预算绩效评价中主观性指标的有效性分析——以湖南省为例

■//王晶晶

一、预算绩效评价指标分析

预算绩效评价是对单位投入、产出、结果的综合评价。预算绩效管理的核心是预算绩效的评价指标（马国贤，2014）。财政部2013年印发了参考性的《预算绩效评价共性指标体系框架》，供各地的各级财政部门和预算部门开展绩效评价工作时根据实际工作结合个性指标使用。各预算部门开展预算绩效评价的内容包括部门整体支出绩效评价和专项资金绩效评价，二者的评价指标都是按投入、过程、产出、效果的流程进行设置，并且指标设置均包含诸如“资金到位率”、“预算完成率”等客观性指标，也包含诸如“经济效益”、“社会效益“等主观性指标。客观性指标可以直接取用预算单位已有财务数据进行计算，但主观性指标需由预算单位根据实际情况自行设置为个性化指标进行评价。尽管客观性指标和主观性指标对于全面综合评价预算绩效情况都至关重要，但是预算单位普遍存在对预算绩效评价不够重视（宋建琦，2017）、评价指标体系不够透明（卢真，2016）等问题，故本文拟对以下问题进行讨论：（1）跟客观性指标相比，主观性指标在预算绩效评价中是否发挥了应有的作用。（2）各预算单位对主观性指标是否进行了个性化设置。（3）个性化设置是否合理。

根据上述提出的问题，本文拟以湖南省省级预算单位公布的部门整体支出绩效自评报告为对象进行研究。之所以以湖南省为例，原因在于：一是近年来湖南省省级财政信息公开水平居于全国前列。2016年，湖南省省级财政透明度位居全国第二。二是湖南省省级财政重视绩效评价公开工作。除中央规定范围外，将省直部门的绩效评价纳入了预决算公开范围——所有省直部门公开项目支出绩效表和部门整体支出绩效表，同时，要求各省直部门开展财政支出绩效自评工作，并公开支出绩效的自评结果。之所以以部门整体支出绩效自评报告为研究对象，原因在于：部门整体支出绩效自评结果能反映部门整体支出的综合自评结果，同时涵盖的单位范围较广。

2009年，湖南省基本搭建起财政支出绩效评价指标体系的框架，并在2012年首次研究制定了财政支出绩效评价指标体系。经过多年的发展完善，湖南省省级财政部门设置的2016年度整体支出绩效自评指标体系按照投入、过程、产出及效率的评价过程设置了3个一级指标，根据3个一级指标，又划分成了5个二级指标和17个三级指标。具体指标和分值构成见图1。

图1　自评指标和分值构成图

根据指标的评价标准和指标说明，本文将预算配置、预算执行、职责履行指标下的所有三级指标和预算管理中的公用经费控制率、“三公经费”控制率、政府采购执行率指标作为客观指标，客观指标可以根据单位的决算报表数据、新建楼堂馆所情况、绩效办的考核打分等客观情况直接计算而得；将预算管理指标下的管理制度健全性、资金使用合规性、预决算信息公开性和履职效益指标下的所有三级指标均作为主观指标，主观指标需要绩效自评人员根据客观情况经一定程度的主观分析和判断进行自评打分，尤其是经济效益和社会效益指标，需由预算单位根据单位实际情况进行个性化设置后进行自评打分。

二、定量研究

本文以湖南省103个省级预算单位为研究主体，通过在预算单位门户网站、省政府门户网站、湖南财政网等网站进行资料收集，共取得62家单位的绩效自评报告，其中17家预算单位仅公开自评报告正文，未公开绩效评价指标打分表。另外45家单位公开有自评打分情况。

（一）总体自评结果

45家预算单位，平均自评得分92.2分，中位数为92.2分，与平均分一样。100分的有3家单位，占总数的7%；90（含）-100分（不含）的有33家单位，占总数的73%；80（含）-90分（不含）的有8家单位，占总数的18%；70（含）-80分（不含）的有1家单位，占总数的2%。最高自评分为100分，最低自评分75分。自评分分布情况见表1。

从表1可以看出，单位进行预算绩效自评的整体打分水平是较高的，80%的单位自评分数都超过了90分，主要集中在90-95分区间，甚至有3家单位自评分出现了满分。这3家自评满分的单位中，有1家单位在省委、省政府组织的2016年度湖南省绩效评估工作中被评为“优秀”等次，而另2家单位均被评为“合格”等次（没有单位被评为“不合格”等次）。在财政部门对预算绩效自评工作评审结果中，36家自评分为90分以上的单位里，仅有6家单位被评为“优秀”（90分以上，部分未公开绩效自评报告或未公开自评得分的单位被评为优秀），3家自评满分的单位中，仅有1家被评为“良好”，而另2家未出现在通报结果名单中（财政部门仅对自评工作“优秀”和“良好”的单位名单进行列示，“一般”和“不合格”单位名单未公布）。显然，自评结果与“他评”结果的差异较为显著，自评结果存在“高估”现象。进一步分析原因，虽然财政部门要求及时公开绩效自评结果，但未有专门对及时公开情况进行检查通报，同时对自评结果和财政检查结果差异较大的后续缺乏监管和反馈机制。导致预算单位的自评结果公开率仅60%左右，在开展预算绩效自评工作时缺乏动力、没有压力，存在“认不认真一个样”的心理陷阱。

