经济发达镇行政改革：动因及内在逻辑*

叶贵仁

一、研究动因

改革开放以来，随着经济社会的快速发展，长三角、珠三角以及东部沿海城市圈出现了大量经济发达镇。它们的主要特征是：经济总量巨大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平高，承接了都市圈的部分公共服务职能。但是，受传统的上下级政府间关系及镇级体制设置的束缚，它的权责体系建设远远滞后于市场经济的需求，导致公共服务水平低下、条块矛盾突出、社会建设滞后等一系列问题。经济发达镇面临的这一体制困境被形象地描述为“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”，严重制约了地方经济和社会的发展。2013年十八届三中全会进一步提出“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，强调了简政放权为指导思路的乡镇体制改革。2017年国务院政府工作报告指出要持续推进政府职能转变，深化简政放权、放管结合、优化服务改革。2017年党的十九大在原有提法的基础上，再次强调要“转变政府职能，深化简政放权”。

作为我国行政层级中直接面向公众的基层政府，经济发达镇所面临的挑战尤为明显。现有的镇级职能体系是从计划经济时期逐步形成并发展而来的，很多职能、机构设置不适应经济社会发展的需要。目前，正处于国家新型城镇化发展的重要战略机遇期，有必要了解走在全国改革前沿的经济发达镇的改革实践到底是如何展开的。但是，学者们的研究大都停留在一般意义上的乡镇基层政府、县乡关系两个维度，没有特别关注经济发达镇。经济发达镇行政改革的独特性是什么，是否存在一定的改革模式？自上而下的改革意图是否得到贯彻？对这些问题的梳理有助于理清中央、地方不同层级之间行政改革的连贯性，从而更好的寻求理论解释。

行政改革是一个复杂的过程，学者们的研究主要源于对国务院机构改革事件历程的解读，许多人片面认为改革陷入了“循环论”“内卷化”的怪圈。何艳玲认为1949—2007年间国务院(政务院)机构变迁逻辑的三个角度是：运动式推进、经济体制改革驱动、政府与市场关系与政府与社会关系双重维度的调整。a何艳玲：《中国国务院（政务院）机构变迁逻辑——基于1949—2007年间的数据分析》，《公共行政评论》 2008年第1期。李文钊、毛寿龙运用制度分析的维度，认为政府改革是中介变量，强调经济、政治、文化、规则等方面的外部变量和外部因素对改革的影响。b李文钊、毛寿龙：《中国政府改革：基本逻辑与发展趋势》，《管理世界》2010年第8期。周志忍、徐艳晴从变革管理的角度出发，认为职能转变才是核心和关键。c周志忍、徐艳晴：《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》，《中国社会科学》2014年第7期。改革的难点为 “目标替代论”，即包括体制改革对国家制度建设的替代、行政体制改革对政治体制改革的替代，机构改革对行政体制改革的替代；三重替代造成国家制度建设滞后、偏向于量化精简、耗费了大量资源。d何艳玲、李丹：《机构改革的限度及原因分析》，《政治学研究》2014年第3期。

从行政改革研究文献的整体情况来看，学者们从一般意义上讨论了国务院机构改革的指向，现有文献没有明确区分国务院机构改革、地方政府机构改革之间的内在关联性，更没有聚焦于经济发达镇行政改革的逻辑。从实践层面来看，2009年以来的镇级行政改革解决了很多急迫的问题，但同时也遗留下了一些问题。改革通常面临上级的压力推动和自身改革需求的双重动力，可谓迫在眉睫；但是，目前经济发达镇的行政改革仍然处于起步阶段，与之相对应的系列综合改革仍需统筹协调。

