治理基层“小官腐败”的对策研究

陈文权 余雅洁

摘要：本文采用问卷调查法，就“小官腐败”的程度、危害、主体、领域、原因等问题，对重庆市141位基层纪检监察干部进行问卷调查。调查研究发现：基层纪检监察干部普遍认为基层腐败问题凸显，严重破坏干群关系、党群关系；村（社）干部、政务系统最易于产生腐败；非正式制度因素会对“小官”产生负面影响，权力运行不透明导致“小官巨腐”；完善监督制度是治理“小官腐败”的有效途径；基层纪检监察机关对群众参与的重视度较低。基于此，本文提出构建监督网络、推进公开透明的权力运作和重视思想教育等对策建议。

关键词：小官腐败；反腐败；对策建议

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1671-198X（2018）02-0022-08

一、引言

近年来，各地“小官腐败”事件频频爆出，甚至在一些地方出现愈演愈烈的现象，产生了极大的负外部性。“小官”作为一种社会俗称，在公共管理学术界被定义为“街头官僚”。“街头官僚”指在低层次的行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员。由于我国基层社会治理的特殊性，群众与媒体口中的“小官”既指具有公职身份的基层干部，也包括基层群众自治组织中的“村官”。因而本文所言的“小官”是指县处级以下、副科级以上的领导干部（包括县级机关部委局和国有企事业单位的负责人），以及农村“两委”领导干部（主要是指村主任与党支部书记）。

较之处在权力顶层的“高官”，“小官”處于公权力的末梢，代表上级政府执行公共服务与社会治理的职能。其不仅与群众互动最为频繁、最为密切，而且数量庞大，是治国理政之基础。因此，针对“小官腐败”现象的突出问题，十八届中央纪委五次全会明确要求各级纪检监察机关加大对群众身边腐败问题的查处力度。之后，十八届中央纪委六次全会、中央纪委七次全会也都反复强调要坚决整治和查处群众身边的不正之风和腐败问题。面对新形势、新任务，各地基层纪检监察机关做了大量卓有成效的工作，基层的不良风气得到有效遏制，党风、政风、行风明显好转。但据中纪委通报，2016年全国共处分乡科级及以下干部39.4万人，增长24%，其中处分村党支部书记、村民委员会主任7.4万人，增长12%。显然，数据的增长一方面反映了基层纪检监察机关严查腐败问题的力度不断加大，另一方面也表明了基层腐败问题的治理工作仍然任重道远。鉴于此，为巩固已形成的反腐败压倒性态势，本文作者对重庆市141位基层纪检监察干部展开问卷调查及访谈，以了解他们眼中的“小官腐败”及其治理之策。

二、文献回顾

在中央高度重视基层反腐倡廉的同时，学术界也广泛关注“小官腐败”问题，相关研究主要集中在以下三个方面：第一，关于“小官腐败”的特征。如杨群红总结出“村官”腐败的主要特征为“案件面大量广”“扶贫和民生领域案件高发”“窝案、串案突出”“‘苍式腐败与‘虎型腐败并存”和“犯罪手段更加隐蔽和多样化”；朱春奎认为贪腐“小官”这一群体具有级别低、缺少监督、掌握实权以及形成庞大的利益联盟等特征。第二，关于产生“小官腐败”的原因。如吕德文从乡村利益共同体、灰色利益链、监督制度不健全三个方面说明了小官贪腐的发生机理；赵秀玲从务“虚”、以“家”治村和“经济至上”三方面对“小官巨腐”的社会文化因素进行研究。第三，关于治理“小官腐败”的对策。如：陈文权等认为治理“小官巨腐”的关键在于依法治官；周庆智认为解决“小官贪腐”的根本在于确立基层权威的社会授权来源。

