“后撤并时代”被调整乡镇的治理现代化：困境与策略选择——以广东为重点的考察*

刘志鹏

一、研究缘起与文献综述

在21世纪以来的乡镇撤并浪潮中，全国撤并了近1/3的乡镇，广东共撤并了约1/4的乡镇。我国乡镇撤并主要有两种情形，即一个乡镇吸收其他乡镇的吸收式合并和若干乡镇合并另建新乡镇的新设式合并，这两种撤并之后产生的乡镇，本文均称之为被调整乡镇。也有乡镇被并入街道或撤乡镇设街道的，但不在本文所讨论的范畴。乡镇撤并后，被调整乡镇因乡镇建制的调整变化而呈现出相对独特的治理特点，既与其他未撤并乡镇不尽相同，也为乡镇撤并之前所不具有。因此，随着乡镇撤并的完成，被调整乡镇进入了“后撤并时代”。乡镇撤并在我国具有广泛而深远的意义，成就显著，但也产生了不少问题，为被调整乡镇的地方治理提出了特殊挑战。在当前新型城镇化和乡村振兴战略背景下，如何正确对待乡镇撤并，防范和解决好乡镇行政体制改革所带来的治理困境、通过一定的策略选择实现乡镇治理的现代化，并实现被调整乡镇的乡村振兴和共建共享共治的乡镇社会治理格局的构建，是一个值得认真对待的问题。近年来，我们针对广东部分地区就撤并后的乡镇治理问题进行了调研和反思，并结合其他省份的情况，在此基础上形成本文，以求对此问题的管窥之见。

随着我国乡村社会的变迁，乡镇一级政府何去何从、如何改革，成为近些年来学术界的研究热点。进入21世纪以来，学术界着重从三个方面进行了对我国乡镇治理进行了研究：一是针对乡镇撤并进行的对策性研究，二是乡镇改革的综合研究，三是乡镇治理转型研究。

鲁静芳、左停对乡镇撤并的城镇化效应进行了实证研究。a鲁静芳、左停：《乡镇撤并的城镇化效应的实证研究——以苏北地区的城镇化改革》，《城市发展研究》2006年第6期。他们根据苏北地区的城镇化改革进行分析，根据模型结果，发现“乡镇撤并”对人口结构、产业结构有一致的正面的影响，但是其影响程度是很有限的；“乡镇撤并”对最能反映城镇化实质的指标——劳动力结构，其效果在各地并不一致。

贺大兴认为，乡镇撤并促进了农村的经济发展，但也对部分地区的公共品供给产生了负面影响。他选取31个省市农村地区1978—2009年的宏观面板数据，采用理性政府框架和固定效应模型，分析了乡镇撤并改革对农村公共品供给的影响，探讨背后深层次的原因和传导机制，发现乡镇数量对不同类型的公共品供给的影响不尽相同：如果公共品建设成本较高，或公共品生产率较低，乡镇数量变化对其没有直接影响；反之，两者之间呈现正相关的关系。乡镇数量影响农村公共品供给的原因是农村基层单位行政经费不足和权力失控。地方政府只有将财政政策适当向农村地区倾斜，增加农村行政经费投入，约束基层单位权力，设立公共品建设专项资金，才能从根本上解决农村公共品投入不足问题。b贺大兴：《乡镇撤并改革对农村公共品供给影响实证研究》，《农业现代化研究》2014年第5期。