二、优化地方治理的理论维度

理想化地方治理的核心有几个特点：第一，具有弹性的地方制度和组织安排；第二，贯穿地方政府改革的过程；第三，依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公众参与网络；第四，关注外在行政环境的变化和需求，显然地方治理过程中科层制度不可或缺。e孙柏瑛：《当代地方治理：回应 21 世纪的挑战》 北京：中国人民大学出版社，2004年，第33—35页。以国家为中心的治理理论把国家及其机构作为治理的主导力量，这一视角重点关注政府组织及其结构和功能的变化，它同孙柏瑛地方治理的核心指向是一致的：它将政府视为一个开放性的政治系统，主要包括进行内部治理（结构、管理和决策三方面）与外界互动（政府与经济和社会的往来）。f李泉：《治理理论的谱系与转型中国》，《复旦学报（社会科学版）》 2012年第6期。尽管市场或社会部分地承担了治理的任务，但地方政府在治理过程中的作用仍然处于核心。

权力关系的变化和调整促进了地方政府行政体制改革，但同时必须在战略上以体制的变革与创新为基础，关键在于对变化了的权力关系加以制度建设；权力下放属于体制内政策性的行政分权，上级处于绝对主导地位，而且随时可以利用体制和政策的力量收回下放权力。g林尚立：《权力与体制：中国政治发展的现实逻辑》，《学术月刊》 2001年第5期。正是因为权力下放的不彻底性，缺乏法律制度的保障，造成了地方政府之间权力与责任边界的模糊性。经济发达镇面临着日益严重的权力与责任不对等，需要处理好治理结构与政府职能之间的制度设计。总之，自上而下的简政放权的基础上，以下两个理论维度尤为关键。

第一，治理结构调整。改革开放以来，政府机构改革始终服从于经济体制改革的需要，同时又反作用于前者。随着改革的进展，机构改革同职能转变混合起来，而且机构改革引导了职能转变；从机构改革到大部制改革，从精简、效能到理顺关系、优化结构；涉及最多的都是治理结构调整，这也是未来行政改革的大方向。

第二，政府职能转变。有学者认为由于职能转变的可测定性较低，长期没有受到改革者应有的重视，且注意力被转移到机构调整上来。国务院1988年机构改革首次提出“转变职能是机构改革的关键”，尽管如此，对于职能转变的官方表述仍然停留在“加强、改进、完善、减少”等修饰语句上，缺乏可操作性的制度举措。理论上，政府职能决定机构设置，机构是职能的载体。a周志忍、徐艳晴：《基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视》，《中国社会科学》2014年第7期。总之，镇级政府的职能转变经常随上级要求的变化而调整，但总的趋势是承担的职能日趋增多，但却超越了自身能力的范围。

综上，镇级行政改革的范畴可以归纳为“强化内部治理”和“优化外部治理”两个理论维度，内在逻辑如表1所示。

表1 优化地方治理的两个维度

表1中，强化内部治理即通过自上而下的政府系统内部的权力下放，调整与优化镇级政府结构。重点在镇级组织架构、决策方式、治理模式等方面进行融合与重组，破解计划型的行政模式与多元化的市场经济和社会结构之间的矛盾，建立与市场经济相匹配的一系列基础性制度。优化外部治理即改善政府与经济和社会组织的关系，政府通过放权给企业和社会，增强社会活力。既有上级政府下放镇级行政审批权限的纵向放权，也有镇级向社会组织购买公共服务，将社会资源纳入公共服务领域的横向简政，其主要的手段可以归纳为政府权力下放和职能转变。根本目的在于通过系列举措还权于民、还权于社会，理顺政府和社会、社区之间的关系。

三、经济发达镇行政改革的三种模式

2009年，广东省发布《关于富县强镇事权改革的指导意见》先后在佛山市顺德区容桂街道、南海区狮山镇和东莞市塘厦镇、石龙镇开展扩权强镇试点。2010年4月，中央编办、中央农办、国家发改委等六部委联合下发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》中又新增广州下辖的增城市新塘镇、东莞市长安镇为改革试点。选择其中具有代表性的容桂街道、新塘镇和塘厦镇分别作为典型案例，通过治理结构调整、政府职能转变两个维度展开比较研究。三镇的基本情况如表2所示。

