新时代城市社区跨域治理模式的发展

申剑敏

社区，顾名思义，是普通居民的日常生活空间和组织。有学者指出社区是一种生活共同体，也有学者指出社区是一种邻里组织，无论从哪一种角度，都不可避免要强调社区的草根性、基层性，以及社区治理的必要性，因为城市社区的有效治理，关乎每一位城市居民生活条件的改善和基本权益的实现。

一、传统社区治理模式面临的挑战

中国城市社区治理，从中华人民共和国成立以来，经历了长期的演变和发展，形成了自身的特点和发展模式。新中国的城市社区治理模式，发源于上海、天津、杭州、北京和武汉这些大城市。最早是上海和天津将传统的基层保甲制度取缔，代之以人民群众自治的组织方式，来实现社区治理的各种社会功能，包括防火防盗防寒、日常生活物资分配、社会动员等。杭州是第一个成立了居民委员会的城市，不久，居民委员会体系就在全国各大中城市普遍建立，成为中国城市居民自治的基本组织形式。

改革开放之后，随着村民自治的发展，城市居民自治也被提上议事日程。1989年国家颁布《城市居民委员会组织法》，取代原来的组织条例，标志着城市社区治理法制化水平的全面提升。城市居民委员会不是一级政府，但是其作为城市居民自治的基本组织形式，在此后的社区治理变革中扮演了主角，居委会的工作水平，直接决定了社区治理的好坏。

市场化改革以来，中国城市社区治理面对两个重大挑战。第一是

“工厂”大面积变成了“居民区”。

随着国有企业改革步伐的加大，相当一部分厂区变成了社区，数量可观的工人从单位回到了社区，从“单位

人”转变为“社区人”，原来高度组织化的生产空间，转变为邻里空间。对于地方政府而言，必须通过变革社区治理，提高治理水平，来缓解这些转变带来的城市管理压力，化解矛盾，这场挑战不仅前所未有，而且困难重重。第二是“公房”变成了

“商品房”。与国企改革同步进行的，是城市住房制度改革，原来的单位公房逐渐、直至完全变成了商品房。另一方面，新建的商品房小区如雨后春笋般涌现在城市中。商品房小区的兴起，意味着居民委员会不可能再按照依托单位制的方式来治理社区。过去那种依赖上级政府部门解决问题的做法，也变得不合时宜，效果往往还适得其反。

关键的问题是，这两重挑战几乎是同时发生的，相互交织在一起，直接关乎社区治理的大格局、大趨势。社区治理水平也就因此成为中国城市发展重要的晴雨表。在这种条件下，社区治理下一步的发展，要从根本上抓住三对关系的变化。

第一，居民与居委会关系的变化。住房商品化之后，居民不再是简单的住户，他们已经成为住房产权的拥有者——业主，在社区治理中具有了更大的发言权。居民与居委会这一群众自治组织之间，也不再是过去依赖于单位纽带所形成的、富有行政色彩的关系，而演变为以权利为基础的对等互动关系。在一些居民眼中，他们不必再依赖居委会来实现自己的权益，而可以直接诉诸法律制度。同样，居委会要与居民打交道，也应该以相关的法律制度为中介。

第二，居民与社区的关系发生了变化。在市场化程度比较低的阶段，社区与厂区很多是重合的，社区既是居住区、又是生活区和工作区，因此，依循单位体制对社区进行治理，往往是最有效的。但是市场经济发展起来之后，居住区、生活区和工作区彻底分离了。居民对社区的需求很多，要求小区安全、安静、整洁、有序；反过来，居民对社区的参与很少，因为他们日常生活大部分时间都不在小区里。这种高度的不对称关系，也从根本上考验社区治理的能力。

第三，居委会与社区的关系发生了变化。居民区党支部与居委会不再是社区中惟一的组织力量，越来越多的社会组织产生出来，这些社会组织，有的是正式的，有的是非正式、体制外的，他们分担甚至挑战了居委会的自治功能。就社区治理而言，最重要的一个变化是业主委员会的产生。业主委员会是随着住房商品化而产生出来的新的社区组织，围绕房屋产权、以维护业主产权利益为目的而产生。居民从维权角度出发，会认为业主委员会比居委会更能代表他们的实际利益。除了业主委员会，社区中各种舞蹈队、兴趣小组，比居委会可能更有号召力和动员能力，在某些方面，他们对社区事务的参与，无形中会使居委会边缘化。

