英国地方自治的现代衍化

2018-04-25李军红

山东青年 2017年12期

李军红

摘要：英国地方自治现代处于政府绩效管理实践阶段，目的是为地方民众提供优质高效的服务，经历了以经济效率为目标、以服务质量为目标和全面绩效管理三个阶段。现代的英国地方自治，是在早期地方自治中权利本位传统、理性经验文化的基础上，沿着本国历史发展轨迹衍化而来，且历经千年仍生机勃勃，拥有强大的生命力。

关键词：绩效管理；权利本位；理性经验

英国是一个典型的单一制国家，也是地方自治经验最悠久最丰富的国家。这使得英国既与联邦制国家的中央集权不足而地方权力过大不同，也与单一制国家中央集权过大而地方权力不足相异。所以，英国有着深厚的地方自治传统以及平衡的中央与地方关系，享有“地方自治之家”的美誉。本文试研究其地方自治的现代衍化，探寻其时代内涵及发展逻辑。

19世纪以前，英国就形成了一套法治+民治的地方治理制度和深入人心的权利本位原则。①虽然这套地方治理制度早已被时代淘汰，但是权利本位观念、法治与民治的思想一直延续至今，使地方自治保持活力。在近代，通过《1835年市政法案》、《1888年地方政府条例》、《1894年地方政府条例》等颁布，英国建立了完备的三级地方政府体制，形成了统一的地方行政区划和地方自治管理体系，实现了专业化与民主化的地方治理，完成了地方民众由地方治理的客体到主体和被服务者的转变，使权利本位观念深入人心、深入贯彻。这一时期被沃尔曼评价为“地方自治黄金时代”。②深厚的地方自治传统为英国现代地方自治奠定了良好的基础。

一、英国地方自治的现代衍化过程

20世纪70年代以来，随着福利国家的建立与经济危机的爆发，英国经济发展缓慢、失业比率日益提高，民众对政府的腐败及低效极为不满。为了解决上述问题，英国通过把私营部门的管理理念及方法、计算机处理技术、网络技术与对数学模型的应用引入到政府部门，开始探索建立政府绩效管理制度。英国地方自治从此踏上了为地方民众提供高效优质服务的征程。英国政府绩效管理实践可以分为三个阶段：以经济效率为目标阶段，以服务质量为目标阶段和全面绩效管理阶段。

第一阶段为1979到1985年，英国政府绩效管理以解决财政、信用危机，提高经济、效率为目标进行改革，在此阶段分别采取了雷纳评审、部长管理信息系统和财物管理新方案。③首先，拉开英国政府绩效管理序幕的是雷纳评审。1979年，雷纳内阁办公厅一经撒切尔首相的任命就立即设立了效率小组，展开了雷纳评审。雷纳评审对政府部门某些方面的工作展开了全面细致的调研和評估活动，终止了不合时宜的工作任务与无效率的工作程序、方法，其作用是大大提高了政府部门工作效率，节省了政府部门的运营成本，并且使各政府树立起绩效与成本意识。1980年，环境部建立了部长管理信息系统。这是一种被誉为“管理万灵丹”的结合绩效评估、目标管理和信息处理三位于一体的现代管理系统，提高了公共部门绩效评估的科学性与可操作性。相比雷纳评审，部长管理信息系统将关注的重点转移到政策执行的过程中，更加看重执行过程与结果对政策的反馈作用，及时有效的信息使部长能够对整个部门进行准确的宏观调控。此后该系统在中央政府部门和地方政府部门中被大力推广，产生了深远的影响。1982年5月财政部颁布财务管理新方案，它是在对部长管理信息系统的整合与强化后得到的。绩效评估是其中的主要部分，提倡各个部门采用绩效示标和测量手段，更加看重责任、人权与财权之间的统一。通过这一阶段，各政府部门树立了“绩效意识”，通过成本控制提高了效率水平。

第二阶段为1986年到1999年，英国政府绩效管理以提高行政质量和公共服务为目标进行改革，此阶段分别采取下一步行动方案、公民宪章运动和竞争求质量运动。④伊布斯担任首相后，为改进政府管理进行了一次全面深入的评审活动，于1988年提交《改进政府管理：下一步行动方案》的报告，其中设立执行机构的建议最为重要。该方案针对政府组织与层级结构，意在将决策机构与执行机构分离，体现了从“规则为本到结果为本”的重大转变。由于政府公共服务长期以经济效率为目标而导致服务质量的下滑，引起民众不满情绪的爆发——公民宪章运动。于是，英国政府绩效评估的矛头又转向了政府服务的质量与效益，并接受民众的介入和监督。在此后四个月，英国发表了《竞争求质量》白皮书，确定行政改革三目标之一就是确保公共服务的高效率与高质量。白皮书要求引入竞争机制，使政府管理活动要“质量”达标通过“市场检验”，提高地方民众的满意度。通过这一阶段，政府绩效管理的重点已经转向了政府公共服务的质量和效益。

第三阶段从1999开始，英国政府绩效管理以为民众提供更为民主、有效和优质的服务为目标进行改革。此阶段采取“最佳价值”评估体制。“最佳价值”，要求地方政府按照经济、效率与效益的“3E”标准，改进与完善公共服务质量，以达到“最佳服务效果”。2002年，布莱尔政府在对“最佳价值”评估总和提升的基础上，开发出一套更加科学有效的地方政府综合绩效评估体系，简称CPA。此过程持续至今，在降低行政成本、提高行政效率和效益方面颇有成效，许多国家纷纷效仿，影响深远。

