关于改进价格备案管理机制的提案及复文

一是明确备案管理的对象。制定《价格备案管理目录》，将与人们群众日常生活关系密切、价格变动。对百姓生活影响较大的商品和服務作为价格备案管理的对象和范围，并实行动态管理。

二是明确管理程序。制定的《价格备案管理规定》应就价格备案的时限、程序及经营者需提供的资料、价格主管部门办理价格备案的要求、价格备案的效力与作用、履行备案手续后的管理与规范等进行规定，以便价格备案机关在进行价格备案工作中有法可依、有章可循。

三是明确价格备案管理的方式。对不同的价格备案项目分别采取备案管理方式，对于行政许可前置程序的备案项目，采用发文备案的方式；对不是前置程序的备案项目，采用签章备案管理方式。

四是明确法律责任。对价格管理相对人违反价格备案规定不进行备案所承担的责任、对相对人不遵循公平合法和诚实信用的原则规定，所备案的价格明显虚高或存在价格欺诈时所应承担的法律责任进行明确。对于管理机构，则要明确其不履行相关价格备案的程序、备案后的管理等义务承担责任。

国家发展改革委复文

一、改进价格备案管理机制确有必要

目前《价格法》第三十条规定了“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨”时，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取调价备案制度等干预措施，除此之外，《价格法》中并没有其他有关价格备案的条款。但在价格管理的实践中，对于实行市场调节价的部分重要商品和服务，主管部门或地方政府通过规章或规范性文件规定，设立了价格备案管理方式。目前价格备案确实存在性质不明、范围模糊、程序不清、责任不明确等问题，易导致价格监管出现缺位或越位。

（一）价格备案性质不够明确

由于《价格法》未对价格备案予以明确定义。实践中，关于价格备案是否可以作为一种日常价格管理方式（与临时价格干预措施相区别），有不同的观点。有观点认为，《价格法》规定的价格备案是一种价格临时干预措施，价格备案措施只能作为价格临时干预措施在特殊情形下才能使用，不能适用于其他情形。也有观点认为，《价格法》并没有规定日常价格管理中不能使用价格备案管理方式，实践中对于部分商品和服务价格，价格主管部门需要掌握其价格情况，因此价格备案有必要作为一种日常价格管理手段存在。

价格备案属于行政备案范畴。上述对价格备案的不同理解，涉及对行政备案的性质认定问题。纵观我国行政备案管理实践，不仅是价格备案存在上述问题，其他行政备案也都存在上述问题。行政备案作为现代市场经济条件下政府管理经济和社会的方式之一，已被越来越多的国家机关所关注和采用。但至今，我国尚无一部统一的行政备案的规范性法律文件。近年来，对于何为行政备案，学者们基于不同的研究视角，给出的定义莫衷一是。

有学者基于行政管理的现状，将行政备案分为三类，分别是许可性行政备案、确认性行政备案和监督性行政备案。其中许可性行政备案具有行政许可的性质，只有经审查批准后才能从事相关活动；确认性行政备案并不直接为当事人设定权利义务，只是在法律上对该行为或事实存在与否给予明确，以便行政机关统计汇总或公众查询以维护交易；监督性行政备案则是指由申请人向主管机关告知相关事情的事由、材料等，主管机关予以存档以便日后审查或为其他行政活动获得相关资讯。

也有学者认为，在当前行政审批制度改革、简政放权的大背景下，不能以“行政备案”为名，行“行政许可”之实，行政备案应当仅指监督性行政备案，即行政机关依法要求公民、法人和其他组织，报送其从事特定活动的有关材料，并将报送材料存档以便日后备查和进行监督的事后监管方法。即使这种行政备案也会加重经营者负担，也应严格控制适用范围，不能滥用。实践中已存在的具有行政许可性质和行政确认性质的行政备案，都不应使用备案一词。

（二）价格备案范围程序等缺乏统一规范指导

不同类型的行政备案的法律效力不同，其适用范围、程序要求、备案方式和法律责任自然也不同。长期以来，由于对行政备案的性质和功能认识不统一，我国行政备案法律制度不健全，在实践中，行政备案尚未形成如行政许可、行政处罚和行政强制那样完备统一的程序，也缺乏救济机制和处罚机制。在缺乏统一的行政备案法律制度的现状下，这将可能导致行政机关权力的滥用或不用（不作为），从而影响行政备案的实际效果。