表2 2016年三镇基本情况

政府职能转变和治理结构调整紧密相连，前者是改革的基础，后者是改革的切入口，而政府职能转变也最直接地体现在机构设置上；两者互相促进，共同提高了治理体系的现代化。以上两个维度归纳了镇级行政改革的范畴和内容，在自上而下的简政放权的基础上，地方政府通过治理结构调整、政府职能转变从而形成了改革的逻辑，共同推进了经济发达镇治理能力和治理水平的提高。权力下放的核心便是上下级政府间关系调整，它直接体现在治理结构调整上，并改变相应的机构设置模式；职能转变是权力下放的直接体现，通过权力的再配置厘清政府的职责关系；在政府改革过程中，机构设置容易判断和观察，而职能转变的可见度则较低，但是两者都可以反映上下级权力关系的变动。据此，研究框架如表3所示，聚焦到经济发达镇行政改革的具体案例中来。

表3 研究框架

综上所述，治理结构调整、政府职能转变是两个互相联系的关键变量，两者的不同组合形式决定了经济发达镇行政改革的水平和质量。改革的背景为上级政府的简政放权，这是决定性因素也是核心要素；而治理结构调整、政府职能转变具有四种组合形式。

总体上，几种组合模式不是任意选择的，常常与各地的实际情况相联系，并且可以从中观察到三地改革的历程。理论上，正好体现了国家一统体制与地方有效治理之间的有机融合，经济发达镇管理的人口、面对的公共事务、提供的公共服务都要远多于一般意义上的乡镇；从国家一统体制的角度而言，它们处于行政序列的基层，直接面对民众；从地方有效治理的角度而言，三镇的治理结构设计、职能转变幅度都同各地解决实际问题的能力息息相关，它们在实践中探讨着适合各自管理模式的道路。三镇在简政放权改革中选择了不同的路径，例如，在改革侧重点的选择上，佛山市针对工业化、城市化程度较高，城市发展空间和土地资源日益狭小，而选择统筹为主以及横向放权为重心。广州市的改革很大程度上是为了化解经济发达镇属地化管理的困境，减小其管理压力。东莞市针对转型升级的经济压力，选择了侧重经济层面的权力优化和职能调整。改革过程中，省、市政府没有采取“一刀切”的方式（强制性地规定每个镇的机构名称和机构数量），三镇因地制宜的机构设置，丰富了地方改革的多样性。

（一）强化内部治理：治理结构调整的维度

佛山市顺德区容桂街道从2009年简政强镇改革之前的28个机构精简为13个，2013年之后由于教育局的增设而调整为14个机构（含2个区政府派出机构），后续改革中还有4个机构涉及名称的调整。广州市新塘镇则由2009年简政强镇改革之前的16个机构精简为12个，2012年原新塘镇被拆分之后，2013年辖区缩小的新塘镇的机构设置出现反弹。东莞市属于地级市直接管辖镇的模式，镇级机构设置较多。总之，三镇2016年治理结构设置比较如表4所示。

1．治理结构调整幅度大：容桂街道、塘厦镇。根据《顺德简政强镇事权改革的实施意见》（顺发〔2010〕9号）和区机构编制委员会《印发顺德区镇（街）机构改革实施方案的通知》（顺机编〔2010〕12号）文件精神，顺德区制定了所辖10个镇（街）的改革三定方案，镇（街）所设机构保持一致，原来的28个机构统一调整为5个内设机构、6个直属机构和2个区政府部门派出机构。2013年，顺德对镇级机构进行了后续调整。3月，容桂街道单独设置教育局，不再与宣传文体办公室合署办公。2014年之后，顺德对镇（街）的机构设置又做出调整，这一系列的变动反映了容桂街道在经历多次改革之后的调适性反应。总之，顺德镇级治理结构调整幅度大，超越了以往改革仅涉及行政部门的局限性，反映了经历多次改革之后的调适性反应。更为重要的是，镇（街）机构改革作为区级大部门体制改革的承袭，避免了“下改上不改”导致的下级改革后无所适从的困境，保证了区、镇（街）的职能的有效衔接。

