我国绩效型高等教育财政拨款研究趋势演进*

2018-04-28黄永芬邱世凤

成都大学学报（社会科学版） 2018年2期

张蕾黄永芬邱世凤

(成都大学，四川成都 610106)

高等教育属于准公共产品，具有公共产品的属性，公共财政应该在高等教育投入中发挥主渠道作用并同时对其支出进行绩效监督与评价。财政拨款是高等教育投入的主渠道，对于高校办学具有宏观上的导向作用。高等教育财政拨款体制属于教育政策范畴，包括高等教育经费的筹集、配置、使用、绩效等制度安排，重点在于教育资源尤其是教育经费的配置方式，对高等教育的发展具有引导、调整、控制、激励等作用，且产生直接而深远的影响。2012年以前，除部分重点大学外我国普通高校教育经费普遍缺乏，特别是一些地方高校由于盲目扩大招生规模、扩建校区以至出现了严重的财务危机。此时财政投入最关注的是高校如何能维持正常运转，投入不足掩盖了绩效问题。2012年，中央财政通过奖补机制要求各地方财政提高地方高校生均拨款水平，地方高校生均拨款平均水平提高到了14 120元，终于使全国普通高校生均公共财政预算教育事业费达到16 367.21元，当年全国教育经费整体投入达到国内生产总值的4.28%，超过了世界各国公认的衡量教育水平的基础比例4%。此后每年也一直保持在4%以上①，从此，我国教育经费投入进入“后4%"时期。当教育经费投入从不足转为达标后，财政与教育管理部门理应着眼于引导高校努力提高公共教育资源的使用绩效，以使高校人才培养、科学研究和社会服务的基本职能得以更好地履行。在这种情势下，关于教育拨款体制和模式改革的课题逐步进入我国高等教育研究者的视野，并成为社会各界广泛热议的话题。

一、我国绩效型高等教育财政拨款模式研究的现有成果

我国学者关于绩效型高等教育财政拨款具有代表性的研究主要集中于以下三个方面：

(一)分析国外高等教育投入政策和财政拨款制度

马陆亭以英、法、美、德、日五个教育与经济最为先进之国家及亚洲在教育与经济方面较为典型的韩国、印度作为主要比较对象,初步综合与归纳了教育投入及学生资助政策,发现评估开始对高校的教育拨款产生影响[1]。藉此可观察出以上国家在教育经费的管理方面，已逐步以效益为导向的“新型公共管理模式"替代“简单拨款模式"。此类国家将高等教育拨款一般分为维持性拨款(如按人头拨款)和提高性拨款(如重点建设拨款),并让外部系统开始介入高等学校的教育质量认证等事务,内部质量保障和外部质量评估结合起来后收到了更好的效果。教育发达国家的经验表明评估与拨款的主要结合点在提高性拨款上。这些国家开始将质量指标加入拨款公式中,引进了绩效拨款的标准和办法，把竞争性拨款的比重逐步提高,将绩效拨款和评估相结合，以绩效评估作为拨款重要依据，在现有财政拨款模式的项目支出中派生出一部分绩效支出用以提升学校的办学水平。孙志军、王善迈等研究认为现代高等教育财政拨款制度是指自20世纪80年代以来在高等教育发达国家和地区逐渐改革和完善起来的高等教育财政拨款制度，主要由拨款主体和拨款机制构成。其中拨款机制包括三个方面:财政资金的供给机制、分配机制、问责机制[2]。关于分配方式，发达国家一般根据经费的支出功能而把高等教育拨款分为高等教育经费拨款、高校科研经费拨款和高校基础建设经费拨款，并且普遍采用公式法拨款与绩效拨款相结合的方式。范文曜、马陆亭、张伟认为，自20世纪80年代以来，国际高等教育质量保证从高等学校自身体系走向外部并对拨款产生影响[3]。受办学质量评估影响的拨款分为两种：一是绩效拨款，拨款的具体额度与高校办学质量评估结果直接挂钩；二是绩效预算，拨款过程中将及时体现绩效因素。其作用表现在一定程度上提高了办学效益和教育科研水平。

