强化超大城市轨道交通安全风险治理

蒋华福

随着人口的快速聚集，超大城市轨道交通安全运行也成为城市运行和公共安全面临的焦点问题。正如党的十九大明确提出的，要提高防范和抵御安全风险能力，树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，健全公共安全体系，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，提升防灾减灾救灾能力。进入新时代，必须深刻领会、准确贯彻中央这一新战略、新思想，必须强化超大城市轨道交通安全运行风险治理。

一、增强人的抗逆力，培育风险理念

轨道交通安全运行风险治理是保障和改善民生、加强和创新社会治理的重要内容，是促进经济持续健康发展、维护社会和谐稳定的重要保证，必须将安全管理关口前移，不断创新风险治理模式。

大多数发达国家都将培育风险理念作为风险治理的首要环节。国际成功经验表明，超大城市轨道交通安全运行风险治理，除了政府构筑强大的应急体系，更应根据本国实际情况强化风险防控，培育全社会的风险理念。比如，美国纽约构建了全政府、全社会、全过程、多层次的风险防控体系；日本东京让每个市民树立“自己的生命自己保护”和“自己的城市自己保护”的风险意识。我们要通过理念创新控制安全隐患，从根源上切断轨道交通安全运行事件的多米诺骨牌效应。

根据关联分析，正确的风险意识的确能显著地抑制和避免安全事件的发生，对风险治理有正向作用。也正如马克思指出，“意识理念是行动的先导”。社会意识内容丰富，是城市重要的软实力；而风险理念的核心是人的安全观，具有规范人的行为功能。然而，目前社会公众的危机意识、风险防范理念都比较淡薄，自救互救知识掌握较缺失，主动参与危机处理程度较低。此前，无论是2007年上海軌道交通2号线夹人事故，还是2012年上海轨道交通10号线追尾事故，最关键的原因都是缺乏风险意识，没有把风险控制做好科学预案。这也启示我们，超大城市轨道交通安全运行风险治理，要从以事故为中心，转变为以风险为中心，从事后应急处置转变为事前风险管控。“人无远虑必有近忧”，以事故为中心的安全管理模式，效果更多是防止事故重复性发生；而以风险为中心，更有利于避免事故发生。

风险无时不在，风险理念既是轨道交通安全运行风险治理的重要保障，也是一个开放的有机体。在培育风险理念时必须坚持总体国家安全观，把总体国家安全观融入轨道交通安全运行风险治理的各方面，系统集成各方人员的群体行为，并转化为全体市民的情感认同和行为习惯，以全面落实“全员参与，以防为主、防抗救相结合”的原则。

二、增强物的鲁棒性，合理规划网络

针对轨道交通客流的不均衡性和局部区段运能矛盾将长期存在的问题，进一步优化完善轨道交通路网规划，强化轨道交通分层分级的规划思路，发展多模式轨道交通系统；按照“一张网、多模式、广覆盖、高集约”的规划理念，强化“市域线、市

区线、局域线”功能分层，明确不同模式系统的服务对象，促进不同模式系统间的合理分工与布局，优化轨道交通系统架构。尽量实现整体网络客流在空间和时间上的均衡，可在中外环间适当增加切割线，提高客流均衡条件的同时实现线路之间的互相支持；在重要客流走廊上，尤其是中心城区内增加平行线路。对于目前客流压力较大，又没有条件增加平行线路的区段，在规划上要重点予以控制，避免客流的进一步集聚，在有条件的情况下，可对周边布局适当进行调整，从源头上对大客流进行均衡和控制。

针对轨道交通系统与沿线用地功能的协调性不足导致的轨道交通线网运营效率偏低问题，应着重从优化城市用地规划布局与轨道交通系统相关性上入手，通过持续优化轨道交通与沿线用地的功能协调性，提升线网运营效率，支撑城市可持续发展。一方面，通过布局若干座副中心截流向心客流，强化新城节点城市功能，形成反磁力，提高出城方向运能利用率等政策，避免居住地和工作地过度分离的现象，缓解潮汐交通大客流现象。另一方面，规划线路时也应充分考虑与沿线用地布局的衔接，轨道交通线路沿线功能不可过于集聚，站点周围用地性质不宜过于单一，必要时应对线路沿线用地进行优化调整。在线路客流预测中，应增加客流均衡性分析与评估，倘若方向不均衡性超过一定阈值，应对沿线用地或线路走向进行调整优化，避免极端不均衡客流的发生，降低系统运行效率。