乡镇撤并后，乡镇治理规模的变化与乡镇政府职能的转变、基层治理的绩效三者之间存在怎样的关系？如何在治理规模迅速扩大的客观趋势下，提高基层治理的绩效？带着这些疑问，周盛探讨了浙江省乡镇撤并后的治理困境：公共服务可及性低，群众办事难问题突出；乡镇政府“离农化”，基层矛盾风险难以及时化解；行政村“合易并难”，基层政权治理能力面临巨大考验。在将历史文化传统和国家宏观制度作为相对恒定的外生变量前提下，治理规模和治理能力是影响治理绩效的两个核心变量。她认为，浙江省乡镇撤并改革后基层治理困境及其原因的分析表明，无论是从自然维度还是职能维度来看，规模的不合理扩张都会对治理的绩效水平产生负面的影响，但提升主体的治理能力会在一定程度上消减这种负面影响。因此，未来既要通过提高行政区划调整的科学性确保将乡镇规模控制在合理限度之内，更要以规模调整为契机推动乡镇政府和基层自治组织的转型升级，从职能转变和治理能力现代化的维度提高基层治理的绩效水平。c周盛：《基层治理的规模约束——以浙江省乡镇撤并改革为例》，《观察与思考》2016年第5期。

关于我国乡镇体制进一步改革的方向，学界素有争论，主要存在以下三种不同的观点：第一种观点主张“自治式”改革、实行乡镇自治；第二种观点主张“派出式”改革，将乡镇政府作为县级政府的派出机构；第三种则观点则主张“强化式”改革，继续保留乡镇政府，并通过体制改革和创新来提升乡镇政府的治理能力。d陈小京：《浅析乡镇改革未来的发展走向》，《学习月刊》2013年第2期。

项继权认为，乡镇撤并及其改革不是孤立的，改革的任务也不是单纯的撤并乡镇可以实现的。同历史上的一些重大改革一样，乡镇撤并在解决一些问题的同时也会产生新的问题，尤其是乡镇撤并直接影响上下左右政府及组织之间的关系，要求县市、站所及村组进行相应的改革。这些后续的改革任务可能比它已经完成的任务更加艰难和繁重——这也就成为当前及下一步我国农村综合改革的重点。他认为迄今为止，不少地方的乡镇改革仅仅限于乡镇撤并及乡镇机构和人员的精简和分流。从根本上说，这只是机构改革，而非体制改革。因此，乡镇的定位及后续改革应从从机构改革到体制改革。县市政府机构与体制改革应实行“精简机构”与“制度创新”；“站所”改革与体制转换应实行“政事分开”与“管办分离”；村组合并与村民自治建设应当完善自治与充实基层。a项继权：《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》，《开放时代》2008年第3期。

赵树凯梳理了乡镇曲折迷离的改革进程。他发现，自1986年中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，做出了基层政权改革的整体部署以来，乡镇在机构设置、权力划分、治理结构等方面进行了改革努力。这种尝试取得了一定成效，但是，到目前为止，最初的改革基本目标并没有达到。持续而大规模的乡镇撤并取得了减少乡镇数量的效果，但是，乡镇运行机制的根本改变还有很多挑战。他指出，通过观察基层政府演变来认识整个政府体制存在的问题，探索今后基层政府的革新路径，是现阶段政府改革研究需要特别关注的问题。b赵树凯：《关于乡镇改革历史进程的考察》，《经济研究参考》2008年第32期

卢福营以浙江省庆元县“技能型乡镇政府建设”为个案，认为庆元改革强调从农村社会实际特别是当前公共服务的需求出发，选择改革的切入点，创新了乡镇管理模式，实现了从管理型到服务型的转变。他进而提出，新时期的乡镇改革必须突出服务理念、彰显服务职能。c卢福营：《公共服务取向的乡镇改革——以浙江省庆元县技能型乡镇政府建设为个案》，《国家行政学院学报》2008年第3期。

吴理财研究了后税费时代我国的乡村治理结构，认为当前农村治理朝着多元治理、间接治理和依据法律/契约治理方向发展。从总体上而言，我国乡村治理正处于从“社会国家化”到“国家社会化”的转型之中，与之相应的，我国乡镇政府的职能必须从“管治”（gοvernment）转向“服务”、从“汲取”(乡村资源)转向“供给”(公共产品)，因而乡镇改革的关键是乡镇政府职能的转变。他通过对乡镇改革的实证研究发现，贯穿乡镇改革实践的主线并非我们在理论上所主张的乡镇政府职能的转变，而是效能优先。从各地的乡镇改革实践来看，效能优先原则既明显体现在减人减支的机构精简、乡镇撤并之中，又蕴含于“交叉任职”“以钱养事”以及“乡财县管”“委托扩权”等改革之中。这种改革实际上仍是一种行政自我改革，它很难超越行政体制的范畴而触及体制性的根本问题。虽然它在一定程度上促进了乡镇政府职能的转变，但是这一转变却极其有限。d吴理财：《治理转型中的乡镇政府》，华中师范大学博士论文，2006年。