(二)改进国内高等教育财政绩效拨款制度与模式理论研究

马陆亭在对高等教育财政拨款制度历史回顾与国际比较的基础上,按“基本支出预算+项目支出预算+绩效支出预算"的要求,对我国高等学校的拨款模式改革进行了具体的制度设计[4]。文章认为，从国际高等教育拨款理论和实践的发展进程看,强调公开竞争和绩效评估的理念，是国际高等教育拨款模式改革中的规律之一，是值得借鉴的、有价值的经验。吕炜分析“综合定额加专项补助"拨款模式实际上是一种资源约束型的体制，建议按照高等学校人才培养、科学研究和社会服务的三大社会功能，在目前的拨款制度基础上，逐步建立起由高等教育这三大功能所服务的激励经费等构成的拨款体系，以使教育政策导向更加明确、内容更加齐全、结构更加合理、核定更加科学。并且建议在现行拨款模式中细化综合定额，体现专业、学科之间的差异，即在现有的教育部部分改革学校已实施的系数折算方法的基础上，借鉴国际经验，对高等教育11大类学科设定四档不同的专业折算系数[5]。胡伟莉、黄华文提出，应根据我国情况建立高等学校的拨款公式，即学校从财政部门得到的实际拨款额应为基本拨款加专项基金之和减去学生收费后的差额[6]。并建议设立绩效评估与拨款相结合的机制，加强评估工作的整体设计，将办学目标、绩效指标、绩效指标权重、成功标准作为四个组成部分。段宝霞建议：建立高等教育经费保障标准，作为确保高等学校发展的底线，同时结合高等教育绩效评价和高等教育拨款，高校对所得拨款的使用效益、效率和质量交由绩效指标来衡量，以此决定后续拨款是否应当继续投放或是投入的方向、数额、方法和形式，并且强调须提高拨款的科学性和透明度，鼓励高校之间进行合理竞争，促进高等教育公平与效率，激励高校进行科技创新活动，充分提高高校的办学效益[7]。其他学者的观点也基本一致，均认为我国高等教育财政拨款问题集中在拨款模式导致教育政策和评价标准导向单一，绝大部分以计划内招生人数的多少作为财政教育拨款的数额高低标准，不能区分不同类型、不同层次、不同专业的办学成本，这一政策造成高校盲目扩张招生规模，在校生规模扩张比例远远高于财政拨款增幅的现实；高等教育财政拨款的使用效率较为低下，目前的拨款模式无助于实现政府利用财政拨款对高校办学进行引导，缺乏拨款使用效益的分析、评价制度和与绩效挂钩的激励机制；在财政拨款仍然是高校经费主要来源的背景下,政府拨款机制改革应该转变到以绩效考核结果为基准的拨款模式上，或采取各种混合拨款模式，加强对各高校在经费使用上的监督和考核，从而提高资金的运作效率等等。[8][9]

(三)调研我国高等教育绩效拨款实践

刘国永以江苏省高等教育财政支出评价过程为实践对象进行研究，探讨了当前我国在高校办学过程中对于财政经费投入与使用存在的主要问题，并进一步提出了解决问题的基本路线。该研究依据上海财经大学马国贤教授提出的“一观三论"，即“花钱买效果的预算观"、“公共委托代理理论"、“目标结果导向理论"和“为顾客服务理论"为理论基础，解决了谁负责评价，谁应该为绩效负责，评价重点是什么(结果性指标而非过程性指标)，以及评价的价值导向问题(关注顾客——学生)。评价指标体系围绕高校三大职能，使得评价切合高校的本质和评价目标，而且稳定、直观、可操作[10]。张甫香调研了江苏省在改革中规定了人员支出定额及离退休(含公用)支出定额和日常公用支出定额，还确定了拨款中的学生折算系数，将专任教师系数作为在校生拨款总额修正依据，制定了学科折算系数。建议细化学科系数，实现精细化、科学化管理目标[11]。由此建议自然生均定额(初始生均定额应不低于5 000元)应该按年浮动，浮动的标准定为绩效考核奖励经费，并以全日制在校生作为定额，设立教学、管理等五方面奖项，奖励经费的系数按3∶2∶2∶2∶1制定，考核时各奖项应有各自独立的考核标准与评价指标体系。在区分指标正反性前提下，求得各校指标值与所在组对应指标平均水平偏离度值，乘以权重，乘以同比例划块的相应奖励经费，确定各个单项绩效拨款额。绩效拨款制度所涉及的五大独立评价指标体系由省教育厅、省财政厅组织设计并实施。指标宜采纳“一上"预算前公开数据或上年决算数据，并且将指标值分摊入生均额，以普通高校组或职业院校组平均水平作为指标标准值。刘天佐通过对H省及C高校的实际资料研究，指出当前基于在校生人数这一“单一因素"对高校教育资源进行配置，忽略了高校在职能履行、产品属性、专业成本和培养质量等方面的差异这一现象，揭示了政府政策目标回避了对于高校“事权"的经费需求，从而使财政资源配置异化成为一种与有关政策目标无关的“纯粹"资金分配手段[12]。政府部门在高等教育财政资源配置中，对“拨款依据"、“经费用途"等缺乏明确界定，从而使公共预算失去了“对于行政权力进行控制的制度约束和法治规范"的功能。在“零碎化权威体制"下，财政资源配置中的政策过程对于高校“事权"是“清晰与刚性"的“需求"，而预算过程对于高校“财权"却是“模糊与柔性"的“供给"。其实质是用一种“模糊的经费分配方式来应对不同政府部门的政策要求"，最终将矛盾下移到高校。徐毅鹏以浙江省为研究对象，认为在高等教育从规模向质量发展的转型期，该省在全国较早实施了遵循教学质量评估结果，高校拨款以评估结果为基础的政策有利于激励高校发展[13]。就浙江省而言，提出高校拨款要以提升办学质量为大学拨款目标，高校质量评估的内涵要从大学功能的视角进行丰富，绩效评价体系也需要重新审议或者完善，而不能仅用教学工作体现大学的整体质量状态。张小萍提出我国教育拨款制度应首先从中央高校着手，具体从两个方面考虑：一要能“促进事业发展"，二要能够“体现社会公平"[14]。在此前提下，设定大学拨款额度的公式为(教学基本拨款+单位拨款额度×重点强度)×绩效强度×政策调节强度。公式中重点强度依据国家重点实验室、重点学科、重点项目等项目重点确定；政策调节强度则需要权衡一些历史原因或国家政策倾斜(如西部大开发等)，具体分配拨款额度时适当调整。其他学者的研究也体现于要建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,将评估的结果与拨款直接挂钩,实行多政策参数的公式拨款，用绩效考核高校的所有拨款使用效益、效率和质量等等。[15]