总而言之，城市社区治理在市场化改革之后所出现的“瓶颈”问题，本质上并不是以居委会为中心的城市群众自治工作本身所造成的，真正的原因是城市社区治理一下子受到社会转型的巨大冲击，承载了太多以往从未有过的社会功能，出现“功能超载”“进退失据”的局面，一方面，为了应对这些难题，居委会不得不承接更多来自上级政府部门的行政事务，导致群众自治组织过度“行政化”；另一方面，面对一些新生事物、或者在现有自治体系下无法有效应对的事项，居委会就存在边缘化之虞。然而本文将指出，居委会边缘化，并非城市社区治理真正的解决之道，甚至是误区。社区治理迈上新台阶，决不是以居委会为代价的。城市社区治理可以通过跨域治理来解决他们面临的难题，而居委会在跨域治理中可以扮演更加积极的角色。

二、城市社区跨域治理的基本特征

城市社区治理作为一种治理形式，本身就要求多方力量的合作。在此意义上，跨域治理本是社区治理的应有之义。但是在过度行政化的条件下，社区治理都有意或者无意地弱化、忽略了自身的跨域特征。

当然，并不是所有的合作都能达到跨域治理的要求。这也是过去的社区治理为什么常常会寻求多方力量合作却不能称之为跨域治理的原因。根据标准的定义，跨域治理是指两个或两个以上的不同部门、组织或区域，因为相互之间的职能、功能或辖区边界相接及交叉，当跨部门的共同问题发生时，经公共的、私营的部门以及非营利机构建立工作联盟，透过相互协作、社区参与或契约协定等方式，解决单靠某个部门难以解决的治理问题。

从这个定义出发，我们就可以理解，跨域治理的“域”，对于社区而言具有双重含义。第一重含义是基于地理空间的跨域治理，是指在某个特定的社区公共空间内，政府之间、政府与其他非政府的组织机构之间如何开展合作与治理；第二重含义是基于组织空间的跨域治理，指社区范围内不同社会组织、行动者因为特定问题产生的合作与治理过程。随着居民、居委会和社区之间关系的变化，基于特定地理空间和组织空间的跨域治理，已经显得势在必行。

典型的跨域治理，应具备三种要素和三个特征。这三种要素分别是行动者、责任和持续的互动。行動者是指合作网络和跨域治理行为的参与者，包括社区中相关组织、群体或个人这些行动者是社区跨域治理的主体，他们各自的权责、能力和策略，都最终影响合作的过程和成效。责任是指行动者之间基于某种共识和彼此信任，通过正式或非正式的方式，在合作中明确各自承担的权责和义务。责任首先建立在利益相关者彼此信任的基础上，因此社区跨域治理的责任机制，是由社区社会资本水平和人际网络发达与否来决定的。持续互动是指行动者基于各自责任开展合作、分享权力和参与决策的过程，它能体现跨域治理的合作活动水平和合作强度。

跨域治理的三个特征分别是公共性、平等性和有效性。就公共性而言，跨域治理一定是基于共同的问题而发生的，不同的组织、区域之间具有共同的利益和目标追求，才能形成协作。如果一方问题的解决，是以其他参与方的利益为代价的，跨域治理就不可能持续有效；就平等性而言，合作的各方具有平等、对等的地位，在跨域治理中形成一种伙伴关系，即便在问题解决过程中需要一个主导性的力量，但也应基于平等合作的基础。就有效性而言，跨域治理的目的是为了解决问题，是以问题为中心建立的合作治理机制，必须是有效的、以执行力为导向的，不能扯皮、拖延。

基于跨域治理的这些特点，本文认为，城市社区治理要突破既有的模式，实现创新，最重要的就是形成一种跨部门、跨区域的合作治理模式。跨域治理的模式在社区中将大有用武之地。

第一，跨域治理能应对社区空间多样化的挑战。前已述及，随着城市商业化、现代化水平的提高，居民的生活区、工作区和休息区完全分割，社区空间呈现多样化趋势。居民在工作中遇到问题，有可能不自觉地把怨气带回到住所；居民白天上班，人去楼空，家居安全就特别仰赖小区提供的公共服务；上班族的老人照料、学龄儿童的接送和晚托，这些都将检验跨域治理的有效性。社区治理不可能再单一地针对某个特定空间，而应该形成“生活共同体”的观念，聚焦出一些共同的问题，将不同区域的治理要素整合起来。

第二，跨域治理能应对社区治理主体多元性的挑战。街道、居委会不再是社区治理仅有的主体，随着市场化和产权意识、权利意识的增长，社区治理的主体愈趋多元化。迄今在社区治理中扮演不同程度角色的，包括居委会、物业公司、警署、业主委员会、驻区单位和普通居民，等等。甚至还包括一些区域外组织和个人，比如大学生组建的社区服务机构，知名公益人士如上海的“布衣法官”杨伯寿、退休教师鲍美利等，也会参与到社区治理中来。如何将这些不同的组织、个人整合到共同的问题上来去解决社区治理共有的难题，只能借助跨域治理的手段，强调这些组织和个人之间对等、有效的协商、协作。