东莞市属于地级市直接管辖镇的模式，因此，2009年之前镇级机构设置就较为全面，类似于县级政府；2009年改革带来的最大变化是镇级政府把设置的部分办公室改为了局，而市级下设机构则改为了分局。按照“职能主要对内的，统一称办；职能主要对外的，统一称局”的原则，塘厦镇调整了党政机构设置，把原来的 11个办公室调整为6个综合性办公室和4个直属局。后续改革过程中，镇级宣传文体办公室改为了宣传文体局，农村社区事务办公室改为了农村水务局、社会事务局，最终成立了12个综合性办公室和直属局。经过机构设置调整，试点镇基本形成了大部制的格局。为理顺关系，东莞对设在镇的市直分局实行双重管理，以镇管理为主，主要领导任免上将征求上级部门意见，业务上接受上级主管部门的指导和监督。此外，将原职能相似的市直部门合署办公，以及将部分原属市直部门垂直管理的机构调整为下放给试点镇管理的派出机构。由于东莞只有两级政府，所以市级职能部门设在镇级的分局多达13个。

表4 三镇2016年治理结构设置比较

2．治理结构调整幅度小：新塘镇。2009年简政强镇改革前，新塘镇设综合行政部门14个，市派出行政机构2个（分别是司法所和国土所）；综合事业部门7个，市派出事业部门2个（分别是城市监察中队和环境保护所）。2010年改革后，设综合行政部门14个，市派出行政机构2个（分别是司法所和国土所），事业单位4个，取消市派出事业部门。2014年“一分为三”的区划调整之后，新塘镇的部分机构设置发生了反弹，恢复了组织人事办公室、环境保护所、财政所、农业办公室等原先被撤并的机构；同时，规划管理办公室又进一步被拆分，原先所设的综合执法办公室也被撤销了，呈现出较为混乱的机构设置格局；其试图通过减小管辖区域来减轻管理压力而非通过促进政府职能转变来实现有效治理，不符合经济发达镇行政改革的趋势。

整体上来讲，同样是广东省的经济发达镇，三镇治理结构的差异较大，但是三镇更多地存在一定程度的“组织趋同性”。第一，镇级党委机构设置一般较少，为办公室、监察机关、组织人事、宣传和综治信访维稳等，部门合并的幅度加大。第二，镇级行政机构设置较多，涵盖了经济、农业、财政、社保、国土城建、教育、计生、市场监管、城市管理等领域；经济管理部门日益减少，综合性部门增多。第三，虽然机构的名称存在一些差异，但是具体职能定位相似，新塘镇、塘厦镇通常会有几个机构对应于容桂街道一个机构的职能，这也说明后者的治理结构调整最为彻底。第四，机构总量上，容桂街道为12个镇级机构，2个区级部门直属分局；新塘镇为14个镇级机构，2个区级部门所设的所；塘厦镇则为12个镇级机构，13个市级部门直属分局。

（二）优化外部治理：政府职能转变的维度

2002年开始，国务院政府工作报告开始从系统的角度提出政府职能转变的具体领域为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。自此开始，社会管理和公共服务开始提上政府改革的日程，并且深刻影响了后续的乡镇政府职能定位。由于地方的差异性，国务院所提的诸如大部制改革、简政放权、行政审批制度改革等在各地的执行存在很大差异。