二、现有研究的不足及所需解决问题

现有相关研究从理论到实证方面都取得了很大进展，对于高等教育财政拨款模式未来的改革方向基本取得了共识，国内外教育拨款制度改革的趋势表明，实施绩效拨款已成为一种必然的趋势。从已有的研究成果可以看出，理论研究较为充分，国外经验介绍详尽，对于拨款模式改革的目的和意义分析到位、论证清晰，但是，对于我国高等教育绩效拨款具体操作办法的探讨仍然是点到为止。虽然已经有学者在实证研究过程中尝试建立了一些成本计算模型和绩效指标体系，设计思路比较科学合理，但是绩效指标的设定稍显笼统单调，部分指标的效度还值得进一步商榷，同时对于指标数据应该如何取得也未予以明确。距离付诸实施仍相去较远。要建立切实可行的绩效拨款模式，还需将现有研究继续推进，并解决以下问题：

(一)学科性质系数

国内外对学科性质系数均有研究，但是这些研究要么测算过程过于复杂，如果不依靠法规制度或行政权力很难获得相关数据材料。因为高校公开的决算数据是一个学校的总体支出情况，学科折算系数的计算需要的却是不同学科、不同专业学生的培养成本，如果不专门对财务数据进行取舍，或者事先按学科分别设置专门的台账，根本无法利用实际数据进行相应的计算。要么是研究仍然停留在理念层面，认为学科折算系数应该考虑不同学科专业的实践环节学时或学分的多少、教学资源耗费的差异，至于如何折算学科系数、如何获得相关的数据则缺乏具体的操作办法。虽然可以参考英国高等教育拨款机构的办法，根据花费的不同将有关学科按照费用相近原则分成四个价格组，对应每一个价格组都有一个费用权重系数。但是，这个费用权重系数只有计算结果，没有计算过程，对我国高校虽有借鉴作用，却无法根据我们的具体情况加以检验和借用。

(二)生均培养成本

对于生均财务成本(实际成本)，理论层面探讨的比较多，如哪些费用应该计入成本、哪些不应该计入成本、用什么方法计入、应该使用哪种会计制度，这些探讨一般止于公式的设定。但是，从计算公式到实际测算还有漫长的道路，特别是现今高校会计制度并未真正实行“权责发生制”，也没有按成本项目设置相关的科目、项目辅助账，导致生均成本核算困难重重。虽有个别研究触及到了生均成本测算的操作层面，但是计量过程也需要经过大量的数据转换、归集和分摊，既过于复杂，也缺乏实际操作性。即使生均标准成本(定额成本)已有学者根据本科评估合格标准的有关指标要求，按照达标所需要的各类费用总和计算生均成本(如戴罗仙、伍海泉的《高等教育生均成本：界定、测算与运用》)，甚至具体到了标准生均成本的计量模型，但他们也认为在公式法拨款中，生均标准定额的确定依旧是关键和难题。