毫无疑问，现有文献为“小官腐败”的后续研究提供了重要借鉴与参考，但也存在一定局限性：目前学术界对此议题的研究多采用问题、原因和对策三段论的形式进行论证；定性研究居多、定量研究较少，尤其较少有以调查数据为支撑进行具体论证的文献。因此，基于问卷调查法研究“小官腐败”整体现状具有重要意义。为确保对“小官腐败”研究的准确性，本文结合基层纪检监察干部的实际工作经验来进行调查研究，尝试在已有文献的基础上从以下两方面进行拓展：第一，在研究内容上，聚焦“小官腐败”的现状探析；第二，在研究方法上，采用问卷调查法，以调查数据为基础对“小官腐败”的现状进行描述性统计分析。

三、研究设计

为了解基层纪检监察干部对目前“小官腐败”的现状以及对基层反腐工作的评价，本文作者对重庆市部分县级部门的纪检组长、乡镇（街道）的纪委书记展开了问卷调查。其一，根据问卷调查设计原则和基层实际工作经验将问卷分为8个维度，包括基本信息、腐败程度、腐败危害、腐败主体、腐败领域、腐败原因、反腐败措施和基层纪检部门的工作开展。其二，对新任县级部门的纪检组长、乡镇（街道）的纪委书记，分别发放问卷147份，回收问卷145份，其中有效问卷141份，有效回收率为97.2%。利用SPSS19.0对回收的有效问卷进行数据统计。

四、研究分析

统计问卷后得知，受访者的职位主要为副处（46.1%）、正科（24.1%）和其他（22.0%），正处（1.4%）、副科（6.4%）占比较少（见表1）。总的来看，基层纪检监察干部对“小官腐败”的认知与群众之间有所差别，主要是从业务角度对“小官腐败”的程度、危害、主体、领域、原因、对策等方面展示了专业看法，可供有关方面参考。下面拟分项呈现这一统计结果。

（一）关于“小官腐败”的程度

基层纪检监察干部普遍认识到“小官腐败”已是一个比较严重的问题，对其高度重视。调查显示，分别有37.6%的基层纪检监察干部认为“小官腐败”的占比高于“高官腐败”或两者的占比同样多（见表2）。一般而言，群众对反腐的关注往往集中于职务、级别较高的“大官”身上。与“大官”相比，“小官”因职务、级别、地位较低不易引起群众的重视。但调查结果却表明现实中“小官腐败”的严重程度大大超出了群众的想象，已是一个亟待解决的问题。

另外，基层纪检监察干部对基层反腐工作的重要性也有清晰认识。调查显示，86.5%的基层纪检监察干部对“小官腐败”的态度是“非常痛恨”（见表3），认为有必要对其继续集中开展专项整治行动。针对目前惩治“小官腐败”的效果，53.9%的基层纪检监察干部持“比较满意”的态度（见表4），即基层反腐工作是有一定成效的。然而，仅有16.3%的基层纪检监察干部对惩治“小官腐败”的效果持“非常满意”的态度，但仍分别有17.0%、2.1%的基层纪检监察干部持“不太满意”和“很不满意”的态度（见表4）。这说明基层反腐工作虽有一定成效，但依旧存在问题，在以后的工作开展中需进一步改进。

（二）关于“小官腐败”的危害

基层纪检监察干部普遍认为“小官腐败”最终会严重败坏党和政府在群众心中的形象，进而危及国家治理大厦根基的稳定。首先，针对“小官腐败”会对当地政治生态造成哪些危害，调查显示“疏远干群关系”（89.2%）和“导致人民失去信心”（87.1%）排在第一、第二位，“动摇共产党的执政基础”（69.1%）和“败坏官场风气”（66.9%）分列第三、第四位（见表5）。也就是说，“小官腐败”像蠹虫一样蛀蚀干群团结、破坏党和政府的形象。如不加以整治，及时修复，必然会导致干群矛盾突出、干群关系紧张，致使上访频繁，甚至酿成群体性事件。