2002年和2003年分别对单层郡政府和区议会进行了CPA评估。从此，综合绩效评估成为英国的一种常规的地方政府管理制度，促使英国地方自治更加科学合理。CPA评估由审计委每年举行一次，分四个步骤：1、地方政府自我评估；2、评估小组审核评估；3、确定评估结果，结果分为从零星级到四星级五个评估级别；4、公示评估结果。这个过程是完全公开并且接受社会民众的评议与监督，地方政府如有异议，可以提出复核申请。地方政府评估的级别作为其获得自治权的主要评判标准，自主管理权的大小依据级别的高低。CPA评估充分调动了地方政府改进管理、提高绩效的积极性，并且保持绩效服务的可持续性。

虽然CPA评估明显提高了地方政府的管理水平，由于其评估指标繁多，没有评估重点，评估费用高昂，不重视政府间的合作，造成了很多问题：限制了地方政府主动性和积极性，评估结果的公信度下降等。于是，英国政府通过对CPA进行简化与改进，推出了综合区域评估系统，简称CAA。CAA更加科学合理、高效便捷：1、以地方民众为中心，突出对于民众生活相关部门的评估；2、重结果轻过程，重整体轻部分；3、强调发展的可持续性与稳定性；4、强化多方合作与民众参与。CAA的实施，使英国的地方自治水平获得了显著的提升。

总的来说，通过英国政府绩效管理的实施，改变了英国传统的地方性监控责任机制，成为一种中央政府监督，地方政府履行的行政体制。具体的说，在地方政府绩效管理制度的实践中，中央政府为保障全国性的公共政策在地方的执行，需要和地方政府对社会共同治理，建立合作伙伴关系。中央政府对地方政府进行了有力的规制与监督，地方政府具体落实中央的公共政策。这也证明了中央政府与地方政府之间并不总是权力博弈，也可以是相辅相成共同促进。

虽然英国政府绩效管理制度如今存在着评估费用过高、评估程序复杂、利害关系人与社区居民参与不足、评估结果难以服众等问题。相信在未来，这些缺陷都会得到不断完善与改进，英国政府绩效管理制度能有新的突破与创新。

二、英国地方自治的时代内涵及发展逻辑

英国地方自治自盎格鲁·撒克逊时期产生至今，历经千年仍显得生机勃勃。其地方自治发展过程是：在封建社会，确立了权力本位原则和法治与民治的原则，使这些观念进入英国人的潜意识；在近代的发展过程中，在已有的地方自治观念的基础上，正式确立地方自治的基本原则，并实现了民主化、专业化和服务化的现代化转变，人民的权利意识增强；在现在的发展过程中，面对国家治理的新困境，引入企业经营理念与与技术建立地方政府绩效管理制度，地方政府的公共服务更加优质高效。英国现代地方自治中政府公共服务优质高效的时代内涵，是奠基在传统与近代地方自治基础之上，是在对传统地方自治优秀文化观念的吸收与治理制度不断的改进与完善中形成的。如今，英国地方自治仍在进行着探索与创新，生生不息。

英国地方自治的发展，蕴含着一个深刻的逻辑：法治是民主的前提，法治与民主是高效优质服务的前提。⑤法治与民主观念的奠基使如今英国地方自治能够高效优质。英国地方自治的发展路径如此顺畅有序，究其原因，大概有两点：第一个是自地方自治产生之时，英国民众就将地方自治看作一种固有的权利。这种权利本位的观念，使得英国地方居民自我管理有了一种不证自明的、内生性的正当性。未经当地居民同意，中央政府或国家法律不能对地方自治事务进行任何干涉。英国历史上任何过度的中央集权都遭到了失败，便是最好的证明。第二个是英国人实事求是、务实求真的经验理性文化。正是这些观念，使英国人在面临困境时，能够清晰地认识到已有的难题，重视已有的实践与经验，并结合科学实证的理性作出顺应历史潮流的选择。所以，英国地方自治能够稳步发展至今并保持勃勃生机，植根于英国人心中的权利本位法治观和经验理性文化发挥了重要的作用。相比英国具体的地方自治制度，这些英国人骨子里的文化观与法治观才是最值得我们思考与学习的地方。

[注释]

① 程汉大：《英国地方自治：法治运行的三个阶段》，《经济社会史评论》，2016年第3期，P4—P16.

② 赫尔穆特·沃尔曼等：《比较英国公共部门改革——主要传统与现代化的趋势》王峰等译，北京大学出版社，2004年，P12.

③ 杨哲君：《英国政府绩效评估初探》，《商品与质量：理论研究》，2012年第11期.

④ 杨哲君：《英国政府绩效评估初探》，《商品与质量：理论研究》，2012年第11期.

⑤ 程汉大：《英国地方自治：法治运行的三个阶段》，《经济社会史评论》，2016年第3期，P4—P16.

[参考文献]

[1] 程汉大.《英國法制史》.济南：齐鲁书社.2001.

[2] 李培峰.《中世纪前期英国的地方自治形态》.《史学月刊》2002年第6期.

[3] 陈宏彩.《英国地方政府全面绩效考核体系及其借鉴意义》.《国外社会科学》2007年第2期.

[4] 陈燕翎.《“最佳价值”模式——英国地方政府绩效管理的新突破》.硕士论文.厦门大学.2007年.

[5] 孙庆国.《英国地方政府绩效评估体系改革及对中国的启示》.《辽宁大学学报》（哲学社会科学版）.2008年第4期.