(三)绩效拨款

国内外相关研究较多，国外主要集中在介绍欧美、日本等国在高等教育绩效拨款方面的实践(如范文曜的《国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款》)。国内的研究主要集中在绩效拨款的必要性、绩效拨款的项目构成、绩效拨款占整个财政拨款的权重等方面。相比较而言，对于如何考核高校的绩效，如何取得相应的量化数据，如何科学设定绩效考评的指标体系并赋予相应的权重，绩效指标如何检验或量化评价等，研究者所提出的对策建议却一般比较原则，并未做深入探讨，且缺乏实证案例和数据检验。而在绩效拨款中，如何进行绩效评估则成了关键点和困难点，且问责机制的核心内容也在于绩效指标的确立和绩效信息的获取。

三、未来研究的推进方向

按照现有的大量研究成果，几乎所有的研究者均赞同对教育财政拨款引入绩效指标作为拨款依据，认为将指标体系设为“投入保障型+绩效激励型”混合模式是目前最为公平也是最能提高办学效益的可靠模式。研究者普遍认为，保证投入是政府的责任，追求绩效是高校的目标，单纯以本科评估结果作为绩效拨款的唯一依据有失偏颇，应该把投入与绩效分开，在保证高校正常运转的条件下自觉追求更高、更远的目标。高校不能以学术自治、学术自由为借口推卸其绩效管理的责任。毕竟，政府对高校的投入属于公共资源的分配，公共资源的使用效益理所应当向纳税人负责。为此，今后一个时期高等教育绩效拨款研究需要从以下几个方面进一步深入。

(一)确定可以与学校实际成本进行比较的标准生均成本定额

投入是产出的前提和基础，没有投入就没有产出，投入不达标不可能有高校的整体绩效，在投入严重不足的前提下考核绩效无异于引导高校牺牲学生利益，在这种情况下即便有所谓的绩效，也是以损害学生的培养质量为代价的，没有任何积极意义。而生均实际成本受区域经济发展水平、价格指数、学校财务状况、师资状况、学生培养质量标准、高校会计制度等影响，即便测算出来也不能用于实际的比较。这是因为，成本的高和低必须相对于某种质量标准而言，如果生均实际成本不与学生培养质量挂钩，就无法判定这个成本是否合理，所以非竞争性拨款应当主要体现公平，以本科评估的指标要求测算标准生均成本，作为财政非竞争性拨款的基数参考。若用本科评估指标核定生均标准成本，就能够把成本与质量标准进行连结。如果达不到本科评估的投入指标要求，低成本对高校而言属于一种不得已而为之的无奈选择，对政府部门而言则是投入主体责任的不到位；而高成本则意味着教育资源的浪费和办学效益的低下。如果达到本科评估的投入指标要求，则需要考察学生培养质量与实际成本之间的关联度，关联度高说明成本的增加带来了质量的提升，效益明显；关联度不高则说明成本增加没有带来相应的质量提升，效益不明显。之前关于生均成本的理论研究多集中于如何测算生均实际成本，在质量标准模糊和游移的情况下，生均实际成本缺乏一个明确的参照系，不具有任何现实意义。将基本质量标准固定为本科评估指标要求，相当于为学生培养成本的高低寻找到了一个大致明确合理的质量参照标准。至于本科评估未能涉及到的办学成本可参考《高等学校教育培养成本监审办法》的计算方法进行分摊。如土地、房屋建筑物成本可先计算出总成本，再以生均成本作为学费分摊的基数。

(二)测算基于学科之间培养成本差异的学科折算系数

不同的学科，教学时长、授课教师、课程设置等都有明显的差异，因而高校在对学生的整个培养过程中所耗费的场地、材料、人工、设备设施等必定也会不尽一致。学科系数的确定改变了过去财政拨款单纯以学生人数作为拨款参数的弊端，使得财政拨款更趋于精细合理。根据不同学科的性质及其对生均培养成本的影响，测算财政拨款的学科折算系数，作为评价政府投入责任履行情况的依据，更能体现教育成本分担的公平性与财政拨款政策的合理性。具体可从以下几方面着手：(1)根据高等教育成本分担原则，以学费标准的比值计算学科折算系数；(2)根据不同学科本科教学质量国家标准中实践教学的学时比例，计算学科折算系数；(3)根据不同学科专业培养方式的差异及投入情况，测算学科折算系数；(4)综合上述测算结果，按照分类宜细不宜粗、差异宜小不宜大的原则，初步确定财政拨款的学科折算系数，扩充生均财政拨款参数。