其次，針对“小官腐败”会对当地造成哪些直接危害，调查显示“侵害农民群众利益”（89.2%）为更多受访者所选择，之后依次是“给国家和集体财产造成巨大损失”（73.4%）、“形成大量的乡村豆腐渣工程”（68.3%）和“助长乡村黑恶势力、家族势力”（45.3%）（见表6）。“侵害农民群众利益”成为最大危害的原因在于“小官”通常是利用手中现有的权力、采用直接与民争利的手段来积累财富，如土地流转中的侵吞巨额集体资产、福利分配中的直接侵占、项目审批和监管中的腐败等。换言之，“小官腐败”对群众的危害最大。而群众作为党的根本力量，群众工作是党所有工作的生命线，当广大群众对党和政府不信任甚至是“官”“民”对立时，也就危及到了国家治理大厦根基的稳定。

（三）关于“小官腐败”的主体

就“小官腐败”的主体而言，村（社）干部成为违纪违法的重灾区。调查显示，55.7%的基层纪检监察干部认为有腐败行为的“小官”是村（社）干部，仅25.0%、19.3%的基层纪检监察干部认为是区县机关干部、乡镇/街道干部（见表7）。出现这一结果可能与村（社）干部较低的腐败成本密切相关。一方面，随着中央惠农政策力度不断加大，村（社）干部掌握的资源越来越多，其腐败的机会也越来越大；另一方面，村（社）干部的监管面临“群众不敢管、上级顾不上管、法律管不着”的尴尬局面，即使是纪检监察机关去实地调查，也面临种种“掣肘”。在此背景下，村（社）干部腐败问题频频发生，甚至出现“小官巨腐”这种极端现象。

（四）关于“小官腐败”的领域

关于“小官腐败”的领域，四成左右的基层纪检监察干部认为基层最易于发生腐败的领域是政务系统。按基层腐败发生的难易程度排序，基层纪检监察干部认为最易于发生腐败的领域依次为政务系统（41.1%）、学校、医院等事业单位（28.4%）、公共服务机构（27.7%）和党务系统（2.8%）（见表8）。这一结果与笔者的最初预估相吻合。主要原因在于基层政务系统的领导干部尽管看似权限不大，却直接掌握着土地征用、房屋拆迁、宅基地审批、各项惠农政策的落实、专项资金发放等权力。再加之政务公开不足和内外监督乏力，一些基层政务系统的干部就容易利用职务之便进行腐败。

（五）关于“小官腐败”的原因

基层纪检监察干部普遍认为非正式制度因素对“小官腐败”也会产生较大影响。从理论上来看，诱发“小官腐败”的原因是多方面的，大致包括正式制度与非正式制度两方面。人民论坛问卷调查中心于2014年就“小官贪腐”议题对群众进行问卷调查，结果显示诱发“小官”贪腐的原因主要还是在于监督不力、权力集中和管理混乱三个正式制度因素。然而，本文对基层纪检监察干部的调查发现，正式制度与非正式制度层面因素都有涉及，且不存在主次之分（见表9）。“基层干部纪律意识淡薄、不守职业规矩”（87.1%），“基层干部信仰、理想缺失”（70.5%），“基层干部具有较严重的当官发财意识”（66.9%）三个非正式制度选项为更多的受访者所选择。而选择“基层权力配置过于集中、监督制约机制乏力”（61.2%）和“基层干部选拔任用制度不健全”（42.4%）两个正式制度选项的受访者人数并不占优势。这表明非正式制度因素也会对“小官腐败”产生负面影响，因而在今后的基层反腐工作中不可忽视非正式制度方面的建设。

同时，“小官腐败”还存在着一个极端现象：“小官巨腐”问题。总的来看，虽然“小官巨腐”只是个别现象，但目前已有越来越多的极端个案得以披露，其严重性不可小觑。因而本文也对出现“小官巨腐”的原因进行了调查。调查显示，80.6%的基层纪检监察干部认为，原因是“基层权力运行透明程度不高，暗箱操作”（见表10）。这说明基层权力运行不透明是导致近年来“小官巨腐”屡见不鲜的最主要原因。由于基层权力运行的不透明，使得群众无法监督国家扶持新农村建设专项资金的分配管理和使用，导致不少巨腐“小官”的“诞生”。