二、21世纪的全国乡镇撤并：宏观背景与基本历程

中华人民共和国成立后，曾先后多次进行乡镇改革与撤并。改革开放以来的首轮乡镇撤并浪潮肇始于1986年。1980年代初期，随着政社分设的改革，全国各地撤销人民公社、建立乡镇政府，至1985年，全国共有乡镇91138个。e国家统计局：《中国统计年鉴1997年》，北京：中国统计出版社，1998年。1986年随着农村改革的深化开始大规模撤并乡镇，10年内减少了一半左右的乡镇。

20世纪90年代中后期以来，我国不少乡镇政府面临较多困难，许多乡镇区域面积小、城镇规模小、人口少、财政收入少，乡镇机构臃肿，行政成本偏高。特别是随着农业税费的逐步取消和农村管理体制改革的逐步深化，部分乡镇财政债务剧增、收入剧减，农民负担沉重，乡镇政府处境日益艰难。f侯保疆：《中国乡镇管理研究》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第108页。我国乡镇面临的种种困难使得乡镇改革势在必行。正如塞缪尔·亨廷顿所说，“在当今迅速发展变化的社会环境中，组织唯有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和履行社会职能”。g[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年，第54-55页。为了精简政府机构、减轻农民负担，1998年我国再次进行乡镇机构的改革，当时也有些地方进行了乡镇撤并，但主要是中西部，规模也不大。

2001年，中共中央提出，有条件的地方应适当撤并小的乡镇。当年国家民政部会同有关部门联合下发《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》，对全国各地的乡镇撤并工作进行指导，由此掀开了21世纪全国大规模撤并乡镇的浪潮，并在2004年左右达到顶峰。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，决定转移乡镇改革的工作重心，停止全国范围大规模的乡镇撤并。但是，随着新型城镇化战略的推进，乡镇撤并工作并未完全停止，新的撤并仍在不断发生，并在2011年和2015年掀起了两轮小高潮，当年全国分别撤并了711个和854个乡镇，主要发生在江浙湘陕等省，如陕西在2011年撤并了330个乡镇后，又于2015年撤并了195个乡镇。特别是2015年底，湖南省公布了《乡镇区划调整改革工作方案》，该方案决定湖南全省拟在2015年下半年至2016年春节前合并乡镇500个以上，减幅约25%；合并建制村16000个以上，减幅约39%，从而开启了2009年以来全国规模最大的乡镇撤并工作序幕。2016年底，湖南全面完成乡镇撤并工作，该省实际撤并乡镇525个。广东等省在此期间也有零星的乡镇调整。截至2016年6月30日，全国共有乡镇31813个。从2001年初到2016年中，全国乡镇数量从45667个减少到31813个，共减少13854个，撤并率超过30%。2001—2015年以来全国乡镇数量以及撤并情况见表1、表2。a这里文本和图表的2001年以来全国乡镇数字均来源于民政部公布的历年《中华人民共和国行政区划统计表》，全国历年减少的乡镇数量由笔者依据民政部数据计算而来，见中华人民共和国民政部区划地名司主办“中国行政区划网”，http://www.xzqh.cn。值得注意的是，国家统计局公布的全国乡镇数量统计数字与国家民政部统计数字有一定出入，本文采用民政部的数据，数据截止日期为2016年6月30日。此外，依据我国现行地方政府实际类型划分与民政部的统计方式，本文所指的乡镇具体包括乡、镇、民族乡、苏木、民族苏木和区公所，但不包括街道办事处。

