“两规”融合比较与分析研究

2018-04-20刘少坤罗金玲林树高李思香

长春工程学院学报（社会科学版） 2018年1期

刘少坤，罗金玲，林树高，李思香

(钦州学院经济管理学院，钦州 535000)

随着我国城镇化的快速发展，各种不确定性因素在规划决策中的影响日益增大，但规划决策失效问题也日趋严重，现行规划内容差异较大。“两规”各自的发展历程不一致、内容各有关注的重点，这也使得各自规划编制的出发点、技术路线得到难以统一。规划之间协调效应不强。由于不同规划所属的管辖部门不同，出现严重的“条块分割”现象，“条条”协调不力、“块块”关系混乱，规划的科学性和权威性面临威胁，进而产生空间管理无序、土地资源浪费、环境保护失控等问题[1]。这些问题的产生会使政府管理效率降低，制约城市经济的发展。“十三五”规划纲要指出，要构建新型的城镇化，提升城市治理水平，创新城市规划理念和方法，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性的规划管理。许多专家学者不断寻求探索如何解决“两规”冲突问题，“两规”融合是未来城市发展的趋势。

一、“两规”融合的实践

“两规”问题的探索和尝试由来已久，自90年代土地利用总体规划出现以来，其与城市总体规划的协调衔接问题即成为规划界关注的重点问题。在实践中，由于理论研究的不成熟，规划融合的实践也相应的滞后，即便如此，上海、武汉、广州等城市的“两规”融合也取得了不俗的成绩。

(一)武汉市：侧重规划和管理的协同研究

武汉市在规划和管理各个层面付诸了实践。在规划编制上，构建远城区“两规融合”规划编制体系，以综合性的“两规”法定主干规划为指导，实现各区级规划与城市总体规划相互衔接；以关注经济、社会、生态等领域的专项规划作为补充和完善，编制五线控制规划、产业发展规划、工业性服务设施规划和基本生态控制线规划并积极做好规划之间的对接；编制实施性规划，规划一定时期内的目标任务，以统筹协调各项建设行动。在规划管理流程上，在项目选址阶段、新增建设用地批报环节、同一层级规划的修改调整工作、对新增用地的管理几个方面做出规定[2]，避免在“两规”实施过程中出现项目落地难、规划间相互掣肘的现象。

(二)上海市：循序渐进、以实践总结促进创新

上海市“两规合一”的编制工作比较全面地考虑了国家战略和地方特色的结合。以全国第二轮省级土地利用规划的总体要求和《上海市土地利用总体规划(2006—2020年)》为依托，结合历次“两规”的编制成果和经验开展编制工作，编制主要包括以下几个方面：一是坚持空间战略引领，对接国家战略要求和按照上海特大规模城市发展规律，构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局。二是坚持城乡统筹，在建设用地规模紧张的约束条件下推进上海城乡一体化与郊区城市化，形成结构合理、流量适宜、布局有序的全市规划建设用地分布格局。三是坚持生态优先，充分发挥基本农田、生态林地等保护手段，控制城市增长边界，预置布局和永续维护高品质的城市绿色生态空间格局[3]。

(三)广州市：从“两规”到“三规”的思考

广州对于规划融合的实践，从“两规”合一到“三规”融合做了进一步研究实践。在规划编制技术层面上探讨“两规”街接的思路和措施，在保留“两规”各自特色的同时，通过统一的基础数据、基础分析和规划主要内容的街接，来实现“两规”技术层面的协调措施。在全面摸清“三规”存在的差异基础上，广州市组织相关部门也协调解决“两规”建设用地差异图斑，把建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线和产业园区控制线绘制在“一张图”上，实现了发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局和土地开发强度等“六统一”，广州市“两规”建设用地有29.4万块差异斑图，面积9 358万m2，而实行“三规”合一后，全市盘活1 280万m2土地。

二、“两规”融合的经验与思考

(一)规划现存问题

近几年许多专家学者分别从不同的角度研究规划主要存在的问题，而制约“两规”融合的问题主要有以下三点：

1.现行规划体系与法律法规存在矛盾

当前我国“两规”的规划体系在行政上分属不同的业务部门(国土局和城市规划局)主导，由于各部门行政职责、工作方法等在长期的城市管理中所关注的重点大多不同，导致多个空间规划在指导思想、执行标准等方面各不相同，规划时依据的法律标准也不同，“两规”在很多情况下编制和实施过程自成体系，最终造成“两规”相互之间存在“打架”现象，规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源不合理利用、破坏生态等现象[4]。

2.编制任务不同

不同部门编制的规划具有不同的任务，导致侧重点不同。规土部门编制的土地利用总体规划从保护基本农田方面出发，侧重对非建设用地的保护和建设用地指标的控制；城市规划局编制的城市总体规划侧重从社会经济发展的角度探讨城市土地的合理利用和安排部署。

3.“两规”数据标准存在差异

“两规”数据标准上存在较多差异，首先是编制的年限和规划依据不尽相同，人口统计口径也不同，其次是缺乏协调的数据基础，各部门采用不同的土地分类和数据成果，无实现基础地理数据和社会经济数据共享的有效机制。

(二)“两规”融合的解决方法

1.一个平台机制

在规划时，以“一张图”的形式，提供具有统一视图、统一尺度、统一内容的权威信息参考，支持信息浏览、查询统计、分析决策和共享利用的业务服务，实现城市统一的空间规划以提升多源信息支撑下多部门工作目标的协调一致性和规划工作效率[5]。在“一张图”的基础上建立协同的信息平台，在充分了解区域规划管理体制现状、城市生态保护需求和空间发展特征的基础上，设立基于服务的SOA系统架构，通过政务网络连接各规划部门，实现业务协同。