1．政府职能转变幅度大：容桂街道、新塘镇。从改革力度来讲，佛山市顺德区作为广东省先行先试的体制综合改革试验区，其改革的规模和力度都远远大于广州市和东莞市。不仅如此，顺德的不少改革举措具有开创性和前瞻性，多次成为广东省乃至全国改革的典范，一定程度上发挥了“试点”的作用。它将机构改革与镇（街）中心工作任务分解调整相结合，重新明确了部门职能，不仅防止了因改革而造成的工作缺位、错位，形成了部门联动的优势，更好地完成了政府职能转变。顺德将经济发达镇政府职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型，建立起大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障等大格局，强化公共服务职能，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。例如，环境运输和城市管理局容桂分局多次与公安、综治信访维稳办、国土城建和水利局等部门开展对违章建筑物强拆的联合执法。广州市进一步强化了镇级政府公共服务和社会管理职能。为了实现公共服务的下沉、管理重心的下移，根据新塘镇的人口总量和历史分区状况，对其实行分片区管理。除中心城区外，还设立永宁片区、仙沙片区、沙村片区、大敦片区，建设“一站三中心一队伍”的社会服务管理机构，强化各片区社会服务管理。片区事务由配备了3个领导职数的片区管理委员会统筹，管委会下设1个片区综合办公室，6个工作组（沙村片区7个工作组），工作组分别负责经济服务、安全生产、劳动就业服务、城市管理、流动人员和出租屋、人口和计划生育、工业园区等方面的专门事务。网格化管理模式是新塘镇破解属地化管理困境最为直接的方式，通过管理重心下移的形式实现了对流动人口的管理，在一定程度上打破了户籍制度带来的二元结构。

2．政府职能转变幅度小：塘厦镇。与佛山和广州相比，东莞的两级政府体制使镇级政府在简政放权改革前就已具备较大权限，再加上经济转型作为主要动力，改革更倾向于促进经济发展，事权下放也偏重经济领域，赋予镇级政府在国土、规划等方面更大的经济权限，从体制外加快商事登记制度改革，促进市场主体发育。通过在体制上不断调试，释放“制度红利”，激发市场的新一轮活力。东莞市仅有两级政府，地级市政府直管镇，从市到镇减少了一级政府和大量行政中间环节。简政放权改革前塘厦镇已经具备一定的经济社会管理权限，已经有镇领导高配现象。相比于佛山和广州的大多数镇，塘厦镇在改革前已经拥有更广泛的经济社会权限，它的职能转变幅度不大。

总之，2009年以来的三镇职能转变打破了部分政府间纵向关系存在的职责同构的困境，除了承袭原有的职能之外，它们开始逐步形成各自特色职能。上级政府部门往往借改革之机，将部分困难的工作下放给镇（街），事权虽然下放了，相应责任也下放了，但是管理权限却没有充分下放。这不仅导致了各级政府部门权责不清，更容易激发镇（街）政府的不满情绪，造成两级政府相互推诿扯皮，致使两级政府关系更加复杂。由于我国宪法和地方组织法对于政府职能的规定并不完善，上下级职责划分陷入了既没有制度保障，又缺乏组织支持的困境，无形中增加了政府部门间协调的成本。

四、经济发达镇系统性的改革逻辑

研究发现，经济发达镇遵循了国务院机构改革的方向，由于地方差异性的普遍存在，自上而下的改革意图遭遇了地方的“执行差距”；经济发达镇并无独特的行政改革模式，一定程度上是上级行政改革的缩影和缩小版。自上而下的改革同自下而上的改革相互交织在一起，共同形成镇级行政改革的动力源。县镇两级的行政改革互动性、关联性明显，当某项改革举措对两级政府都有利时，改革进展很快；相反，当改革影响到它们的共同利益时，两级政府会形成某种“共谋”以抵制上级的举措。

2017年党的十九大报告指出“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。治理结构调整和政府职能转变的二维解释框架动态地阐述了经济发达镇政府改革的逻辑：治理结构调整主要指的是规范政府机构设置，加强机构职能整合，后续的改革过程中，还要关注到部门内设机构的合理性问题；改革不能只解决“容易改的”，但“不涉及根本问题的内容”，改革要直面迫切需要解决的问题；改革均以治理结构调整为重点与突破口，旨在优化公共权力配置、提高行政效率及促进政府职能转变。而政府职能转变则包括理顺政府与市场主体、政府与社会主体、政府与社区（村）、政府与公民之间的关系；通过职能转变的过程，赋予这些主体以特定的行政权力，进而协同政府向社会提供各类公共物品和公共服务。