表1 2001—2015年全国历年乡镇数量

表2 2001—2015年全国历年减少的乡镇数量

三、乡镇撤并的广东样本：进程与成效

广东省在2001年前原有乡镇1588个，平均规模102平方公里，平均人口3.8万，其中3万人以下的乡镇有754个，占全省乡镇总数的47.5%；有153个乡镇的人口不足万人。2001年，广东省委发布《关于调整我省乡镇行政区划的通知》，决定撤并15%左右的乡镇。

广东乡镇撤并改革的总体原则是撤小并大、撤弱并强、以中心镇带动一般镇，但具体做法则是根据地区情况的不同而适当有所差异、实行因地制宜。至2004年底，广东实际共撤并乡镇391个，撤并率达24.6%，比原定目标多撤并了153个。与此同时，全省还撤并村（居委会）1498个，撤并率达9%，撤并中小学5153所，撤并率达18.27%。总的来说，广东省的乡镇撤并工作基本达到预期目标，取得如下成效。

一是精简了人员和机构，节约了财政开支。乡镇撤并前，乡镇数量过多、干部超编严重、内设机构庞杂，造成政府运转成本过高，并直接转化为农民负担过重。乡镇撤并后，乡镇数量和内设机构都得以大大减少，人员得以大幅精减，行政成本大幅下降。如县级台山市共撤并了8个乡镇，减少了一半镇委、镇政府人员，每年可节省非生产性开支超过2000万元。清远市是广东省撤并力度最大的地级市（撤并情况见表3）。该市撤并前有乡镇143个，其中1.5万人以下的乡镇有40个，万人以下的“麻雀”乡镇有22个，2001—2002年两年间，清远撤并了63个乡镇，撤并率超过40%，全市为此共调整安置了基层干部2000多名。清远市清新县由原来的23个乡镇撤并为9个，撤并率达60.9%，成为广东省本次乡镇改革撤并力度最大的县。清新县乡镇领导班子成员由原来277人减少到174人，减幅近四成。清新全县撤并后的乡镇行政总成本只有588万元，比改革前减少237万元。清远全市通过乡镇大撤并后每年可减少行政运行成本3000万元以上。

表3

二是优化了资源配置，增强了乡镇集中管理力度。许多研究都表明，乡镇撤并改革在一定程度上有效配置了农村资源。a吴理财：《改革与重建：中国乡镇制度研究》，北京：高等教育出版社，2010年，第68页。以广东茂名市电白县龙山镇成效为例，村民普遍反映乡镇撤并后村里公共场合设施变的更加人性化，例如修建了休闲广场，公路两边增设了路灯以及候车亭方便村民出行，村里开始增设垃圾回收站回收村民日常生活垃圾等。电白县博贺镇按照“调整、扩充、优化、提高”的思路，整合教育资源，推进规范化学校建设，全镇撤并学校4所，撤高留低学校6所，保留义务教育规范化重点建设项目学校7所。

三是集中了财力物力，促进了中心城镇健康发展。广东的普遍做法是“以大并小”，即将邻近较小的乡调整给中心镇，从而可以较好地改善部分地区集镇布局分散、条块分割严重的状况，有利于增强中心镇的调控能力，最大限度地优化中心镇周边的经济结构，实现区域共同发展。如在佛山市南海区，经过数年的发展，调整后的镇街都已驶入经济发展的“快车道”，成为当地举足轻重的“明星”。2005年1月南海行政区划调整后，原盐步、黄岐、大沥三个街道办事处被合并成大沥镇，三街合一时的GDP总量刚过百亿。乡镇合并之后，新大沥镇及时调整发展思路，依托广佛黄金走廊迅速做大做强。2006年，大沥镇GDP迅速攀升，达到了213亿元；2012年，大沥镇GDP更是超过了400亿，比合并之初翻了三倍。2015年，大沥镇还被列入“全国综合实力百强镇”第五位。

