全面提升对外开放水平的意义、问题和建议

[摘要] 改革开放以来，我国对外开放水平大幅提高，为我国自身和全球经济稳定包容可持续增长做出了巨大的贡献。同时，我国仍然面临参与国际分工层次偏低、开放潜力有待进一步挖掘等问题。全面提升我国对外开放水平，应以“一带一路 ”为重点，加强机制建设和规则构建功能，抢占新型全球价值链高位，扩大贸易和投资自由化，依托自贸试验区等接轨国际通行规则，提升沿海和内陆沿边开放水平。

[关键词] 对外开放 问题 建议

[中图分类号] F120；F74 [文献标示码] A [文章编号] 1004-6623（2018）02-0007-06

[作者简介] 叶辅靖（1965 — ），湖北十堰人，曾任中国驻欧盟使团正司级经济参赞，现任国家发展和改革委员会对外经济研究所所长，研究员，经济学博士，研究方向：宏观经济、对外经济。

习近平总书记在中共十九大报告中明确指出，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，“中国坚持对外开放的基本国策，坚持打开国门搞建设”。全面提升对外开放水平是建设现代化经济体系的重要抓手，对于实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。

一、全面提高对外开放水平是适应

引领国际国内经济发展新变局的必然要求

改革开放后近40年我国所处的国际环境正在发生转折性变化。国内经济发展进入新常态，呈现经济增速换档、结构调整阵痛、新旧动能转换、矛盾风险高发等特征。全面提升对外开放水平，对于适应引领国内经济发展新变局，具有十分重要的战略意义。

（一）世界经济仍处深度调整阶段，全面提升对外开放水平是培育竞争新优势、更好开拓国际空间的必然要求

国际金融危机爆发以来，世界经济从危机前近6%的中高速增长转向衰退、萧条和曲折复苏。未来5～10年，人口加速老龄化，通用技术创新难有新突破以及发达经济体宏观政策空间大幅收窄，将继续抑制消费、投资和供给，加之经济全球化面临新的结构性挑战，国际贸易仍将疲软，世界经济将继续深度调整，不确定因素仍然较多。

历史经验表明，世界经济深度调整期往往是保护主义抬头期、资源争夺激烈期和国际摩擦上升期。我国外需从危机前的快速扩大转向持续疲软，发达经济体鼓励制造业回流使得我国利用外资和引进技术面临越来越多障碍。在这样的形势下，只有通过形成全面开放新格局，加快培育技术、品牌、质量、服务等竞争新优势，加快改善国内营商环境，加快通过自身开放推动国外对等开放，才能有效对冲国际环境趋紧的不利影响，为商品、资本、技术等“引进来”和“走出去”开拓更大市场空间。

（二）经济全球化陷入低潮，全面提升对外开放水平是我国推动经济全球化、更好参与全球经济治理的必然要求

国际金融危机以来，保护主义日益抬头。国际货币基金组织2016年报告显示，2012年以来全球贸易保护主义措施持续增加，2015年达到高点。2012～2015年受贸易歧视措施影响的产品出口增速较2003～2007年大幅下降。同时，世界经济持续疲弱，分“蛋糕”的竞争更加激烈，高速增长期掩盖的国家之间、阶层之间收入分配矛盾凸显出来，使得反全球化和保护主义呈抬头之势。

我国是经济全球化的参与者、受益者和贡献者。经济全球化陷入低潮，既给我国利用国际市场和资源带来巨大挑战，也给我国更加积极主动地参与全球经济治理带来重大机遇。抓住机遇、应对挑战的关键是全面提升对外开放水平，对内通过复制推广自贸试验区和开放型经济新体制综合试点经验，建设自由贸易港，扩大市场开放、改善营商环境，推动贸易投资自由化；对外通过“一带一路”建设和自贸区战略促进区域经济一体化，以自身改革开放推动经济全球化朝着更加健康的方向发展。

（三）我国经济发展进入新常态，全面提升对外开放水平是为经济发展增添新活力的必然要求

新常态的一个突出特征是，保持经济持续稳定增长的旧动力难以为继，但新动力尚不能完全接续。从旧动力看，国际经济环境深刻调整，通过制造业扩大出口和招商引资拉动经济增长的空间大幅收窄；国内供给面深刻变化，通过传统产业投资和增加要素投入驱动经济增长的空间大幅收窄；人民群众对优质生态的需求空前提升，通过牺牲环境换取经济增长的空间大幅收窄。从新动力看，新产业、新产品、新业态、新模式等经济新动能积聚培育，但不足以抵消传统动能下滑的影响，拓展增长新空间十分必要也十分紧迫。

