城市社区党委书记队伍建设的现状、问题与对策

聂伟 陈家喜 谷志军

摘 要：城市社区党委书记是影响社区治理绩效的至关重要因素。对S市637个社区普查数据的实证分析结果表明：城市社区党委书记队伍的性别结构、年龄结构和文化结构都比较合理，来源渠道比较广泛，工资待遇有所提升。但城市社区党委书记队伍建设也存在后备队伍断层、权力运行不畅、培训效果不佳、工作任务重、工作压力大、管理监督不完善、晋升退出渠道不通畅等问题。加强城市社区党委书记队伍建设，应从选拔与培养、履职与保障、管理与监督、晋升与退出等方面采取有效措施，实现城市社区党委书记队伍的健康发展。

关键词：城市社区党委书记；城市治理；社区治理

中图分类号：D26 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）03-0018-06

基层是一切工作的落脚点，社区是党在城市工作的基础。社区党委书记是基层治理的支点，是社区组织的主心骨，是社区发展的领头雁。基层治理的好坏、社区组织凝聚与否、社区发展成效如何，与社区党委书记密切相关。党在基层各项政策的贯彻状况、从严治党的落实状况、党群关系的密切状况、党群服务的开展状况等，也与社区党委书记息息相关。因此，摸清社区党委书记队伍建设的现状，找出社区党委书记队伍建设存在的突出问题，并针对问题进行精准施策，对于巩固基层党组织的战斗堡垒作用、提升基层治理能力现代化，具有重要的现实意义。

国内关于城市社区党委书记的研究，多将社区党委书记作为社区工作者来展开分析，很少将社区党委书记作为单独群体进行针对性研究。即使有少数研究是对社区党委书记进行探讨的，也是基于某区县的个案分析，而缺乏大规模的问卷调查数据，样本的代表性和结论的普遍性有待进一步提升。为弥补已有研究的不足，本文以城市社区党委书记为调研对象，在对S市637个社区党委书记普查①及对典型社区进行调研的基础上，分析目前城市社区党委书记队伍建设的基本状况、存在问题，并尝试提出加强城市社区党委书记队伍建设的对策。

一、城市社区党委书记队伍的结构现状

城市社区党委书记队伍的结构是否合理，直接关系着城市社区党委书记队伍的生命力和战斗力。课题组调查结果显示，与其他地区相比，S市的社区党委书记队伍性别结构、年龄结构和文化结构都比较合理，薪酬待遇有所提升，来源渠道广泛。

1.性别结构相对优化

根据调查统计，截止到2017年4月，S市在岗社区党委书记共计637名，其中男性481名，女性156名，男女比例约为3.08∶1。与云南农村社区党组织书记男女比例4.74∶1相比②，S市社区党委书记的性别比例更趋于合理，女性担任社区党委书记的比例明显较高。社区治理的公共性和公益性、社区参与的自愿性和自主性等特性，客观上需要发挥女性的领导优势，女性社区党委书记的增加有助于进一步提升社区治理公共性和社区参与水平。可以说，S市社区党委书记性别配置相对较为合理。

2.年龄结构相对合理

调查结果显示，S市社区党委书记年龄最小者为30岁，最大者为62岁，平均年龄约46岁，标准差为5.4岁。其中，30—39岁的80人，占8.6%；40—49岁的415人，占65.1%；50—62岁的142人，占22.3%。与南京栖霞区社区党委书记的年龄结构③相比，S市社区党委书记的年龄呈现出“两头小中间大”的纺锤式结构，老中青搭配合理，有利于保持队伍的活力和可持续性。

3.文化素质相对较高

调查结果显示，S市社区党委书记的学历以高中、中专为主，占63.3%，初中僅占2.8%，大专占26%，本科及以上占7.8%。其中，84%的社区党委书记参与了在职学历教育，258人获得在职大专学历，277人获得在职本科及以上学历。与西部农村地区的村党组织书记以初中及以下学历为主、南京栖霞社区党委书记以高中学历为主的结构相比，S市社区党委书记的文化素质相对较高，这有助于他们利用信息化、现代化、专业化等手段应对日益复杂的社区治理事务。

