人的低收入家庭提供养老、医疗方面的津贴，以减轻家庭负担，提高家庭赡养老人的积极性。⑩又如，日本非常注重协调社会救助与家庭救助之间的关系。二战后，日本的家庭规模不断缩小，老年人和单身家庭增多，女性就业率上升，家庭的护理机能越来越脆弱。考虑到这些，日本1997年《护理保险法》把家庭护理和社会护理有机结合起来，规定符合条件的申请人通过护理保险认定后，由专业护理师帮助其制定一个符合被认定的护理等级并适合其健康状况和要求的护理服务计划，该计划交有关医疗机构后，医疗机构将按照该计划提供护理服务。B11日本通过实施家庭访问护理制度，不仅减轻了老年患病者家属的身心和经济负担，也降低了国家医疗费用支出。上述国家社会救助立法对家庭保障功能的重视值得我国立法借鉴。

2.我国社会救助立法的完善

家庭不仅是社会救助的对象，也是救助义务主体，是对国家、社会救助及公民个人自救的有效补充。从这一理念出发，我国社会救助立法可以对以下五个方面进行完善。

第一，关于家庭的地位。家庭成员之间相互扶助尚不能维持基本生活需求是给予社会救助的前提，因此，建议我国社会救助法将社会救助的定义修改为：“本法所称社会救助，是指国家和社会对依靠个人及其家庭的努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务。”与“草案修改稿”对社会救助的定义中“依靠自身努力”的表述相比，“依靠个人及其家庭的努力”的表述突出了家庭成员之间的相互扶助义务，与“草案修改稿”第3章将家庭成员收入作为给予最低生活保障的救助标准相统一，也与“草案修改稿”第20条和“暂行办法”第8章关于政府鼓励和帮助低收入家庭中有劳动能力的成员就业的规定相衔接。明确家庭的救助主体地位，并不是给家庭施加额外的义务，而是对家庭应有保障功能的肯定和支持。

第二，关于最低生活保障。建议我国社会救助法借鉴日本《生活保护法》第77条B12，增加政府向有抚养或赡养义务者索求救助费用的规定。“草案修改稿”第15条和“暂行办法”第9条对家庭成员范围的界定是以共同生活为标准的，没有将法定赡养、扶养、抚养义务人纳入其中。赋予政府行使类似于民法上代位求偿权的索求权，能够促使法定赡养、扶养和抚养义务人履行义务，而不是将家庭有能力承担的救助义务转嫁给国家和社会。

第三，关于特困人员（贫困孤残人员等）供养。“暂行办法”第19条规定供养救助对象可以选择在家分散供养，这是对家庭供养功能的肯定，但对于没有法定赡养、扶养、抚养义务人的特困人员而言，在家分散供养的意义不大。建议我国社会救助法将与特困人员有亲属关系的家庭规定为政府购买供养服务的委托对象之一，相关条款可以修改为“对分散供养的特困人员，县级人民政府民政部门除按规定的标准提供供养救助费用外，还可以通过购买服务的方式委托社区、其他社会组织或家庭提供生活照料等方面的供养服务”。这样修改有助于鼓励与特困人员有亲属关系的家庭对特困人员进行生活照料，而家庭氛围能够给特困人员带来精神上的慰藉。

第四，关于就业救助。建议“暂行办法”中增加关于就近就业的规定，将第44条修改为：“申请就业救助的，应当向住所地街道、社区公共就业服务机构提出，公共就业服务机构核实后予以登记，并免费为享受最低生活保障的家庭中有劳动能力的成员提供就业指导、职业介绍、技能培训等方面的服务，并通过扶持个体经营、鼓励当地企业吸纳就业、实行公益性岗位安置等方式促进其就近就業。”享受最低生活保障的家庭致贫的原因很多，通常是因病因残致贫或年老致贫，强调申请就业救助者“就近就业”，能够使申请救助者在增加家庭收入的同时兼顾对家庭成员生活的照料。

第五，关于教育救助。长期生活贫困的人群会形成特定的生活方式、行为习惯和价值观念，这种“亚文化”会对周围人特别是贫困人群的后代产生不良影响。因此，教育救助不应限于对家庭经济困难学生的物质帮助，还要考虑优化贫困家庭的生活方式和价值观念，要采取预防性措施阻止贫困文化的代际传播。建议“暂行办法”第34条增加一款，规定“国家鼓励社会组织和学校针对家庭经济困难学生开展树立积极价值观念的专门教育活动”。

注释

①参见熊金才：《家庭结构的变迁与家庭保障功能的弱化》，《太平洋学报》2006年第8期。

②参见杨思斌、田文利：《论社会救助立法的伦理基础》，《河北法学》2010年第7期。

③参见王晓慧：《社会救助法“降格”火线出台》，《华夏时报》2014年2月27日。

④参见欧树军：《重归家庭——福利国家的困境与社会治理新出路》，《文化纵横》2011年第6期。

⑤参见周刚、冯强：《流浪乞讨人员为何拒绝救助》，《新华日报》2003年8月6日。

⑥参见朱玉清：《发挥“家庭自治”在社会治理中的基础作用》，《广西法治日报》2016年4月19日。

⑦参见朱未易：《基于权利视角的中国社会救助制度建构之法理》，《江海学刊》2009年第2期。

⑧《习近平在会见第一届全国文明家庭代表时强调：动员社会各界广泛参与家庭文明建设推动形成社会主义家庭文明新风尚》，《人民日报》2016年12月13日。

⑨参见[韩]朴炳铉：《社会福利和文化——东亚社会福利模式的含义》，《社会保障研究》2012年第1期。

⑩参见胡灿伟：《新加坡家庭养老模式及其启示》，《云南民族大学学报》（哲学社会科学版）2003年第3期。

B11参见王斌全、赵晓云：《日本老年护理的发展》，《护理研究》2007年第11期。