四、“后撤并时代”的乡镇治理：困境与挑战

总的来说，乡镇减少、机构减少、干部减少的“三减”是广东省乡镇撤并改革取得的最大成效，全国其他地区也大体如此。大规模乡镇撤并后，被调整乡镇在治理过程中总体上运行良好，基本实现乡镇改革的总体目标。但由于种种原因，运动式的大规模乡镇撤并也留下了不少后遗症，给调整后的乡镇治理带来新的困难。

（一）民主参与机制不健全，居民对新乡镇的认同度低下

乡镇撤并主要目的之一是规范乡镇管理、促进乡镇发展、提高村民生活水平。b徐勇：《现代国家建构与农业财政的终结》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2006年第2期。然而我们的调研结果显示，大部分地方的乡镇撤并工作并没有征求当地居民意见而是依靠简单的行政命令的方式进行，欠缺居民民主参与机制，居民只能被动、无奈的接受，但对撤并后形成的新乡镇的认同感和融合度普遍不高，部分居民甚至时隔数年仍然拒绝承认所在乡镇被兼并的事实，依旧以原乡镇村民自称，对参与治理乡镇公共事务的积极性不高。这种心理上的排斥情绪如果一直得不到解决，不仅影响乡镇政府职能的发挥，也会影响当地经济发展和社会治理。如在佛山市南海区，沙头和九江两镇历史上就分分合合很多次，两地居民曾多有摩擦，2005年原沙头镇并入九江镇，10多年后，两地居民还是或多或少有一些隔阂，前几年还为龙舟比赛而发生斗殴。在南海大沥镇，镇政府一名工作人员曾发现过一个怪现象，如果一场活动在黄岐举行，根本拉不到大沥的企业去赞助或者前往参与；而如果一场活动在大沥举办，盐步的商人们也没兴趣参加，居民们更是很少会前往助阵。这些都反映出乡镇撤并后居民的心理认同仍然不高。在湖北广水，人口更多、经济更强的李店乡在2005年被吸收合并到太平乡后，两地居民互不服气，原李店乡居民更是感觉受到了莫大屈辱、对太平乡拒不认同，曾有近千人到省里上访，要求恢复李店乡建制。

（二）村民利益受损，政府公信力受影响

乡镇撤并带来的利益受损问题主要包括各种建设开发项目与资金的流失等。由于我国扶贫、农田水利、农业开发、招商引资等各种资金和项目通常都是以乡镇为主体进行，乡镇撤并前，每个乡镇都具有主体地位、可能申请到项目，乡镇撤并后，原来的几个乡镇合在一起以一个主体申请项目，成功的机会自然不如以前多，即使申请成功了，也是大家一起分配，份额自然不如以前。特别是近年来国家实行了大量惠农政策，乡镇的撤并使得被撤并乡镇原本有机会享受的惠农政策要么打了水漂、要么打了折扣。类似情形在全国各地都不少见。就广东省而言，清远市撤并力度最大，因此遗留问题也较多。我们通过对清远被撤并乡镇的回访调查发现，清远市存在着一定的被撤乡镇村民福利和利益保障问题。如被合并的寨南镇自身矿产、小水电资源比较多，镇上这些水电站、矿场等每年都会缴纳一定的税费给地方政府，为地方公共设施建设和公共服务提供资金。但乡镇合并后，这些费用就要缴纳给新政府。村民认为这些原本是属于他们自己镇的财政收入，现在合并后需要与新的乡镇去分配这些福利，导致他们的不满。2005年，湖北省将原广水市李店乡合并到太平乡，但由于种种原因，两乡并未真正实现完全合并，考虑到地方实际，广水市保留了原李店乡的党政领导班子并得到代管广水的地级市随州市的默许。但依据有关法律，决定乡镇建制的权限在省级人民政府，广水市私下保留李店乡的做法并未得到湖北省的正式认可，李店乡在湖北省级层面只是一个“黑户”。这种状况导致该乡每年至少有200万元的项目资金得不到扶持，原本定在该乡的省级党员群众便民服务中心、小城镇建设等试点也都因乡镇撤并而落空。以上因改革出现的种种利益受损问题，使被调整乡镇的村民认为政府并没有尽到应尽的责任，在情绪和心理上都存在一定的抵触性，导致政府公信力被削弱。