4.薪酬待遇水平相对提升

S市社区党建标准化建设意见明确指出，在岗社区党委书记享受七级职员待遇，任职满6年，经规定程序可使用事业单位编制，这大幅提升了社区党委书记的薪酬待遇。调查结果表明，2016年，S市社区党委书记的平均年收入约为12.58万元，最小值为5万元，最大值为25万元。其中，年收入10万元以下的占18.1%，10万—12万元的占42.4%，13万—15万元的占25.2%，16万元及以上的占14.3%。该收入水平显著高于济南市社区居委会工作人员月工资（2900元）④，也高于南京市社区工作人员月工资（3500元）⑤。进一步研究发现，社区党委书记对收入比较满意的占48.1%，非常满意的占9.6%，不满意和非常不满意的仅占11.4%。相对于其他城市“薪酬待遇差、福利不佳、收入满意度低”，S市社区党委书记的薪酬待遇水平极大地调动了社区党委书记的工作积极性，激发了他们的工作激情，保障了社区党委书记队伍的稳定与发展。

5.来源渠道广泛

社区党委书记选拔的标准、资格、程序和结果，直接决定着社区党委书记队伍的整体素质。普查数据结果显示，S市社区党委书记仍然以选举产生和内部晋升为主，两者比例之和达到66%。但上级党委政府选派区、街道的优秀干部担任社区党委书记的比例越来越高，2016年达到155人，占24.4%。同时，S市还采用公开遴选的方式，从社会中公开选拔优秀人才担任社区党委书记，2016年选拔61名，占9.6%。总体来说，与以往干部选人单纯从原有社区工作队伍选任社区党委书记相比，S市社区党委书记人选的选拔渠道趋于多元化。把社区党委书记选优配强，有利于构建一支素质优良、能力突出的社区党委书记队伍。

二、城市社区党委书记作用发挥的制约因素

目前，S市社区党委书记队伍结构不断优化，但社区党委书记建设过程中还存在一些不可忽视的问题与挑战，制约着社区党委书记队伍作用的发挥。

1.后备队伍结构呈现断层现象，影响队伍的可持续发展

当前S市的社区党委书记任职时间短，大部分“一把手”经验少、资历浅。49.1%的社区党委书记任职还没超过3年，任职4—6年的仅占15.8%，任职7—9年的占15.5%，任职10年及以上的占19.5%。年龄方面，45岁及以下的社区党委书记占45.2%。呈现该局面的主要原因在于后备队伍的年龄与资历断层。一方面，年龄断层。随着社区党委的核心领导作用日益凸显，对社区党委书记的能力素质也提出了更高要求。调研发现，S市F区的社区定员实行“只出不进”措施，且学历和知识层次偏低，年龄偏大，整体素质不高，导致社区党委书记的合适人选偏于紧张，年轻干部呈现“断崖式减少”。另一方面，经验与资历断层。调研发现，S市F区大部分有丰富工作经验的社区党委书记面临退休，而有丰富基层工作经验的后备干部又不足，还有少数符合条件的人员存在“过渡一下”“当跳板”的心态。这在一定程度上给社区党委书记的换届选举、干部任职延续性带来困扰，导致部分社区党委存在班子人员难选齐、难配强等问题。

2.少数社区党委书记权力运行不畅，领导核心未能彰显

近年来，S市在加强社区党委领导核心地位方面采取了一系列措施，社区党建标准化管理从制度上全面保障了社区党委的人事安排权、重要事项决定权、领导保障权、管理监督权等的运行，极大地促进了党委书记权力作用的有效发挥。但问卷结果显示，当前对社区事务能行使全部领导权的社区党委书记仅占51.7%，大部分能行使领导权的占46.5%，还有1.8%的社区党委书记在大部分社区事务上不能发挥核心领导作用。上级政府布置的相关任务，49.8%的社区党委书记能全部完成，49.4%的社区党委书记大部分能完成，还有小部分社区党委书记不能有效完成，这严重影响着社区的和谐有序发展。