三、增强管理的响应度，提升防控水平

在风险治理背景下，超大城市轨道交通安全运行面临的挑战是全方位的，既有理论维度的挑战，更有现实维度的挑战。从理论维度看，风险防控体系的理论创新相对较弱，致使风险治理能力建设缺乏足够理论支撑，这倒逼我们必须深入把握风险防控的发展趋势，健全具有超大城市特点的公共安全体系。从现实维度看，高峰时段过于拥堵、平峰时段客流较少、整体运营效率偏低、网络客流时空分布不均衡性突出，不确定因素仍然存在，风险治理能力仍需加强。

结合历年变化特点，预测后续几年客流发展趋势，提前做好人员、车辆等储备工作；利用短期客流预测结果不断优化运营计划和重要节假日的保障方案；深化研究优化客流实时监控，发现客流异常变动，提前进行预判，及时采用限流、隔离、人工疏导等有效控制措施。在高峰时段加强人员保驾力度，引导乘客有序乘车；强化员工巡视作业，做到站台、站厅、换乘通道、楼扶梯等关键区域的巡视全覆盖，发现突发情况能及时处置；根据客流规律，拥挤区段和车站提前进行限流，以缓解客流压力，保障运营安全。不断从“网络短板、线路短板、车站短板、设施设备短板、管理短板”等五个方面梳理出需要实施或整改的短板项目，在此基础上推进既定项目的整改落实力度和进度。

提高售检票能力，当可预见大客流情况发生时，应事先做好相应票务服务等准备工作。包括售检票设备的准备、维护及检查；申领和储备充足的车票和零钞；增加临时售票亭等。另外也可以通过关闭购票检票设备以及出入口的方式，减缓乘客进站的速度，缓解车站内的客流压力。

提升车站客流组织工作，提前组织好充足的引导员和应急人员，并对其进行服务、安全及票务方面的培训。当大客流到来时，这些引导人员及应急人员就可以熟练地进行乘客的疏导。在站厅、站台层采取临时疏导措施，设置临时导向标牌、警戒线、铁马等，采用人工引导以及通过广播引导的方式疏导客流。

合理布置地面出入口及通道通过能力。车站地面出入口及通道的数量、规模和位置，是根据车站周边土地利用布局以及客流的方向及数量确定的。考虑到消防疏散的需要，从运输安全的角度考虑，每个车站必须保持开通两个及以上的出入口通道，浅埋轨道交通车站不应少于四个出入口。在实际客流组织中，需要针对不同的车站出入口及通道情况进行客流的流向组织。

根据车站实际情况，制定详细而又可行的客流组织方案和突发性大客流应急处置预案，并在车站中经常培训和演练，以使员工能够快速、准确执行相关的方案。对于突发大客流，车站可根据大客流发展趋势启动大客流应急预案，快速响应、快速报告，严格执行应急处置预案，灵活处理现场突发事件，妥善应对突发大客流。

四、结论

中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在安全等方面的要求日益增长。在新时代，超大城市轨道交通安全运行风险治理，要一以贯之增强忧患意识、防范和抵御风险。通过风险治理这条主线将“控制人的不安全行为、消除物的不安全状态以及解决管理的缺陷”有机地串接起来，系统集成

“人的抗逆力、物的鲁棒性和管理的响应度”，切实增强轨道交通安全运行领域驾驭风险本领，健全风险防控机制，牢牢把握工作主动权。

基金项目：中共中央党校（国

家行政学院）课题“重特大突发事件人员疏散风险管控研究”（编号：17KYHZ024）

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 王 玉）