价格备案作为一种行政备案，也存在适用范围、实施程序、备案方式、法律责任不明确的问题。实践中价格主管部门通过价格规章或规范性文件设立的价格备案，在实施程序方面不统一，材料内容要求、受理时限以及备案方式也不同，并且没有相应配套的法律责任。如法律责任方面，除了《价格法》规定的调价备案临时干预措施，实际工作中存在的价格备案都是由规范性文件提出，并没有法律依据，也不能设定法律责任。根据《立法法》和《行政处罚法》，经营者不执行价格备案规定情况下，实践中也不能实施处罚。

二、已有规范措施和开展的工作

（一）出台部门规章对调价备案价格干预措施予以规范

除《价格法》有关规定外，国家发改委于2003年颁发了《非常时期落实价格干预措施和紧急措施暂行办法》（国家发展改革2003年第5号令），进一步明确了价格干预措施的适用范围、实施程序和法律责任。该《暂行办法》第三条规定“价格干预措施适用于价格显著上涨或者有可能显著上涨的实行市场调节价的商品和服务”。该《暂行办法》第二条规定，在出现规定的适用情形时，“国务院价格主管部门或者省、自治区、直辖市价格主管部门应当向本级人民政府提出实行价格干预措施的建议”，第五条规定，“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府作出实行价格干预措施或者紧急措施的决定后，同级人民政府价格主管部门应当按照国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的决定，及时向社会公告实施价格干预措施或者紧急措施的具体范围和有关政策”。该《暂行办法》第十一条规定，“经营者不执行价格干预措施、紧急措施的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处四万元以上四十万元以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。”

（二）积极防范价格备案法律风险

為掌握部分放开价格商品和服务的价格情况，合理调控价格、避免价格大幅波动，部分情形下价格主管部门需要经营者向其报送相关价格。国家发改委在制定价格规范性文件要求经营者向价格主管部门报送价格时，已尽量避免使用“备案”一词，而是使用“告知”、“报送”、“抄送”等用词，也在相关的价格法制培训班、座谈会和工作会议上，提醒地方价格主管部门注意防范“价格备案”的法律风险。

（三）开展价格备案情况调查

已经部署各省、自治区、直辖市价格主管部门对省级及所辖各地市的人大、政府及价格主管部门印发的有关价格备案的地方性法规、价格规章规范性文件进行全面梳理，对价格备案政策执行情况进行全面调研，为下一步规范指导工作打好基础。根据目前掌握的情况看，各省、自治区、直辖市的价格备案事项差异较大，数量从2项到20余项不等，备案内容主要集中在教育、房地产及物业服务、医疗等领域，部分省份在交通、能源、旅游、调控等领域设立了价格备案事项。

三、下一步工作打算

一是深入开展规范价格备案工作调研。国家发改委将督促各地尽快报送价格备案政策情况，并根据各地报送情况及时开展研究分析，认真总结《价格法》等相关法律实施以来价格备案工作积累的经验和遇到的新情况、新问题，深入开展价格备案理论研究，赴有关行业、地方开展调研，进一步听取地方价格主管部门、行业主管部门、经营者、消费者、社会组织以及专家学者等对清理规范价格备案的建议，形成规范价格备案管理意见。

二是对价格备案开展清理规范工作。督促各地对地方性法规、价格规章规范性文件中规定的各类价格备案的法律法规依据进行审查，分类清理规范。初步清理思路是：对于有法律法规依据的价格备案，确有必要保留的，要对备案管理对象（适用范围）、备案程序、备案方式、备案效力和法律责任予以进一步规范；没有必要保留的，则及时修改相关法律法规。对于没有法律法规依据的价格备案，要通过规章规范性文件的“立改废”、专项清理等方式予以取消；确有必要保留的，许可性价格备案要及时上升为法律法规要求，其他性质的价格备案，则应当及时修改相关政策规定，规范用语，明确性质、程序等。

三是积极探索其他事中事后监管方式。国家发改委将研究探索通过加强价格监测，制定价格行为指南、交易规则，加强价格监督检查，加大价格违法行为处罚力度等方式，对经营者价格行为开展事中事后监管。

（具体承办单位：国家发展改革委价格司）