第一，部分社区党委书记权威不够，统筹能力不强。虽然党建标准化管理之后，在一定程度上加强了社区党委的领导核心作用，但仍然有部分社区党委书记政治领导能力弱，整合凝聚作用不强，致使领导权威迟迟难以树立。一些社区党委书记面对社区股份公司董事长时底气不足。比如，S市Y区虽然明确赋予社区党委对股份公司行使审计监督提请权，但社区党委并未有效行使这一权利，23个社区党委有18个没有行使该项职权。一些社区党委书记统筹协调能力弱，在辖区各类组织如业主委员会、物业公司、社区社会组织和驻社区单位缺乏影响和威望，难以开展区域化的党建工作。个别社区党委书记在工作中不是怨政策不配套，就是怨领导不支持、群众不理解，不善于做群众思想工作，不利于社区的和谐与稳定。

第二，部分社区党委书记抓党建工作效果不佳。虽然74.6%的社区党委书记会组织党员学习和宣传政策，但实地调研发现，部分社区党委书记对党建工作作为第一政绩的认识不足，抓党建工作不到位。一些社区党委书记身兼数职，被各类会议、考核和专项任务缠身，无暇对党建工作进行总体谋划和具体落实，党建工作常常停留在以会议贯彻会议、以文件贯彻文件上，满足于“传声筒”和“转经筒”角色。还有一些社区党委书记存在畏难情绪，面临流动党员多、活动开展难、活动经费缺乏等问题，将党建工作简化为做台账、填报表、写报告的文字层面，党建活动的“规定动作”被大大简化甚至取消。

3.培训效果不佳，业务能力难以提升

S市各区坚持以增强党性、提高素质为重点，不断加强和改进党员队伍教育管理工作。2016年全市社区党委书记平均接受5次专题培训。其中，4次及以下者占53.1%，5—10次者占36.5%，10次及以上者占10.3%。这一定程度上增强了党组织书记的履职意识和能力，但总体而言，现行的教育培训机制科学性不够，不利于社区党委书记业务能力的提升。

第一，培训方式“三多三少”。虽然社区党委书记参与培训的次数不断增多，但政府难以采取有效方法有针对性地进行培训。一是课堂讲授多、实地考察少。S市95.7%的社区党委书记参与过上级党委和政府组织的各类培训班，但仅有58.5%的社区党委书记参与过调研，“请进来”和“走出去”不平衡。比如，F区的YT社区，2016年全年接待考察团156次，但没有一次到其他社区参观学习的机会。二是理论灌输多、经验传授少。S市93.3%的社区党委书记参加了高校、党校、社科院等专家、教授开展的专题讲座，但这些讲座多是理论知识传输，缺乏实践经验。专题讲座中也很少邀请拥有一线经验的干部和业务骨干传授社区治理经验。三是传统方法多、现代手段少。社区党委书记培训方法主要以区党委、街道基层党校集中培训为重点，集中学习党的理论、政策和相关文件等，现代手段应用不够。比如，全市参与网络远程课堂的比例仅占35.6%，参与情景模拟培训者仅占11.9%。

第二，培训内容“三重三轻”。一是内容设计重普遍性、轻实际需求。调研发现，当前干部培训教学内容体系框架安排重视普遍性，忽略社区干部的实际需求，不能完全按照社区党委书记“干什么”和“缺什么”进行培训。二是内容选择重理论、轻业务，重研究、轻应用。部分培训以基础理论、专业知识讲授为主，联系实际时热衷于借鉴和比较国际经验，对本地社区的业务问题缺乏充分调查研究，教学内容的针对性不强。

4.工作任务重，工作压力大

第一，承担超负荷、超权责的任务。问卷结果显示，S市有38.2%的社区党委书记认为上级政府布置的工作任务非常重；不到5%的社区党委书记认为工作任务适中或较轻；56.2%的社区党委书记对当前工作任务不满意。一年中最忙碌的事主要集中在抓安全生产（88%）、环境整治（44.2%）、维护稳定（44.2%）和落实上级布置的任务（42.7%）。各级政府行政压力的传导，终端就是社区一级，基层事务千头万绪，“上面千条线，下面一根针”的传统难题，始终困扰着基层。作为最基层的“一把手”，社区党委书记几乎承担了所有责任。