（六）关于治理“小官腐败”的措施

制度建设作为治理腐败的有效途径之一，一直被多数学者提倡。在治理“小官腐败”方面，基层纪检监察干部根据实际工作经验，认为最有效的制度建设途径是完善监督制度。调查显示，“完善监督制度”（97.8%）在受访者的选择中排列第一；“完善教育预防制度”（86.3%）、“完善惩处制度”（85.4%）、“完善选人用人制度”（84.7%）和“完善薪酬制度”（84.6%）分列第二、第三、第四、第五（见表11）。这一结果与十八届中央纪委七次全会精神相一致。基层干部是做好基层工作的骨干力量，但脱离监督约束的权力必将变成谋取私利的工具，也就自然衍生出“小官腐败”甚至是“小官巨腐”等诸多怪象。

（七）关于基层纪检监察机关的工作开展

基层纪检监察机关作为直接监督管理基层党员干部、加强基层党风廉政建设的中坚力量，其自我管理和群众的参与将直接影响着基层反腐倡廉的实效。调查显示，基层纪检监察机关在自我监督方面有所加强。76.6%的基层纪检监察干部所在部门经常开展廉洁自律教育（见表12），87.2%的基层纪检监察干部所在部门设有官员财产申报制度（见表13）。这表明基层纪检部门与中央强调的“强化自我监督，坚决防止‘灯下黑”的原则保持一致，基层纪检干部不仅要做执行纪律的“尖兵”，更要做遵守纪律的“标兵”。

不过，此次调查也反映出基层纪检监察机关对群众参与监督的重视度不够。除87.7%的基层纪检监察干部所在部门开通了“咨询举报诉求平台”之外，开通“权力运行知情平台”（51.4%）、“当面沟通谏言平台”（50.0%）和“直接参与评议平台”（39.1%）的部门的比例无法满足群众参与的需求（见表14）。群众信访举报工作是纪检监察机关发现腐败线索的重要来源。但在现实中群众的信访举报监督环节仍存在不少问题，比如信访举报渠道不够畅通、部分举报线索得不到快速处理等，这不仅直接影响群众监督的积极性，也间接削弱监督效果。

五、研究结论与对策建议

总体来看，基层纪检监察干部普遍认为目前“小官腐败”问题凸显，必须引起高度重视和警惕。其中，村（社）干部渐成“腐败重灾区”，政务系统最易于产生腐败。若不有效遏制其蔓延势头，则会严重破坏干群关系、党群关系，最终危及国家治理大厦根基的稳定。“小官腐败”问题凸显的原因，不仅有体制机制不完善因素，也有思想、意识等非制度层面因素的影响。而“小官巨腐”作为“小官腐败”的一种极端现象，产生的主要原因则是基层权力运行不透明（暗箱操作）。与此同时，多数基层纪检监察干部认为完善监督制度是治理“小官腐败”的最有效途径。另外，基层纪检监察机关作为党的纪律检查组织的重要组成部分，党的十八大后虽在强化、自我监督方面有所进步，但在贯彻落实群众路线方面稍显不足，未充分认识到群众参与监督的重要性。结合基层纪检监察干部的实际工作经验，就治理“小官腐败”提出以下针对性建议：

（一）构建党纪、政纪、法纪、群众监督网络并形成强大监督合力，使“小官”们“不敢腐”