与改革开放后我国前几轮经济周期波动不同，当前的经济增速换档既有总量性、周期性因素，但更关键的是结构性因素，根源在于供给结构未能及时适应需求结构的变化。在这样的形势下，通过形成全面开放新格局，更好地利用两个市場、两种资源推进供给侧结构性改革，就显得尤为重要和迫切。一方面，通过扩大市场准入实现高水平“引进来”，提高现代服务业和先进制造业发展水平，增加有效的中高端供给；另一方面，通过主动开放实现大规模“走出去”，推动富余产能转移，助力过剩产能化解，减少无效的低端供给，加快推动要素结构和产业结构调整，为经济发展增添新动力。

（四）改革进入攻坚期和深水区，全面提升对外开放水平是更好发挥开放对改革牵引和倒逼作用的必然要求

从历史经验看，通过开放牵引和倒逼改革，不失为一条有效路径。比如，我国加入WTO谈判的过程中，为适应WTO规则的需要，对国内涉及货物贸易、服务贸易、投资、知识产权等的法律法规进行了系统性清理，极大推进了贸易投资便利化，成为以开放促改革的典型例子。在当前改革进入攻坚期和深水区，需要啃硬骨头、需要涉险滩的关键时期，更需要发挥开放促改革的作用。比如，通过扩大服务业开放，倒逼国内服务业管理体制改革；通过高标准自贸区谈判，倒逼国内贸易投资规则加快与国际接轨；通过推动企业“走出去”参与国际市场竞争，倒逼完善现代企业制度等。总体看，全面提升对外开放水平，更好发挥开放型经济领域改革在整体改革中的排头兵作用，是全面深化改革的必然要求，也是改革顺利爬坡过坎的必然逻辑。

二、与发达国家相比，

我国对外开放水平仍然存在不小差距

（一）参与国际分工的层次仍然偏低

改革开放40年来，我国已经深度融入国际分工体系，商品出口额多年位居世界首位，出口商品结构也持续优化，高新技术出口额占比稳居30%左右，也培育了华为、三一重工等全球知名品牌。但整体上看，我国出口商品技术水平相对落后、品牌价值偏低、关键零部件严重依赖进口的现状并未根本改变，整体仍然处于全球价值链的中低端环节，参与国际分工的层次显著低于欧美发达国家。目前，学术界主要以单位出口所创造的国内增加值这一指标衡量一国参与国际分工的层次。据OECD测算，当前美国、日本和德国出口1美元商品所创造的国内增加值，分别高达0.85、0.853和0.744美元，而我国仅为0.68美元，和发达经济体仍有明显差距。

（二）货物贸易自由化水平整体上仍低于发达经济体

加入WTO以来，我国一直致力于推动货物贸易自由化，目前货物贸易自由化水平在新兴市场国家中处于领先水平，在农产品等敏感领域开放水平甚至超过部分发达国家。按照世界经济论坛全球经济竞争力报告公布的数据，当前我国的整体关税水平为11.6%①，明显低于印度的12.9%、巴西的12.1%。然而，美国、英国的整体关税水平分别仅为1.6%和1.1%，远远低于我国。从具体商品种类看，我国不但对精密仪器、高端装备等竞争力较弱的商品设置一定的关税税率，也对服装、家电、五金、玩具等我国在制造环节竞争力已经较强的产品设置较高的最惠国税率。如我国服装、鞋帽的最惠国税率基本在10%以上，部分产品甚至超过20%；家电的最惠国税率在15%以上。由于这类产品我国整体处于巨额顺差，因此世界各国，甚至很多发展中国家客观上有着希望我国降低这类产品的关税水平，推动实现贸易平衡的诉求。

除关税外，我国在通关、质检等贸易便利化领域也有较大的改善空间。虽然近年来我国一直积极推进“单一窗口”等贸易便利化措施，对外贸易的通关便利化程度大幅度提升，但和国际先进水平相比仍有一定差距，这种差距在进口便利化方面表现得更为明显。世界银行2017年全球营商环境报告的数据表明，我国的平均出口通关时间为25.9小时，已经优于美国的27小时；但我国的平均进口通关时间为92.3小时，远高于美国的54小时。