表1　自评分分布情况表

为此，应对预算绩效自评结果的公开口径、公开内容进行明确，并加强对各单位预算绩效公开情况和自评结果的检查，同时将公开情况列入评分标准。重视对预算绩效自评结果的“再评价”和“他评价”，并公开检查结果。财政部门可以通过成立专家组，委托第三方社会机构等方式开展预算绩效检查。对于自评结果和单位实际绩效情况差异大的预算单位给予特别关注，甚至开展实地监督检查。建立预算绩效评价工作的表彰机制，促使单位重视预算绩效自评工作，提高预算绩效自评的质量。

（二）客观指标和主观指标自评结果对比

10项客观指标，45家单位共计进行了450次自评打分，其中341次为满分，占总评分次数的75.78%。7项主观指标，45家单位共计进行了315次的自评打分，其中304次为满分，占总评分次数的96.51%。进一步分析，主观指标的自评满分率大大高于客观指标，这是由于主观性指标的“可操作型”大大高于客观性指标造成的，比如，对于诸如“相关管理制度得到有效执行”、“降低行政成本效果”到底是“较好”、“一般”还是“无效果”等较模糊的主观指标评价标准，各单位的主观评价权限很大，同时主管部门对主观指标自评结果的真实性检查难度高，也为预算单位宽松的主观自评创造了条件。

将每项指标45家单位的平均自评分除以该项指标的分值得到该项指标的平均得分率，乘以100则可衡量该项指标在百分制下的得分水平。各项指标的平均得分率见表2。

主观指标的得分率，不论是各项指标得分率还是平均得分率均远远超过92.2分的总样本的平均分，同时接近满分。而客观指标中有近一半得分远低于总样本的平均分，平均得分率也仅有86.63%。这说明，主观指标自评分大大地抬高了部门整体绩效自评分。值得注意的是，笔者在搜集绩效自评报告时发现，至少有10家单位在客观指标自评打分时没有严格按照省财政厅要求的指标说明进行打分，根据自评报告中公开的实际收支情况进行重新计算的情况下，客观指标平均得分率还要再降低2个百分点。客观指标打分只需按照指标说明和评价标准进行计算评分，不需要进行任何主观判断，而评分结果仍存在一定程度虚高的情况，那对于可以“灵活”判断的主观指标可能存在更大的水分。结果也证明，主观指标的自评分要远高于客观指标。出于单位自身形象等方面原因的考虑，在主观性指标这类“可操作性”强的指标上，更容易出现“高估性”的打分，主观性指标未能发挥应有的作用。

针对指标“可操作性”过强的问题，应完善指标体系建设，科学设置主观指标。突出指标的具体、明确、细化、可衡量性。可衡量性不仅仅是对指标设置的量化，还可以通过对定性指标进行分级、分档设置。

表2　自评指标平均得分率情况表

（三）个性化指标设置情况

根据绩效评价指标表中的指标说明，经济效益和社会效益两项指标要“根据部门实际情况有选择地进行设置，并将其细化为相应的个性化指标。”各部门是否进行了合理的个性化设置呢？结果是，仅有18家单位进行了指标的个性化设置，仅占样本量的40%。其中仅有4家单位设置了客观、可衡量的数字化指标，如：审计建议采纳率、旅游总收入、中小微企业贷款额、为国家挽回直接经济损失的数额等。其他单位仅进行了职能阐述性的指标设置，不够明确、具体、可衡量，设置不合理。因此，预算单位对主观性指标进行个性化设置的比例低，合理个性化设置程度低。

个性化指标有效设置率很低，一方面反映出预算单位对绩效评价工作的不够重视，另一方面也反映出预算绩效自评工作缺乏监督和指导。预算绩效评价工作主管部门有必要加强对预算单位个性化指标设置的指导和监督，强调个性化指标设置的重要性。同时，加强预算绩效评价工作的培训，提高预算绩效工作人员的专业水平。

三、结论及展望

根据对2016年度省级预算单位整体支出绩效自评结果的研究和分析，本文发现：

1.跟客观性指标相比，主观性指标在预算绩效评价中未能发挥应有的作用。这是由于预算绩效评价缺乏监督检查机制、有效约束和主观性指标设置欠科学。

2.个性化指标的有效设置程度较低。这是由于预算单位对预算绩效评价工作不够重视，缺乏监督、指导造成的。

因此，今后应加强对预算绩效评价工作的监督和检查，完善监督机制和表彰机制，提高预算绩效评价结果的透明性；同时，进一步完善指标体系，尤其是完善主观性指标设置；还要重视预算绩效评价工作，加强工作人员的专业培训。

本文研究存在的局限性包括：主观指标评分高于客观评分的原因可能是多样的，不仅仅是主观判断的“宽松”造成；样本量的有限可能会影响研究结果的可靠性。未来研究方向包括：造成主客观指标评分差距原因的进一步分析，如何优化自评指标的设置，以及怎样进一步加强绩效评价工作管理等。

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