基层党委（党组）、基层检察院与基层纪检监察机关协作监督，构建立体监督网络。一是落实基層党委（党组）的主体责任。县、乡镇（街道）党委（党组）的监督工作不能仅限于开会部署、听取汇报、带队检查等，而是要把解决群众身边的“四风”和腐败问题作为党风廉政建设主体责任的重要内容，坚持“谁主管、谁负责”的原则，强化责任担当。二是提升基层纪检监察机关的监督水平。首先，突出监督重点，着重查处吃拿卡要拖、雁过拔毛、优亲厚友、与民争利等违纪行为。其次，完善监督方法，坚持抓早抓小抓细节，节点治理、逐层推进，搞好事前、事中和事后监督，实现监督常态化。再次，推进基层巡察工作开展，紧抓重点人、重点事、重点问题，着力发现在党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力以及党风廉政建设和反腐工作方面存在的突出问题。最后，鼓励群众参与监督工作，加大党风廉政建设和反腐工作成效宣传力度，畅通多种方式的举报渠道，及时处理群众反映的问题线索，并做好举报线索初查的保密工作和举报证人的保护工作。三是构建党纪、政纪与法纪的有效衔接，充分发挥基层检察院的反腐作用。基层检察院要注重促进反腐倡廉建设，做好村（社）干部职务犯罪预防工作，加大对贪污征地补偿款和拆迁补偿款、贪占挪用挥霍集体财物、套取骗取国家补贴补助款、截留克扣冒领惠民资金、滥用权力中饱私囊等违法案件的查处力度。同时，基层检察院还可通过引导群众积极维权、提升其维权意识来达到监督基层官员的目的。

（二）打造“阳光政府”，把基层公权力关进公开透明的制度笼子里，使“小官”们“不能腐”

“阳光是最好的防腐剂”，公开、透明的权力运作是杜绝腐败现象的有效途径之一。第一，推进政务村务公开。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》《村民委员会组织法》，实现政务、村务“双公开”，尤其要将惠农资金补贴、宅基地审批、移民补偿安置等涉及群众切身利益的重要政策措施和政策执行落实情况作为公开重点。建立公开工作督察机制和责任追究机制，坚决防止和纠正基层不公开、假公开的问题。第二，推进基层官员职务公开。基层党政领导班子成员、村（社）干部的照片、姓名、职务、职责、分管工作、办公电话等都应在其所在部门的网站、办公大楼前公开栏上公布，方便群众查询。同时，基层党政领导班子成员、村（社）干部要定期面向群众述职述廉，接受群众质询和测评。第三，推进权力运行基本程序公开。围绕基层官员的工作职责、办事依据、推进过程和结果公示等方面，绘制权力责任主体的办事流程图，明确具体环节、步骤、进度、节点和标准，并在一定范围内进行公布，确保责任主体职权行使不“越位”、不“失位”、不“乱位”。

（三）重视廉洁自律的思想教育，同时解决好基层干部的实际困难，使“小官”们“不愿腐”

基层党校、基层党委（党组）与基层纪检监察部门相配合，做好基层官员的思想教育工作。其一，基层党校要抓住“集中教育”这个根本。发挥县党校、乡镇党校“立根固本”的主阵地作用，县党校、乡镇党校要自觉同中央保持高度一致，把党的宗旨、纪律和规矩贯穿于基层官员培训工作始终，重点学习《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党纪党规。其二，基层党委（党组）要抓住“常规教育”这个基础。将“集中教育”与“常规教育”相结合，基层官员所在单位的党委（党组）要扎实推进“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育，着力解决基层官员理想信念动摇、纪律意识淡薄、忽视群众利益、漠视群众疾苦等问题。其三，基层纪检监察机关要抓住“谈话教育”这个关键。基层纪检监察部门要定期与基层的主要领导谈话、进行领导干部任前廉政谈话，加强组织督导约束，抑制腐败动机和机会。

与此同时，建议国家有关部门重视基层干部工作艰苦性和实际困难，进一步完善基层公职人员的合法权益保障机制，在经济发展的基础上适当提高基层公务人员的工资福利待遇，形成“小官”们“不愿贪”机制，更好地“一心为公”，全心全意为群众服务。

总之，“小官腐败”就像不起眼的蛀虫，正在一点点蚕食群众长期以来对党和政府积累的信任和信心。在当前的反腐态势下，治理“小官腐败”仍是接下来反腐工作的关键。而“抓好党风廉政建设和反腐败斗争，必须全党动手”，处于反腐工作中第一线的基层纪检监察机关是反“小官腐败”的专门力量，在党风廉政建设和反腐倡廉的过程中必须与其他职能部门之间“无缝对接”，同时积极发动群众参与反腐败斗争，形成合力，才能尽可能压缩“小官腐败”的空间，取得反腐实效。

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