（三）服务贸易和投资自由化水平和发达经济体存在较大差距

在《中华人民共和国外国投资法》（征求意见稿）以及相关配套文件出台之后，我国已经基本形成了负面清单加准入前国民待遇的外资管理新框架，服务贸易和投资自由化②水平持续提高。然而，和发达经济体相比，我国在投资自由化方面仍然存在较大差距。

一是对外资企业的股比限制等准入限制措施，仍然较发达国家严重。在制造业领域，欧美发达国家基本上已经全面取消了针对外资企业的特别管理措施。如美国仅在核能、矿产这两个制造业领域，制定在一定的股比限制或董事会成员国籍要求。而我国当前的特别管理措施中，除禁止部分矿产、核能等领域外资进入外，还明确规定汽车、飞机、船舶等制造业领域对外资有股比要求（汽车中方控股比例不低于50%，船舶必须中方控股），其数量仍然较发达国家为多。目前在中欧、中美双边投资协定谈判中，外方均对我国在汽车、船舶等领域的特别管理措施提出了不同意见，希望能够进一步放宽。而在服务业领域，我国在加油站、医疗、教育、市场调查、文化、电信、农产品批发市场等领域或者不允许外资进入，或者必须成立合资企业，甚至要求中方必须控股。而美国、英国等绝大多数发达经济体在医疗、教育、文化等领域均基本上不要求股比限制。在證券、保险等领域，我国长期以来对外资控股态度谨慎，但在2017年对相关政策予以调整，将在未来3～5年之后全面允许外资独资企业进入我国。

二是大多数服务业对外资企业的经营业务范围有诸多显性或隐性的限制。一方面，相关法律法规对于外资的业务范围相较内资企业存在明显差异。如在证券领域，虽然我国已经放宽了外资投资证券业的股比限制，但现行法律体系仍然规定合资证券企业只能从事人民币普通股、外资股和政府债券、公司债券的承销与保荐，外资股的经纪，政府债券、公司债券的经纪和自营这几项，其经营范围明显较内资证券机构为窄。在银行领域，我国虽然允许设立外资独资银行和合资银行，但要求外资独资银行的股东必须为商业银行，且设立了明确的总资产规模门槛，而美国等发达国家则并无这类明确规定。再如，在电信领域，我国虽然允许外资企业以非控股形式进入增值电信和基础电信领域，但对于外资电信企业能够从事的具体业务，则基于《电信业务分类目录》、《外商投资电信企业管理规定》以及中国电信业对WTO的承诺减让表实施业务准入许可。目前，由于大数据、云计算等新型电信服务形式未能归入承诺减让表，实际上外资企业均无法从事相关业务。另一方面，虽然相关法律法规中，内资企业和外资企业的准入是“一套标准”，但由于内外资企业自身条件存在明显差异，客观上形成了事实上的非国民待遇。如在教育培训行业，内外资在设立职业教育机构上的资质要求并无明显差异，但在实际工作中，外资在上海设立职业教育机构需要市教育部门发放业务准入许可，而内资企业只需要各区县发放业务准入许可，外资企业获得许可的难度明显高于内资企业。再如，我国曾要求所有进入新能源汽车领域的企业均要设立研发中心，这一政策本身并不存在歧视性，但外资企业则认为由于外资企业只能以合资方式进入我国，这实际上是强制要求外资企业设立合资研发中心以转让技术，因此认为这属于典型的非国民待遇。