（三）基础建设此强彼弱，区域发展有失均衡

经过乡镇撤并的新乡镇政府成立后，面临的一个突出问题就是小城镇建设问题。一方面，被撤乡镇政府驻地原有的市政公用基础设施和建筑如果处理不当，就会造成大量的闲置、浪费；另一方面，新乡镇必然会加大对中心镇的基础设施建设，有意无意放松或忽视对被撤并乡镇所在地的基础设施管理和维护，导致被撤并镇区道路桥梁、园林绿化等公用设施遭受破坏、无法更新。同时，因被撤并乡镇城镇化水平较低、基础设施条件差、工商业和农业欠发达，随着乡镇撤并后行政中心的转移，原镇区常住人口必然会相对减少，人气一散而商机有限，必然会导致经济发展的萎缩，有学者将其概括为“衰落型镇区”。a盛成、黄明华、王爱：《乡镇撤并对被撤并小城镇镇区的发展影响研究——以苏州市为例》，《多元与包容——2012中国城市规划年会论文集（11.小城镇与村庄规划）》，昆明：云南科技出版社， 2012年，第280-288页。这无疑会加剧乡镇发展的非均衡性、导致乡镇治理的“碎片化”。如清远市原寨南镇村民反映，乡镇未撤并前，寨南的公共设施如篮球场球架坏了马上会有人维修，乡镇撤并后坏了却久久未见有人维修。

（四）公共服务功能弱化，农民生活受到一定影响

有研究表明，“如果公共品的成本太大，或生产率太小，乡镇数目变化对农村公共品供给没有直接的影响；反之，如果公共品成本较小，生产率较高，乡镇数目增加则会显著增加农村的公共品供给”。b贺大兴：《乡镇撤并改革对农村公共品供给影响实证研究》，《农业现代化研究》2014年第5期。乡镇撤并后，被撤并乡镇的政府机构在一定时期内被分别撤销或搬离，大量的公共服务机构也随之而搬走，特别是一些与农民生产生活息息相关的机构如民政办、畜牧办、邮局、银行、卫生院等也被合并、撤销或搬离，导致被撤并乡镇公共服务大为弱化，给农民生活增加了很多不便，一些乡镇出现行路难、就医难、上学难等新困难。c党国英：《乡镇撤并基本完成 实际效果还须检验》，《人民论坛》2006年第3期。特别是当前我国农村的一个显著特点是留守老人和儿童规模庞大，乡镇撤并给这个特殊群体的生活带来了很大的困难。这种情况并非广东仅有，在其他省份也较为普遍。

（五）乡镇管理半径扩大，地方治理难度增加

乡镇撤并后，被调整乡镇的管理半径普遍比以往大大增加，管辖的区域面积扩大、人口规模增加、管理的村居委会增多，但乡镇治理的技术和资源却未必得以明显改善、管理效率并未相应提高。管理半径扩大化带来的直接影响就是地方治理难度的增加，难以对乡村社会进行有效管理，并容易导致农村治安恶化。由于乡村规模的扩大，乡镇政府及村级组织也“离农民群众越来越远了”，出现“离农化”的倾向。a项继权：《中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革》，《开放时代》2008年第3期。如清远市清新县将相邻的龙颈、珠坑、石马、石坎、南冲5个乡镇精减合并为一个镇即龙颈镇，合并后的龙颈镇总面积达583.7平方公里，总人口11万多，全镇下辖36个村委会、4个居委会，777个自然村；2003年茂名市电白县以“大镇并小镇”的撤并方式将爵山镇并入电城镇后，电城镇总面积达109 平方公里，总人口135708，下辖5个居委会和28个村委会。龙颈和电城镇这两个镇一个属于粤北、一个属于粤西，都属于经济欠发达地区，交通落后，但其人口规模都在10万人以上，远远超出2.46万人的全国乡镇平均人口规模。我们在这些地方调研时发现，不少乡镇干部都抱怨乡镇规模太大、管理难度也太大、工作效率难以提高，光是集中村干部开个会都难，乡镇撤并前还经常走村入户，现在则因为路途遥远最怕下乡，乡村出现治安案件也无法及时处置。

