海南会不会放开博彩？

陈炜

在建省办经济特区30周年节点，海南迎来政策大礼包。

4月14日，中共中央、国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（下称《指導意见》）强调，鼓励海南发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。

值得注意的是，《指导意见》并未直接提及开展以赛马运动为基础的竞猜型体育彩票，而是将支持鼓励发展赛马运动和探索发展竞猜型体育彩票及大型国际赛事即开彩票分开列示。

上海师范大学中国彩票事业研究中心教授李刚接受《中国新闻周刊》采访时预测称，“十年甚至更长时间内，海南不会放开博彩。”

探索体彩

在《指导意见》发布后，相关上市公司开始跟进，其中尤以从事彩票的相关企业引人关注。

其中，鸿博股份发布公告称，全资子公司鸿博彩票（海南）团队已组建完毕。

罗牛山同样发布公告称，全资子公司罗牛山国际马术俱乐部有限公司签署《战略合作意向协议》，拟出资建设罗牛山国际马文化产业园项目，项目定位为结合赛马、农业的体育生态项目。

实际上，这并非首次提出在海南省探索发展体育彩票。

早在2009年12月，国务院办公厅发布《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》就曾建议，“在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票”。

2010年，海南省政府出台《海南国际旅游岛建设发展规划纲要（2010—2020）》指出，将在海南试办一些国际通行的旅游体育娱乐项目，稳步发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票。

尽管中央和地方出台发展体育彩票的相关政策，但进展缓慢，甚至一度引发海南博彩业是否应该放开的讨论。

2011年，时任海南省委书记的卫留成表示，海南省不会发展类似澳门地区的博彩业。“目前，国家体育总局体彩中心正和海南省有关部门一起做方案设计，这个事情很敏感，要很慎重，弄得不好会变成一种博彩、赌博，那就不好了。体彩就是体彩，但会是一种新型的、可跟旅游结合的好的彩票。”

海南省海口市的一处马术学校。《指导意见》鼓励海南发展沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目。

所谓彩票，根据《彩票管理条例》规定，是经国务院批准，为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。

在业界多位专家看来，鼓励海南省发展大型体育赛事，探索体育竞猜型彩票，同博彩业有着根本的差别。

中国彩票行业沙龙和亚洲责任博彩联盟创始人苏国京告诉《中国新闻周刊》，将大型体育赛事同彩票结合，并不是赌博。以赛马为例，赛马和彩票结合就是赛马彩票，简称为马彩。“这与国际上流行的赌马概念存在本质差别，赛马彩票是属于体育竞猜类彩票。中央鼓励在海南开展赛马运动并不等同于鼓励马彩，更不意味着开放赌马;同时，探索和发展竞猜体育彩票不等同于开放博彩。”

实际上，在国内也曾有企业试水所谓马彩。2011年，武汉市前副市长刘顺妮曾在全国两会呼吁开放马彩。刘顺妮在提案中分析称，马彩能为社会提供600万个就业机会，拉动相关产业链，至少扩大内需1779亿元，实现产值3000亿元。

此后，武汉赛马赛事管理公司（下称“武汉赛马公司”）成立，专门作为武汉赛马和马彩的运营平台。

武汉赛马公司的马彩赌性小，受众广泛。比赛前，观众凭借门票换取竞猜单，并在竞猜单上填入预测的前三名获奖者，如果最终前三名获奖者同竞猜单一致，观众就能获得一张即开彩票，兑换相应奖品。

“该类赛马活动仅仅是把和赛马无关的即开彩票作为奖品和赛马运动结合。这既不是马彩也不是赌马。”苏国京表示。

还有一种是在世界杯期间发行的图案彩票，每支球队对应特定彩票，这种彩票可以收集成套进行收藏，也可以刮开兑奖，但这种彩票仍然同比赛结果无关。

中国曾出现过类似于赌马的马彩，双色球编号代表获胜者编号，竞猜者连猜三场，如果全部正确，就可以获得奖金。这种方式虽然同博彩在形式上一致，但是并没有较高的返奖率，因此也不是博彩。

据知情人士透露，彩票游戏根据不同类型的返奖、公益金和发行费比率不同，一般只有50%返奖率，另外35%为公益金，15%为发行费。而博彩返奖率至少85%，不设公益金。