（四）部分国内现行管理体制未能和国际通行规则有效衔接

当前，全球经贸规则的协调已经由关税等“边境”领域，逐渐转向知识产权政策、环境政策、投资政策、产业政策等“边境后”领域。从美韩FTA、日本—欧盟FTA和刚刚生效的CPTPP的谈判内容看，“边境后”政策的内容均超过了“边境”政策。我国近年来大幅度推进国内规则和国际先进规则接轨，如加强知识产权保护、禁止企业以破坏环境为代价扩大出口、大力推进投资管理体制改革等，成绩十分显著。但由于多方面的原因，仍有相当一部分国内的管理体制和国际通行规则未能有效接轨，形成了事实上的非国民待遇。如在医疗领域，虽然我国允许设立中外合资医院，但卫生部门对于医院评级和医生职级晋升的管理体制未能和国际规则有效兼容，导致中外合资医院在评级、参与医保、医生晋级等方面和传统三甲医院的待遇存在很大差别。再如，我国虽然已经对于大多数外资项目建设实施了备案制管理，但由于在我国现行体制下，项目正式开工必需预先取得环境安全许可、消防安全许可等多项前置许可，而大多数发达经济体将这些许可置于事中事后环节，这种制度差异导致外资企业仍然认为现行的备案制管理“名不副实”。又如，在知识产权保护方面，我国法律体系对被侵权人遭受的实际损失的衡量范围要远小于欧美发达国家，且并未实施可能导致巨额罚金的惩罚性赔偿制度，导致我国知识产权侵权所可能付出的代价远较欧美发达国家为低，不利于保护知识产权。最后，当前很多地方政府已经进入“选资”阶段，对内外资企业的投资项目设立利润率、研发强度、技术水平等门槛，有的甚至以地方法令形式出台。这种“选资”的理念是正确的，但应该通过修改土地竞价相关法规的方式进行，如果对某个地区的外资准入设立了公开的行业限制和技术要求，则有被认为是“非国民待遇”的风险，也不符合公平市场准入的精神。

（五）开放区域结构不够协调

内陆沿边开放虽然取得显著成绩，但与沿海相比仍是开放的洼地和短板。特别是我国西部地区拥有全国72%的国土面积、27%的人口、20%的经济总量，而对外贸易、利用外资和对外投资占全国的比重都不到8%，且近年来占比甚至呈现下降态势。从下表中可以看出，2011～2014年间，东部地区利用外资规模占比整体呈现明显下降趋势。然而，虽然东部地区在2016年出现了较为明显的增速下滑，但仍维持3.23%的正增长，说明东部地区良好的营商环境、雄厚的产业基础仍对外资具有较强吸引力。而2015年之后，中西部利用外资规模走势明显弱于东部地区，甚至出现明显下滑态势。特别在2016年，中部地区利用外资增速仅为-32.05%，严重拖累了我国2016年整体利用外资的增长。这说明当初中西部地区利用外资的高速增长，是在较低基数背景下加快承接东部地区产业转移的结果，在营商环境、产业基础等方面并未完全形成吸引外资的核心竞争力，中西部地区扩大开放尚未在真正意义上彻底破题。此外，我们对外部世界的认知和了解需要进一步加强。

三、全面提升我国对外开放水平的政策建议

（一）以“一带一路”为重点，加强机制建设和规则构建功能

“一带一路”是新时代全面提升对外开放水平的重点，也是我国构建面向发达经济体和发展中国家两个开放体系、更加积极主动对发展中国家开放的主要抓手。近4年来，“一带一路”建设已经取得显著成就。下一步，应推动“一带一路”体制机制建设，增强“一带一路”规则构建功能，提高“一带一路”合作机制化规范化水平。一是立足国际合作高峰论坛，建立“一带一路”常态化组织机制。二是基于现有多双边合作协议，打造“一带一路”战略规划协同机制。三是巩固FTA既有成果，构建“一带一路”经贸投资规则。四是整合融资平台，健全“一带一路”融资机制。五是着眼长远合作与发展，强化“一带一路”安全保障机制。

（二）把握新技术革命重大机遇，抢占新型全球价值链高位

一国在国际分工中的地位是其要素禀赋和核心竞争力的真实反映。为全面实现我国向全球价值链的中高端跃升，一是应坚持实施建设创新型强国的重大战略部署，全面提升我国在先进技术、高素质人才等高端要素的禀赋，为我国提升在国际分工中的地位奠定基础；二是应大力发展咨询、广告、品牌、市场推广、知识产权交易等能够有效提升企业品牌价值的服务业，大力加强知识产权保护，为企业向品牌营造这一高附加值环节延伸创造良好环境；三是应积极把握新技术革命的机遇，大力发展跨国研发合作、工业互联网平台合作、个人定制型跨境电子商务等新型国际分工方式，以在新型分工中占据先发优势，抢占制高点。

（三）以推动和主要贸易伙伴双向开放为抓手，加快推进商品贸易自由化

虽然我国在全球价值链中尚未达到中高端位置，但在大多数商品，特别是一般消费品的加工制造环节，我国的竞争力已经居于世界首位，在这类商品实施相对较高的关税税率对我国相关产业的保护作用并不强，甚至对我国企业在竞争中进一步提升生产技术和产品质量可能带来消极影响。我国完全可以以FTA谈判为抓手，逐步扩大服装、鞋帽、家电、五金、化工等领域的商品贸易自由化。但在具体的合作中，既应突出双向开放的原则，将这些领域的商品贸易自由化作为FTA谈判的重要筹码，更要避免被相关行业的部分企业所“绑架”，导致相关领域商品开放面临巨大阻力。