为此，一些地区被迫在乡镇之下分片设置“片”“管理区”“办事处”之类的派出机构以作权宜之计，但因欠缺合法性并背离乡镇改革初衷而备受质疑。2005年佛山市南海区完成乡镇撤并后，为方便群众办事、利于管理，在被撤并的镇街设置了“办事处”，如大沥镇就设置了盐步、黄岐两个办事处，后改为东区社会管理处和西区社会管理处。“社会管理处”是大沥镇的综合性内设机构，下设党建和政务办公室、城乡统筹办公室、宣传文体办公室、卫生和人口计划生育办公室、综治信访维稳办公室、社会工作办公室等六个内设机构。“社会管理处”的内设机构与职能同大沥镇政府的内设机构与职能大部分重合，并各自在原有镇街辖区行使管辖权。这说明，大沥镇在完成乡镇撤并多年后，实质上仍有三套乡镇政府机构班子在运转。这种现象在南海其他被合并镇街同样普遍存在。

乡镇规模扩大化，给乡镇治理带来困难，也难以满足居民的公共服务需求，容易引起群众不满甚至引发群体性事件。2004年广东乡镇撤并后出现的最大镇是广州市下属的增城市新塘镇，2004年，增城市东南部的仙村、永和、宁西、沙埔等4个镇街一起并入新塘镇，从而成为当时广东省最大的中心镇。合并后的新塘镇共有面积251平方公里、常住人口超过70万，GDP占增城全市一半以上，2011年完成工农业总产值912.66亿元，成为名副其实的“超级大镇”。新塘镇以一个镇完成了内地一个地级市的产值并管理着超过一个县规模的人口，虽然在经济发展方面取得巨大成就，但在政府公共服务和社会管理方面却因管理半径和人口规模过大等原因而显得心有余而力不足，服务管理能力严重不足，在地方治理特别是社会管理方面逐渐暴露出许多漏洞。2011年6月11日，新塘镇大墩村发生严重的群体性事件，震惊中外。“新塘事件”的发生有着深刻的多重原因，是新塘乡镇合并后地方治理面临困境的集中体现。广州市意识到“超级大镇”的治理难题后，终于在2012年又将新塘镇一分为三，重新肢解为二镇一街。与此相似的是，2011年浙江实行了大规模的乡镇撤并，但仅仅4年后，浙江又于2015年重新恢复了部分被撤并乡镇的建制，仅温州市文成县一个县就重新增设了7个乡镇，其主要目的就在于要实现乡镇规模与治理绩效的某种平衡。

五、“后撤并时代”乡镇治理现代化的策略选择：变革与创新

党的十九大明确了全面深化改革的总目标，提出要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”，实施乡村振兴战略、打造共建共治共享的社会治理格局。在中国特色社会主义的新时代，乡镇治理具有重要意义。在此过程中，乡镇撤并不能简单的一撤了之，必须高度重视乡镇撤并后被调整乡镇基层治理面临的一系列新难题。只有变革乡镇治理方式、实现乡镇治理创新，才能够充分发挥乡镇在建构现代国家治理体系中的作用，最终实现乡镇治理体系和治理能力的现代化，并助力乡村振兴战略，健全乡村治理体系，形成乡镇社会治理新格局。对此，笔者认为可以采取如下策略选择来实现。

第一，构建社会民主参与机制，增强居民的心理认同与社会融合。在乡镇公共治理尤其是象乡镇撤并这样的大事中，建立健全乡镇居民的民主参与机制、扩大居民参与，向居民多宣传、争取社会各界的广泛关注和支持，可以让群众清楚地了解撤并乡镇的利弊，更好的保证被调整乡镇工作的开展，也可以让群众树立大局意识，对乡镇各项建设能做到心中有数，消除隔阂、促进融合、增强居民对乡镇行政体制改革的心理认同。