第三，跨域治理能应对社区治理功能的多样性。过去社区治理的功能比较单一，就是执行上级政府部门交办的任务。市场化以来，城市管理的要求不是减少而是增加了，社区治理的功能也随之增加，除了完成行政任务，还要承担越来越多的治理功能，居委会的行政压力就越来越大。在这种条件下，如果社区治理仍然维持以单一行政命令的方式来运作，就会使很多原本需要强化的治理功能弱化，居委会就被边缘化。那怎样才能在不增加行政负担的情况下，实现社区治理功能的多样化呢？惟一的破解之道就是跨域治理。在社区治理中将治理功能适当分解，由不同主体共同承担，同时以项目制的方式，构建战略合作网络，多方参与、共同协商，解决社区治理的难题。比如大调解，就是广泛动员社区原有的力量，构建跨部门合作网络而形成的模式；再比如最难的拆违问题，单靠街道自上而下的行政力量来推动容易产生较大的矛盾，动员不同部门、组织来开展跨领域合作则是更行之有效的途径。

打造共建共治共享的社会治理格局，是新时代社区治理的根本要求。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”这些要求，正体现出跨域治理的重要性，跨域治理可以为共建共治共享提供有效的工具。通过它，我们建立一系列的跨领域、跨地域的合作模式，用于社区治理之中，形成全社会的合力，从而达到社区治理效果的最大化。

三、 城市社区跨域治理的能力与活力

可以说，传统社区治理并不缺乏资源，未到“无米可炊”的地步。资源匮乏并不是社区治理的根本问题，如何实现资源的优化配置才是。若是传统的社区组织缺乏灵活转型机制，不能及时有效地顺应时代的变化，使一些老问题积重难返，新问题又无力应对，就会导致社区治理失灵。确立新的跨域治理模式，是社区治理重要的发展方向，它在传统的依赖行政权力的社区治理模式之外，从优化资源配置的角度，着重于强化社区治理的两个“力”，一是能力，二是活力。

1.通过跨域治理强化能力

市场化条件下，有关部门向社区投入的人力物力财力，都没有实质性的减少，反而可能大量补充。近年来，政府对社区治理的重视程度也有增无减。从这个角度，社区治理不仅应有人力物力，还应该有能力，更注重于能力建设。

能力建设的首要问题就是功能定位。长期以来，社区治理主体特别是居委会，对自身功能定位不清，本来是群众自治组织，但是承担了大量自治之外的功能。改革开放之后的一段时期，居委会将主要精力投入到“三产”上，导致自治功能边缘化；居委会停止“三产”之后，居委会又不得不为了配合城市管理，承担大量的行政功能，“上

面千条线，下面一根针”，导致居委会工作应接不暇。居委会主要的精力，都用在了应付各种来自于上级政府部门的行政任务上，从而影响了居委会在社区治理方面的工作。居委会的发展方向，是找回它的自治功能，发挥其作为群众自治组织的作用。在新的历史条件下，居委会应该扮演的角色，就是在跨域治理中真正担负起桥梁的作用，这不仅是向居民自治组织功能回归，也是其他基层社区组织所不可替代的。

跨域治理主要是从两个方面加强社区治理的能力。首先是加强公共产品的供给能力。社区治理中会有很多公共产品，比如环境、卫生、秩序、治安、文化建设等，还有一些帮老、扶幼，日常照料。社区组织尤其是居委会，应通过自身努力，促成多方力量的协作，有效提高这些公共产品的供给能力。例如上海市浦东新区浦兴街道某老公房小区，公共空间破旧不堪，卫生情况恶劣，居委会痛下决心，通过发动志愿者组织、社区兴趣小组和驻区单位的力量，筹集资源对这些公共空间进行花园式改造，使小区面貌焕然一新，而这些公共空间除了提供居民休憩，也可以提供给周边社区单位组织活动之用，可谓相得益彰，体现了跨域治理的有效性。

其次是加强社会救助能力。社会救助是中国特有的基层社会救助形式，它是由國家政策制定，由基层组织来执行、落实的。近年来城市扶贫工作愈趋重要，成为社区治理的重中之重。但是承担社会救助功能的居委会在这方面捉襟见肘。一个完整的救助过程，光靠街道甚至居委会一家，根本无从实现。如果能够由街道、居委会担任联络中介，调动公安、民政、司法、医疗各职能部门的积极配合，以及鼓励社区志愿力量充分参与，就能建立立体的社会救助工作机制。一些社区的实地调查发现，社会救助能力，并不是取决于社区可支配资源的多寡，而是取决于该社区是否具备了跨域治理的能力，有的社区表面上很“富有”，却恰恰因其“富”