2.相互衔接的规划体系

将空间规划职能从多部门分担转变为一个部门的统管，在国家范围内统筹城市建设、土地利用等规划的核心目标，实现统一的空间规划体系，避免部门分割造成的冲突和社会资源的浪费，科学制定指标体系，构建协同联动工作机制，提高工作效率。

3.规范统一的技术标准

要实现“两规”融合，应有一套统一的技术标准来佐证“两规”规划之初的统一。首先应该从国家的顶层设计环节入手，重新修订无弹性的相关法律法规和技术规范，对“两规”的基础数据、人口统计口径空间分区、用地分类等标准上积极探索，实现规划所有数据来源的统一，地方政府在规划时必须在国家的法律法规和技术规范的前提下，根据当地的实情进行规划，促进加强规划间的衔接融合。

三、基于ArcGIS的“两规”融合实现方法

现有的对“两规”协调研究文章主要从编制内容、依据和技术标准等方面进行比较分析并提出“两规”相互协调和衔接的对策的定性研究。随着新一轮土地利用总体规划修编日益深入，两规协调研究呼声又渐渐高涨，由于3S技术的不断发展，“两规”协调研究的定量分析成为可能[4]。土地利用总体规划和城市总体规划在规划过程中，有着许多共同的基础信息，这些信息涉及面广、信息量大，其中土地的空间信息占了很大一部分，传统的分析手段远远不能满足实现“两规”融合的技术要求。为了帮助解决“两规”的用地规划空间矛盾，就必须开展系统的工作，充分利用计算机和GIS技术进行“两规”融合的探索。

(一)关于ArcGIS

ArcGIS是ESRI公司集40余年地理信息系统(GIS)咨询和研发经验，奉献给用户的一套完整的GIS平台产品，具有强大的地图制作、空间数据管理、空间分析、空间信息整合、发布与共享的能力，是一个统一的地理信息系统平台，其中包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server，这里主要是利用ArcGIS Desktop软件，对土地利用总体规划和城市总体规划的土地利用图进行叠加分析。ArcGIS桌面软件指ArcView、ArcEditor和ArcInfo，所有的ArcGIS桌面软件都由一组相同的应用环境构成：ArcMap、ArcCatalog和ArcToolbox。通过这三个应用的协调工作，可以完成制图、数据管理、地理分析和空间处理等工作，还能与Internet地图和服务整合，提供地理编码、高级数据编辑、高质量的制图、动态投影、元数据管理、基于向导的截面和对近40种数据格式的直接支持。ArcGIS对现在甚至将来的“两规”具有技术性帮助。

(二)“两规”比较分析

1.统一用地分类

利用ArcGIS软件，针对转换格式后的shapefile文件，根据建设部颁布的1991年版《城市用地分类与规划建设用地标准》绘制的城市总体规划的土地利用总图，统计各类用地的数值和比例，制作用地平衡表。将原有的土地利用总图转换为基于2012版《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137—2001)》的土地利用总图，重新统计各类用地的数值和比例并制作用地平衡表。根据总图和表格，分析不同的用地分类对规划结果的影响。同时，根据国土资源部颁布的2001版《全国土地分类(过渡时期适用)》绘制的城市总体规划的土地利用图，统计各类用地的数值和比例，制作用地平衡表。将原有的土地利用总图转换为基于2007版《土地利用现状分类(GBT 21010—2007)》的土地利用图，重新统计各类用地的数值和比例并制作用地平衡表(表1)。根据土地利用图和表格，分析不同的用地分类对规划结果的影响。

表1　某市土地规划利用平衡表

2.“两规”叠加分析

基于ArcGIS系列软件，采用空间叠加分析的方法，对“两规”的规划图进行分析。将城市规划建设用地二级地类进行转换，在ArcGIS里建立数据库，并通过ArcToolbox里的Erase、Intersect等工具对“两规”土地利用总体规划图(见图1)和城市规划土地利用图(见图2)进行叠加分析，对其用地指标、建设用地布局、建设占用耕地进行分析后显示在同一张图上(见图3)。在空间上，着重标识在土地利用总体规划中规划了的但在土地利用总体规划中未规划的建设用地和农用地，以及在城市总体规划中规划了的但在土地利用总体规划中未规划的建设用地和农用地。

3.“两规”比较融合

根据标识出的在土地利用总体规划中已经进行规划了的但在城市总体规划中未规划的建设用地和农用地，以及在城市总体规划中已经作了规划但在土地利用总体规划中未规划的建设用地和农用地，进行统一的划分并反映到同一个空间信息平台上。

图1　武汉市土地利用总体规划(2006—2020年)

各规划部门根据空间信息平台上的数据，使用统一的规划“底图”和基础数据，同时重点注意土地利用总体规划控制性指标、允许建设区、有条件建设区的影响。

图2　武汉市城市总体规划土地利用图(2010—2020年)

四、结语

自90年代起规划融合理论没有得到实质性的发展，而在此背景下受规划融合理论指导的实践尝试必然滞后于规划之间的现实矛盾[2]，因此，实现两规融合，就必须建立起监督机制，让实际的规划跟上理论和技术。为实现新型城镇化，“两规”融合势在必行。在信息化的今天，应该顺应时代的潮流，探索切实解决“两规”问题的办法。使用ArcGIS可以更高效地实现基础数据的统一，创新规划方式，促进不同规划部门之间的沟通协调，从而提高政府的工作效率和公共服务水平。