第二，工作时间长，工作压力大。社区的工作无法按照一天8小时、一周5天计算工作量，社区党委书记几乎24小时随时待命。比如，在G区的调研發现，社区党委书记的正常工作时间内基本是在忙于参加各类会议，只有休息时间才能处理日常工作。35.1%的社区党委书记对工作时间不太满意，94%的社区党委书记认为当前工作压力比较大或非常大，22.6%的社区党委书记经常感受到工作让自己身心俱疲。

5.管理存在缺失，监督仍存在风险

第一，考核管理机制不完善，难以有效发挥激励作用。一是考核标准和指标不合理。虽然制定了社区党委书记考核办法，但考核指标不够系统和完善，没有充分考虑不同社区的基础，存在考核标准、考核指标“一般齐、一样粗”的现象，导致考核结果不能准确反映社区的工作内容和工作绩效。问卷结果显示，21.7%的社区党委书记认为当前考核机制有待进一步改进，62.6%的社区党委书记认为当前考核指标比较真实地反映了社区党委书记的工作内容，7.1%的社区党委书记认为最近一次考核结果与自己的实际工作绩效存在较大差距。二是考核方法不完善。当前考核方法以定性为主、定量为辅，以聘期考核为主、日常考核为辅。比如，在F区调研发现，考核方法主要依赖于述职评议和座谈汇报，对量化考评方法运用不多；日常考核少，考核频率偏低，工作责任无法压实。三是考核结果应用不到位。部分街道未能将考核结果与绩效奖金等挂钩，激励作用不明显。比如，F区部分街道在社区党委书记考核结果运用上区别较小，在考核奖金上差距甚微，导致部分社区党委书记产生“干好干坏一个样”的心理，影响了社区党委书记的工作干劲和工作实效。

第二，权力监督存在疏漏。一是监督制度有缺失。问卷结果显示，S市还有22.4%的街道未建立社区党委书记个人有关事项报告制度，4.5%的街道未建立谈心谈话制度，7.7%的街道未建立社区党委书记工作纪实和定期述职制度，11.5%的街道未建立社区党委书记离任前后的经济审计制度。二是监督意识不强。部分社区党委书记习惯于自律，对他律存在消极抵触心理。比如，在G区调研发现，部分社区党委书记认为监督党委书记的条框太多，限制了党委书记权力的行使和作用的发挥。三是监督合力不够。多数区仍未建立严密的社区党委书记监督网络，未建立廉政监督员队伍，未设立社区监督联络站、社区纪委，未能深化社区党委书记“八小时以外”的监督管理。

6.晋升通道遇阻，退出机制不畅

虽然社区党建标准文件出台后社区党委书记的待遇有所提升，按规定程序可以使用事业编制，但社区党委书记的晋升和退出缺乏明确规范。

第一，晋升渠道不够明确。87.8%的上级分管领导（区组织部门、街道书记、分管负责人等）认为，很有必要进一步拓展党委书记的提升空间；但61.5%的社区党委书记认为晋升难度大。当前S市各区对于党委书记的晋升标准、程序等缺乏明确的制度设计和操作规范，84.2%的社区党委书记愿意转岗到上级部门任职，49.2%的社区党委书记愿意跨社区流动。但当前社区党委书记晋升到上级部门、跨社区流动的通道尚未打通，职业成长存在障碍。

第二，退出机制不够畅通。一方面，退出标准不明晰。社区党委书记管理者认为，当前退出制度的主要问题在于缺乏完善的退出指标体系（31.2%）和明确的退出标准（59.1%）。目前多数区未建立社区党委书记调整退出机制实施办法，缺乏退出操作细则。另一方面，社区一把手“固化”。调查结果显示，S市社区党委书记与居委会主任一肩挑比例达87.9%，社区党委书记与工作站站长一肩挑比例达69.3%，党委书记、居委会主任、工作站站长三职一肩挑比例达62.7%。从长远来看，这个群体相对“凝固”，他们一干就是很多年，有的直至退休。而与之相对应，副站长、工作人员等的晋升则遥遥无期。