而忽略跨域治理的必要性，以至于社会救助效率低下。而另外一些社区，虽然看起来并不是那么“富有”，却建立了一整套跨域的社会救助体系，工作井井有条，社会救助及时有效。

2.通过跨域治理提升活力

社区治理的活力从哪里来？过去社区治理虽然一直在忙，但是主要忙于上级指派的行政任务，属于社区治理本身的任务却越来越少。主要的原因是，社区治理并没有吸引更多的社会力量参与，使社区治理陷入“内循环”，不能有效地形成源头活水。社区治理有了制度架构，有了资源配置，但是功能不足，主要的原因，就在于没有激发群众的参与意愿，如果能够将自治的主体的积极性充分激发出来，社区治理就能水渠成，这正是跨域治理的优势所在。

第一，跨域治理可以充分发挥社区治理各主体的积极性。社区治理的主体已经多元化了。目前在社区中的社会组织，参与社区治理的，包括党组织、居委会、业主委员会、物业公司等。缺乏有效合作机制的条件下，这些主体可能各自为政，甚至互相竞争话语权。跨域治理的发展，可以为社区多元主体提供正式化、制度化的渠道，为他们参与社区治理创造条件。

第二，跨域治理可以促使社区行动者主动求变。传统的社区治理局限于内部对问题的认定，很难发现新的问题。一旦建立跨域治理，社区治理的菜单就会不断更新内容，因为会有来自不同领域的新问题涌现出来，使行动者们不得不重新认定社区治理问题。比如，有些位于商业区范围的社区，在部门合作中发现了公司白领婚恋的需求，把它作为社区治理创新的内容；也有驻区单位在跨域治理中，向街道反映员工就餐难的问题，催生了社区食堂；商业网点的雇工需求和高房租，也跟周边小区的群租、违建问题交织在一起，迫切需要跨域治理，等等。

第三，跨域治理能有效吸引社区外部资源。近年来一些社区探索吸引社会资金投入社区公益项目，吸引第三方力量参与到社区建设中来。这种跨域治理的方式，用项目制调动社会资源，建立真正的伙伴关系，不仅大大增强了社区治理项目的吸引力，使大量原来闲置的资源找到了用武之地，也使原来接近干涸的社区公益项目找到了源头活水，从根本上提升了社区活力。有活力的社区治理，往往呈现积极主动、士气高昂、日新月异的面貌，这种前进动力，往往来自于跨域治理的发展。

同样，值得指出的是，社区跨域治理的发展，应明确和坚持以下几个方向。首先，应形成整体性治理的观念。居委会以及其他社区组织个人都不再单打独斗，而是以问题为中心，各部门、各地域、各种社会力量“无缝对接”，形成一种跨空间、跨组织的持续合作。

其次，应建立社区治理的合作网络，社区党组织应在其中成为核心行动者。社区共管共治，以及通过跨域治理建立对等伙伴关系，强调了社区治理的网络化特征，但是在社区合作网络中，不同行动者的贡献是不一样的，这跟他们的成本——收益比有关，核心行动者则是从社区治理的整体来考虑合作的可能性。有效协作的基本条件，就是有这样一个能够主导跨域治理过程的核心行动者。在社区治理中，这个行动者就是社区党组织。社区党组织本身就是一个跨域组织，党组织应充分发挥她在社区中这种跨域的组织优势，推动跨域治理的实现。

最后应指出，由于跨域治理的提出，居委会不仅不应边缘化，反而能够找到自己更合适的角色。作为群众自治组织，居委会在跨域治理中可以找回其自治功能，那就是去协调各种社会组织、个人，将他们吸引到社区治理中来。从这一角度看，居委会并非是可有可无的。在居委会的牵线搭桥下，社区跨域治理的组织形式可以是多样化的。比如，有的小区采取联席会议的方式，将社区中各种治理主体定期举行会议，讨论社区治理议题；有的小区采取项目制方式，直接对标治理事项，利益相关者参与到项目的落实之中。不管采取哪一种形式，居委会都应发挥更加积极、主动的作用，去协调各方、落实主体责任。

总而言之，新时代社区治理就应该是一种跨域治理，充分调动各种社会力量参与到社区建设和社区发展之中。随着我们对跨域治理认识的加深，以及它在实践中的探索应用，中国城市社区治理将呈现全新的面貌。

（作者单位：上海政法学院国际事务与公共管理学院）

（责任编辑 方 卿）