(三)制定可量化评价的输出型质量指标体系

现行拨款方式只以学生数量作为参数，不考虑绩效因素，客观上助推了高校片面追求规模，忽视质量。这是因为，如果拨款和学费收入大于定额成本，同时又没有绩效评价的压力，那么扩大规模就成为有利可图的事情；如果拨款和学费收入小于定额成本，那么必然以降低质量来维持高校的运行。在投入不足的情况下，财政拨款与输入指标挂钩，有利于明确政府主体责任，帮助高校达到基本办学条件要求；在“后4%”时代，财政拨款与输出质量指标挂钩，则有利于引导高校内涵发展，提升质量和效益。当前财政支出绩效考评针对的是一个个具体支出项目，基本上仍然是输入导向型的考评。将财政拨款与高校输出型质量评价联系起来，着眼于高校在人才培养、科学研究和社会服务方面的实际贡献，关注高校在三大职能发挥上的整体质量和效益，更能体现绩效的思想。

关于人才培养的绩效指标，目前许多研究单纯以学生就业率作为教学质量指标，或者以教学方面的投入来评价人才培养质量。今后的研究应该着重从学生大学期间知识、能力和素质的变化入手，选取能够反映毕业生质量的产出指标，考核评价高校在人才培养方面的绩效。

关于科学研究的绩效评价，当前通行的做法是将科研项目、科研经费和科研论文作为最重要的指标。然而，高校对科研项目的考核仅限于项目级别高低以及是否如期结题，对科研项目的绩效评价仍是空白。对科研经费的考核也是以数量论英雄，至于使用绩效几何则无人问津。况且，科研经费严格说来仍然是一种输入指标而非输出指标，科研方面的输出应该是科研成果，尤其是具有原创性的科研成果。如果没有申请科研经费而创造出了具有影响力的科研成果，特别是重大理论研究成果，更应该得到鼓励。如果科研经费数量庞大而没有多少原创性的科研成果问世，恰恰说明输入多而输出少，效益低下。对科研论文的考核更是唯核心期刊是瞻，论文本身的质量反倒无关痛痒。这些做法与绩效评价的思想是背道而驰的，极不利于高校科学研究的发展。今后对于高校科研的评价应该从以经费和项目为中心转向以成果为中心，通过输出型质量指标体系的建立，引导和激励教师产出更多高质量原创性科研成果。

至于对社会服务的绩效评价，则可以从培训(为地方提供的培训人数、课时数)、讲座(听讲座的人时数)、咨询(提供咨询的次数)、决策参考(为各级政府或企业、社会组织提供的被采纳意见或建议数)等方面进行考量。

四、结语

我国高等教育绩效型财政拨款研究已历经三个重要阶段，取得了长足的进展和具有重要价值的成果，为我国高等教育财政改革提供了较为扎实的理论基础与经验借鉴。虽然目前具体的实施方案仍有难点需要攻克，未能全面推行，但是部分地区已根据现有研究开始进行有益的尝试和探索。正因为如此，我们对于我国高等教育财政拨款改革的未来充满着期待。

注释：

①数据来源于教财〔2015〕9号教育部国家统计局财政部关于2012-2014年的全国教育经费执行情况统计公告。

参考文献：

[1]马陆亭.高等教育发展趋势与政策分析[J].北京教育(高教版), 2006(3):4-9.

[2]孙志军,王善迈,成刚.论现代高等教育财政拨款制度[J].教育研究,2009(6):77-82.

[3]范文曜,马陆亭,张伟.国际高等教育日趋明显的评估对拨款的影响[J].中国高等教育,2003(8):38-39.

[4]马陆亭.高等教育财政拨款模式改革研究[J].北京教育(高教版),2006(5):14-18.

[5]东北财经大学完善体制阶段的和谐社会建设与公共财政安排课题组，吕炜.论我国高等教育财政拨款制度的完善[J].财政研究,2008(11):40-43.

[6]胡伟莉,黄华文.关于我国高等教育财政拨款体制改革的思考[J].商业时代,2009(24):75-76.

[7]段宝霞.我国高等教育财政投入问题探析[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2010(6):217-220.

[9]张丹,杜深.我国高等教育财政拨款模式的不足和对策[J].安徽大学学报(哲学社会科学版),2010,34(3):144-148.

[10]刘国永.高等教育财政支出绩效评价指标设计原理、方法及运用[J].教育与经济,2007(3):30-35.