三、推动城市社区党委书记队伍健康发展的对策

党和政府应该从社区党委书记的选拔与培养、履职与保障、管理与监督、晋升与退出四个方面采取有效措施，实现社区党委书记队伍的健康发展。

1.宽口径选拔，全方位培养

第一，以选优配强为标准拓展选拔渠道。目前，S市社区党委书记的选拔采取了社区内部选拔、机关选派和社会公开选拔三种方式，打通了面向社会公开选拔的通道。但采取公开选拔做法的目前只有两个区，并且5年以上社区工作经验的限制条件也将很多优秀人才拒之门外。党和政府应进一步拓展社区党委书记选拔的途径：一是拓宽社区党委书记来源渠道。除从社区工作人员中选拔和上级选派之外，还可以采取公开选聘的方式，从参加社区服务的志愿者、大学毕业生、驻区社区单位人员、转业和退伍军人中选拔政治素质高、领导协调能力强、热爱社区党建的优秀人才。二是探索社区第一书记转任社区党委书记的衔接机制。在尊重个人意愿和规范选拔流程的基础上，对于一些工作能力突出、群众口碑良好的社区第一书记，可以转任为社区党委书记，转任后保留其原有的机关人员身份待遇以及晋升提任通道。三是统筹做好社区党委书记后备队伍的选拔培养。要高度重视社区党委书记队伍老化现象，通过组织筛选、群众推荐等形式，尽快建立一支德才兼备、数量充足、结构合理的社区党委书记后备干部队伍。

第二，以能力提升為导向重塑培养体系。当前亟待加强社区党委书记的政治领导能力、统筹协调能力、贯彻执行能力和群众工作能力。目前的教学体系难以全面提升上述能力，所以，政府应坚持以培养社区党委书记的核心能力为基本导向，重构培养体系，从增进培训的及时性、针对性和实用性的角度出发，改革现有培训体系，全方位提升社区党委书记的能力素质。一是加强社区党委书记教育培训的统筹规划。坚持把社区党委书记培训纳入年度干部培训计划，明确培训重点任务，科学设置培训课程，加强构建政治理论培训、社区治理能力培训、社区治理实务培训等有机结合的培训体系。二是完善培训教学模式。积极探索新型培训方式，建立市内跨区域和跨省市的交流学习机制，定期组织社区党委书记到先进典型社区调研考察，进行现场教学和案例观摩，在经验交流中提升能力。三是创新培训内容。改变以往单纯把专家教授“请进来”的模式，将“干什么学什么”与“缺什么补什么”结合起来，针对社区党委书记工作过程中面临的问题和实际需求，从信息、国土、建设、信访等职能部门选拔一批基层经验丰富的业务骨干，开设智慧党建”“安全生产”“综治维稳”“环境整治”等核心课程，切实提升培训效果。

2.聚焦主业主责，健全保障机制

第一，聚焦主业主责，延伸权责清单。社区党委书记履职可以参照权力清单制度，加快制定完善三张清单：党建责任清单、社区工作清单和党群服务清单。明确履职承诺、任期目标考核等权责事项，促使社区党委书记对照清单突出重点地开展工作。一是党建责任清单。涵盖社区党委书记抓党建的责任重心和工作要点，明确开展好组织生活、管理好支部党员、发展好党员队伍、打造基层党建特色品牌的工作要求。二是社区工作清单。明确社区党委书记在社区治理中的权责范围，包括社区管理、社区服务、社区平安建设、社区发展、社区自治等。三是党群服务清单。突出社区党委书记在开展党群服务重心工作、制度化联系群众、帮扶困难群众中的具体要求。

第二，完善保障机制，增添工作动力。一是明确社区党委书记事业单位待遇的各項配套政策，落实社区党委书记事业编制的使用，凸显社区党委书记相对于股份公司董事长而言在政治待遇上的优越性。二是针对社区党委书记兼职居委会主任后工作量较大的问题，建议在兼任的居委会中设置常务副主任，由常务副主任具体负责居委会的日常管理事务。三是注重人文关怀，适当增加心理疏导课程，有针对性地为社区党委书记讲授心理调适的相关基础知识，及时疏导心理郁积，缓解心理压力。