从三镇案例研究来看，改革没有固定的模式，治理结构的调整取决于当地的人口规模、公共服务内容以及治理形式；政府职能转变则适应宏观经济社会发展、治理理念的变化以及行政改革的方向。中国国家治理面临的一个深层次矛盾便是一统体制与有效治理之间的矛盾。a周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，上海：上海三联书店，2017年，第10页。与之相适应，每次改革都是党的代表大会发起，国务院自上而下推动地方政府改革议程设置，权力、资源处于高度统一状态；与此同时，各地仍然需要因地制宜式的落实具体改革举措。就改革的新进展而言，有学者认为“请示授权”可以把省以下政府改革的主动性结合起来，从而实现顶层设计与地方改革的有机融合。b郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》2017年第5期。通过纵向政府间关系的重塑可以把自上而下的一统体制与自下而上的地方改革探索之间的不兼容降到最低程度。2017年党的十九大报告指出“赋予省级以下政府更多自主权”，如何有效的推进系统性的经济发达镇改革将有助于整个治理体系的完善。

从长远来看，不能仅仅站在现有问题的立场思考如何改革，还要考虑到随着经济社会发展可能出现的新问题、新情况，从整体上思考经济发达镇制度设计的完整性；把镇级改革纳入国家治理结构调整的大视野中，把自上而下的改革有机结合起来。为了应对各地不断变化的行政生态环境和不同地方的治理差异性，地方政府需要不断的进行改革探索。从三镇案例研究来看，治理结构调整和政府职能转变的幅度没有固定的模式，这意味着目前尚处于探索阶段，改革决策者需要在宪法允许的范围内，积极鼓励各地开展不同类型的治理结构设计，推动不同层面的政府职能转变。探讨因地制宜式的改革方案，尽量避免简单的“一刀切”做法。经济发达镇最大限度地进行政策试验，恰恰体现了一统体制同有效改革之间的辩证统一关系。尽管改革环境的不同，佛山、广州、东莞三地改革模式仍然呈现了一些共同的特点，这也是系统性的改革逻辑。

（一）从体制内分权延伸到体制外放权

自上而下的简政放权改革分成两部分，一是“放权”，针对镇级机构、编制配备落后、财政体制不合理、“条块”管理体制制约等造成的“权小、责大、能弱”的局面；在体制内自上而下地下放部分县级经济社会管理权限，提高镇级政府的社会管理和公共服务能力。二是“简政”，通过审批制度改革、政府购买公共服务、社会力量参与决策、政府治理与基层自治分开等，向体制外横向地归还部分社会应该承担和能承担的职能。

从体制内分权到体制外放权的逻辑转变，是切实破解经济发达镇体制困境的关键。而困境的本质是镇级政府所掌握的公共资源与庞大的公共服务需求相距甚远，超越了镇级权力配置和管理体制的问题，从单纯强调自上而下单向地提供公共物品和公共服务，转而向社会放权，构建协同共治的格局才能从根本上解决问题。三地改革尤其是佛山顺德的改革，在行政审批、公共决策等社会体制改革方面的努力和创新是取得积极效果的重要一环。

镇级行政改革的范畴包括“强化内部治理”和“优化外部治理”两个维度，从“体制内”向“体制外”的延伸体现了治理主体的变革。而这种变革恰恰是化解经济发达镇治理困境的关键，实质在于“有限”的公共产品供给与“无限”的公共事务和公共服务需求之间的矛盾。改革不仅要强化镇级的权力运行机制，还要切实转变职能，摒弃以往自上而下单向输出行政改革的模式，进而调整为向社会放权，构建协同共治的新格局。经济发达镇行政改革要丰富治理主体，还权于社会，逐渐形成政府与社会之间的良性互动；要改变民众长期以来形成的高度依赖政府的思维模式，否则政府角色难以从根本上得到转变。简政放权改革的实质便是在保持一统体制的前提下所开展的制度创新过程，同时也伴随着激发社会机制承担政府职能的过程。