（四）分步骤分阶段扩大服务贸易和投资自由化

服务贸易和投资领域对外资的限制原因较为复杂，既有出于国家安全的合理考虑，也有部门利益的桎梏，还有传统管理思维的固化。建议分三个阶段逐步推动服务贸易和投资自由化：短期内，对于汽车、船舶、航天装备等制造业尽快实现内外资的全面国民待遇，在服务业领域除已经扩大开放的银行、证券等行业外，允许医疗、加油站等行业全面实现内外资国民待遇。在中期内，尽可能减少各个业务部门对内外资企业的业务经营许可，代之以事中事后监管，对于必须保留业务经营许可的部门应明确许可的具体条件。在长期内，建立内外资一视同仁，能够有效维护信息、文化、教育等领域国家安全的监管体制，在此基础上对教育、文化、通信等领域实现内外资一视同仁。

（五）依托自貿试验区等重要平台，建设性推动和国际通行规则接轨的国内规则体系

必须看到，当前的国际通行规则仍然以欧美发达国家为主导，客观上存在维护发达国家利益的因素，不能完全照搬；但其中相当一部分规则符合全球化的大趋势，能够有效提高市场运行效率，维护市场公平，应当以自贸试验区为主要平台，加快推进试点，积极接轨。建议一是借鉴美国、日本、台湾地区等的经验，减少项目建设在安全、环保等领域的前置许可，代以严厉的事中事后监管。二是在知识产权保护、环境保护等我国和发达国家立场较为接近的领域，全面推进规则接轨。三是在医疗、教育、建筑设计、工业设计等专业服务领域，加强和国际通行规则的互认。四是在我国具有优势的跨境电子商务、移动支付等新型业务领域，争取将国内规则上升为国际通行规则。

（六）以自由贸易港为主要抓手提升沿海开放水平，探索内陆沿边开放的有效模式和路径

探索建设高标准自由贸易港是引进高端生产要素、创新对外经济合作模式的重要举措。建设自由贸易港，应基于各地不同的优势制定不同的推进策略，不能千篇一律。具体而言，应在以下几个层面对自由贸易港进行探索：一是实行更高水平的“一线放开、二线管住”政策，在自由港内探索形成一线无条件准入、区内免征免审、精准事中事后监管为代表的新型货物贸易模式，大幅度推进贸易便利化。二是探索在自由贸易港内大幅度减少汽车、飞机制造以及医疗、教育、金融等服务业的外商直接投资准入限制，在时机成熟时全面实现内外资的完全国民待遇和公平竞争。三是在自由贸易港内大幅度放宽非居民的生活限制和从业资格限制，实现非居民和居民在求职上的平等待遇，并对非居民进入自由港实施免签证管理。四是探索在部分自由贸易港内在咨询、广告、会计、工业设计等高端商业服务方面实施多套规则并行和互认制度，即同时实行国内规则和欧美发达国家通行规则。五是允许部分自由贸易港内设立只与其他境外金融机构发生金融交易，而不与我国境内金融机构发生金融交易的离岸金融机构，大力发展境外居民存款、境外居民贷款、境外居民衍生品交易等离岸金融业务。六是借鉴香港、新加坡等地经验，探索对部分自由贸易港实施有利于发展总部经济的特殊税收制度，比如将企业所得税税率降低至10%或更低。

内陆沿边地区，特别是西部地区应作为未来扩大开放的重点。然而，内陆沿边地区的整体开放水平仍然落后于沿海地区，发展条件和沿海地区也存在明显差异，不能照搬沿海开放模式。具体而言，一是在贸易便利化、投资便利化、构建和国际通行规则接轨的营商环境等领域，应对接最高标准的上海、深圳等地区，争取实现“后发优势”。二是在具体的对外合作业务领域，要重点发挥自身比较优势，找出独特的开放模式，如依托陆路通道、江海联运通道建设开放合作走廊，或依托优势产业开展对外合作，等等。三是要注重对外开放的区域布局，如沿边省份应合理处理好边境地区和区域性对外合作枢纽之间的联动关系。

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