第二，保障居民权益，打造责任型政府。党的十九大提出，要增强政府公信力和执行力。对于被撤并乡镇，相关项目计划和扶持资金的安排不应该简单撤销，应保持其原来享受的扶持项目和发展政策的相对稳定性，并适当给予倾斜照顾。同时，要充分尊重居民群众的意愿，切实解决因乡镇撤并而带来的生产生活困难。政府要努力落实各项惠农政策，原有的福利和其他保障以及经济发展政策不能因为乡镇撤并而取消，给群众的承诺应当尽力兑现，以保障群众基本生活，不断促进社会公平正义。有关部门应采取必要措施和政策，避免因乡镇合并而减少各种扶持项目，消除乡镇撤并带来的不利影响。这是责任型政府的应有义务，也是政府公信力的重要体现，有利于使乡镇居民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。湖北广水吸取盲目撤销李店乡的教训，于2011年正式恢复该乡建制。李店乡恢复建制后各项事业发展迅速，又于2014年被湖北省批准撤乡建镇，成为远近闻名的广水东南部中心镇，该镇学子还接连考上清华大学等名校，成为鄂北“状元镇”。

第三，促进镇域均衡发展，实现乡镇整体性治理。乡镇撤并要统筹兼顾、科学定位，构建适合县域经济发展的城镇结构体系。既要有效发挥中心集镇在农村经济发展中的“龙头”作用，在更大的范围内实现资源共享和基础设施共享，同时也不能够削弱边远乡镇政府的有效管理与自我发展能力，保护好、利用好原乡镇政府驻地已有的基础设施，并根据实际情况加强建设，进一步为当地的经济发展和居民生活提供更为便利的条件，促进乡镇整体的均衡与协调发展。

第四，强化公共服务，建立新型服务型基层政府。党的十九大提出，要深化机构和行政体制改革，“建设人民满意的服务型政府”。乡镇政府要提高社会管理和公共服务水平，加快建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制和运行机制，根据乡镇工作性质和实质，及时更新行政理念、改进工作方式，以提高行政效率、降低行政成本为重点，推进城乡统筹，实现城乡基本公共服务均等化，为农民群众提供高效便捷的公共产品和公共服务，以不断满足人民日益增长的美好生活需要。特别是要按照中共十九大“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”的要求，优先发展教育事业，尽量保留或适当恢复部分中小学校（公立幼儿园）、银行、邮电、电力等公共服务组织，在被撤并乡镇驻地设置便民服务点方便被撤并乡镇的老百姓，真正实现乡镇政府从“权利本位”向“责任本位”转变，从“官本位”向“民本位”转变，成为人民满意的服务型政府。

第五，创新治理方式，提升乡镇治理能力。有学者研究浙江省乡镇撤并改革后的基层治理时发现，“无论是从自然维度还是职能维度来看，规模的不合理扩张都会对治理的绩效水平产生负面的影响，但提升主体的治理能力会在一定程度上消减这种负面影响。”a周盛：《基层治理的规模约束——以浙江省乡镇撤并改革为例》，《观察与思考》2016年第5期。由于合并之后乡镇管理半径扩大，需要进一步转变和完善乡镇政府职能、实行扩权强镇、赋予乡镇更大的经济社会管理权限，提高乡镇管理效率和治理能力、创新乡镇治理方式，推动公共资源下沉和管理重心下移，向乡村基层延伸服务管理职能，优化服务网点布局，形成各种力量的“合力”来服务管理、让群众就近受益的网络化乡镇社会治理的新局面。同时，加强治安管理、推动警力下沉，建立乡村多元纠纷解决机制，有效防范和及时化解农村各类纠纷和矛盾，为乡镇创建良好和谐、安全有序的社会治安环境。