（二）通过权力下放、职能转变和机构改革完善治理体系

简政放权改革以事权下放和机构改革为驱动，包括纵向的调整与下放事权，完善上下级政府的职能分工，以及横向的大部制改革，整合优化内部职能。同时，寻求多元的职能转变探索，比如建立协同治理机制、创新社会管理体制、改革商事登记制度等。两种路径相互配合，重新调整体制内外的权责关系和职能分配；这种政府职能的转变和权属关系的调整，又固化了新的机构设置和权责分工。职能是权力运行的外在体现，改革划清了公权力内外的边界，建立了与经济、社会相适应的新权力关系，所以权力的重新分配和供给是行政改革的最终聚焦。同时，整个行政改革以上级政府为主导，但又保留制度的弹性，使改革得以较顺利地进行。最后，简政放权改革中权力、职能、机构三方面的要素变动和相互形塑，共同塑造了经济发达镇治理结构。

2017年党的十九大报告指出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。2009年以来，顺德积累了很多区（县）、镇两级党政合署大部制改革的成果经验，后续改革应当细致的研究顺德大部制改革的经验，并在有条件的经济发达镇推广，但不宜做强制性统一规定。如何设置大部门的思路不是凭空臆造的，其方案的设计也非闭门造车，而是要在广泛吸纳各方建议的前提下，借鉴和学习改革先行地区的经验，提高改革方案的合理性。通过优化权责和资源配置，把职能重叠的可能性降到最低，解决过去部门职能交叉、多头管理、相互扯皮的问题，增强部门的协调性和执行力。根据相近的职能设置相应的行政机关，在一定程度上既可以避免镇级治理结构继续膨胀，又使得镇级政府的行政职能有所简化且相对集中。通过实行一定程度上的镇级大部制改革，把镇级党委、政府职能相似的机构整合为几个“大块”，达到机构与职能有机整合的目的。

（三）系统提升而非单点突破

从整体意义上探讨经济发达镇行政改革的逻辑，同时梳理它同省、市（地级）政府之间的直接往来模式。总体上来看，单独强调“简政”还是“放权”改革都有问题，即无法预期改革举措可能造成的政府间关系不稳定和行政运行的失序状态，而这是决定改革能否成功的重要因素。总之，中央政府要对各地的经济发达镇行政改革经验进行分类，并且在政策上体现各地的差异性，这将大大增强自上而下的政策执行力度。重点在于明确经济发达镇行政体制改革的适用范围，避免形式化的改革。在城市化突飞猛进的背景下，考量在政府、企业、个人共同承担农业转移人口市民化成本分担机制的基础上，探索如何面对管辖人口大幅度增加、公共事务大量膨胀的现实困境；解决行政编制不足，编制管理方式滞后的历史问题；探索在哪些公共服务领域赋予经济发达镇相应的县级管理权限，又不同现有法律制度相冲突，而且更加贴近基层服务对象。经济发达镇的改革是一个多重的行为逻辑，应从整体上把握各类改革要素之间的相互联动作用，探讨改革的内在机理。

上下级政府间的互动可以在一定程度上打破一统体制与有效治理之间的困境，“先行先试”地推动改革。当地方改革的经验已经比较成熟时，而且具有潜在的推广价值时，就不能仅仅站在地方的立场思考问题，还要考虑纵向不同地方层级推广的深度和横向不同部门推广的范围，从整体上思考相应制度设计的完整性。中央应鼓励地方大胆探索有效治理的手段，加强重大改革试点工作，及时总结经验，全面推广成熟的治理模式。把一统体制和有效改革相结合，避免出现“下改上不改”的尴尬。总之，下级政府要同上级政府的制度设计相互配合，上级政府（省级）层面，需要对地方出现问题的根源与本质有清醒的认识，进而提出改革方向；而要将这些改革成效落到实处，离不开下级政府不懈地探索与实践。上级政府的统筹把握能力与下级政府的自主性之间的有机结合是未来系统性改革的重点所在。