3.严格考核评价，强化过程监督

第一，强化考核评价，明确奖惩标准。一是完善考核评价制度。政府应出台《社区党委书记管理制度》，从制度上明确社区党委书记的岗位职责、工作内容、奖惩机制和监督考评机制；重点围绕社区党建、社区治理、党群服务清单、廉洁自律等内容，统一制定社区党委书记的量化考核指标体系；由街道按照定性评价与定量考核相结合，民主测评与组织考核相结合，经常性考察、年度考核和聘期目标考核相结合的方式，开展考核工作。二是突出考核结果的运用。考核部门及时对考核情况梳理汇总，并以书面形式统一反馈给社区，督促社区党委书记认真梳理在自己查摆、上级点评和群众评议中存在的突出问题，列出问题清单，制定整改措施，逐项抓好落实。结合目标管理和考核评议的情况，对成绩突出的按规定给予表彰奖励，与个人年终奖金、评先评优、使用事业编制等挂钩；对考核评议较差的进行批评教育，诫勉谈话，责令改正；对个别问题严重不能胜任岗位要求或不能履行竞选承诺的及时进行调整，真正做到“能者上、平者让、庸者下”。

第二，贯通监督权力链条，弥补监督漏洞。S市社区党建标准化文件出台之后，社区党委书记集社区工作站站长、居委会主任、股份公司监事长等多重身份于一身，掌握着人事安排权、事项决定权、领导保障权和管理监督权。伴随社区党委书记权力的增加，如何强化监督成为管理的重要环节。除了个人事项报告制度、谈话谈心、工作纪实与述职、经济审计制度之外，还应强化任中监督与日常监督。一是明确风险点，完善规则。梳理社区党委书记廉政风险点，重点围绕社区干部人事任免、重大事项决策、社区财务支出、民生微实事的选题等重大风险点，科学设计权力运行流程，构建廉政风险防范机制。二是推进公开，接受群众监督。全面推广社区事务公开、财务公开和党务公开，接受党员群众监督。三是强化纪检，接受组织监督。各地社区可参照北京的试点经验，设立社区纪检机构，配备社区纪检委员，深化社区党委书记的日常监督。

4.畅通晋升通道，健全退出机制

第一，畅通上升渠道，促进横向流动。一方面，政府可制定出台岗位晋升办法，选拔连续三年考核名列前茅、文化程度高、年龄较小的社区党委书记挂职街道和区级职能部门，符合提任条件的，可提拔任职。街道集中换届选拔干部及招录公务员时，可以面向社区党委书记预留一定比例的职数，实行定向提拔，确保优秀社区党委书记得到提拔。另一方面，政府可出台社区党委书记横向流动办法，采用区内流动和跨区流动相结合，鼓励跨区交流和调动。

第二，健全退出机制，完善实施办法。积极探索不合格社区党委书记退出机制，以所在社区年终考核排名和群众评议满意率作为考核考察的主要依据，对任职期间违法乱纪以及连续考核排名末位的实行退出机制。明确重大工作失误追责机制，依据责任大小确定惩处机制，减薪、降职降级直至退出社区党委书记一职。

注释

①2017年的调查中，调查组在全市645个社区中，共发放问卷（社区党委书记）问卷645份，因8个社区党委书记空缺或退休，所以回收有效问卷637份，有效回收率为98.7%。发放社区党委书记上级管理者（区组织部门领导、街道书记）问卷156份，回收有效问卷156份，有效回收率100%。

②苏文苹等：《云南民族地区村（社区）基层党组织建设中存在的问题及对策研究——基于511名村（社区）党组织书记学员的调查》，《经济师》2015年第1期。

③南京栖霞区社区党委书记的年龄结构是：30—40岁占8%，40—50岁占42%，50—60岁占42%。参见中共栖霞区委党校课题组：《村（社区）党组织书记履职能力提升研究》，《中共南京市委党校学报》2013年第4期。

④唐斌尧：《城市社区工作者队伍建设的现状与发展趋势》，《南通大学学报》（社会科学版）2013年第5期。

⑤贾志科：《社区工作者队伍结构现状、问题与对策——基于南京市54个社区的实证研究》，《中州学刊》2015年第3期。

责任编辑：浩 淼 思 齐