“中国彩票很重要的组成部分是彩票公益金，彩票公益金在中央和地方之间对半分配，专项用于社会保障、社会福利、体育等社会公益事业。中国体育彩票中，竞猜类彩票游戏最高返奖率为72%，这是体育彩票返奖的底线。”苏国京表示。

彩票游戏向何处发展？

2009年《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》出台后，海南省大型体育赛事和竞猜型彩票事业开始有进展。

海南省相继成立海南省马术协会等机构，开办赛马场，运营大型体育赛事并陆续出现飞鱼、环岛赛、海南拍拍乐等创新玩法，在海南体彩手机客户端上也可购买无纸化即开彩票。

2017年3月，海南省马业协会成立。而金沙银河赛马投资有限公司则号称将在5年内投资逾百亿元。

2017年8月，国家体育总局与海南省签署战略合作协议，推动竞技体育和体育产业发展，支持探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开型彩票。

“《指导意见》出台后，海南大型赛事彩票会摸索出更加成熟的发展方向。”苏国京说。

据业内知情人士分析称，彩票游戏的参与人数同返奖率相关，返奖率越高，参与者越多。体育彩票72%的返奖率远远低于国际上运动博彩的返奖比率，容易让诸多资金外流去参与国外的赌博游戏。因此，竞猜彩票不排除在海南尝试做返奖率的调整试点。

海南省琼海市的一家彩票经销点。

苏国京建议海南可尝试开展有海南特色的大型体育赛事，比如《指导意见》所鼓励的沙滩运动、水上运动、赛马运动等项目，让海南具备独特旅游赛事文化，发展海南独特风格的体彩。

苏国京表示，在海南，一旦针对体育彩票的探索尝试可以启动并落地，对整个中国体育彩票的发展将起到积极推动的作用。各类游戏品种和玩法的创新也将为中国体育彩票带来新的活力。

海南地区可以发展新品种的竞猜类彩票游戏，还可以尝试创新传统类体育彩票，比如以前已经有的游戏品种，但在规则玩法上受某些瓶颈制约的竞猜类体育彩票。

竞猜体彩的发展，需要国家相关政策扶持。具体措施包括：简化审批流程，优化销售渠道，建设基础设施等。

但业内知情人士建议，当前中国彩票业仍处于发展初期，管理水平和规范化程度有待进一步提升，研究能力和人才培養欠缺，市场化程度低，违法情况普遍，因此政府相关扶持政策要坚持审慎的态度。

2015年审计署公布数据显示，彩票资金虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题涉及彩票公益金资助项目854个，涉案金额169.32亿元，个别地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。

上述知情人士认为，彩票业需要政府高度监控。彩票的发行和销售，应当由政府特许部门专门经营。同时引入适度竞争，使高信誉、专业化人才、优质企业有机会进入彩票发行领域。

海南不会放开博彩

上海师范大学中国彩票事业研究中心教授李刚告诉《中国新闻周刊》，未来海南不可能出现西方意义上的博彩行业。

“海南只有700万人口，人均生产总值4.8万元，只要不允许网络销售，就算放开竞猜型彩票和即开彩票，也销售不了多少钱。而且博彩业会有虹吸效应，周边上千公里甚至更大的范围内的地区很难再加以复制。”李刚分析称。

今年2月，有报道称海南“或被允许合法博彩”，导致澳门博彩股股价下跌，其中永利澳门跌6%，金沙中国跌5%，银河娱乐跌4%，美高梅中国跌4%，新濠国际跌3%，澳博控股跌3%。

在苏国京看来，每次海南涉及博彩概念的传言出现都备受港澳地区关注，尤其是澳门。澳门作为中国的特区，近几年发展态势良好。“本次《指导意见》的出台是为了深化改革、振兴海南，推进当地的经济、旅游和贸易的发展。澳门和海南之间不应该，也不会存在任何竞争关系。”

上海体育大学教授李海告诉《中国新闻周刊》，即开彩票种类繁多，已经有较多尝试，市场份额总体下降。此外，赛马运动是高成本的项目，投入非常大。所以，海南在这方面的实践如何，存在挑战和未知数。