试析法、美终身教育立法的嬗变及启示

2018-04-17□兰岚

终身教育研究 2018年2期

□ 兰岚

终身教育的概念自20世纪60年代提出以来，终身教育理念逐渐在世界范围内得到认可并被迅速推广与普及。目前，终身教育的理论体系已日益成熟，同时，许多国家将终身教育作为指导思想来改革现有的教育制度，引导本国的教育走向。推进终身教育、构建终身教育体系、营造学习化社会，已经逐渐成为当今世界各国的共识和教育追求的三大目标。步入21世纪，社会变革的加剧、知识更新的加速、人口结构的老龄化，以及教育与社会可持续发展的要求，促使各国在推进终身教育事业发展方面加大了力度，立法推进亦是一项重要选择。

为了充分挖掘终身教育促进教育事业可持续发展的潜力，许多国家采取公权力介入的方式来增加学习机会、丰富学习形式、营造学习氛围。公权力的行使必然要求配套的体制与机制建设，于是，法制化的推进方式成为一项重要选择。[1]纵观国际社会终身教育的发展动向，终身教育法制化的进程正在加快，终身教育思想由一种乌托邦式的理念逐渐走进了人类的现实社会。目前，国际社会已有四个国家以“终身教育专门立法”的方式推进终身教育的发展，规范本国教育的发展走向。

法国是世界上最早进行终身教育立法的国家，其在1971年通过《终身职业教育法》，并于1972年开始实施。美国紧随其后，于1976年制定《终身学习法》(也称《蒙代尔法》)。在这两个欧美国家的带领下，亚洲地区也开始了终身教育立法的探索和尝试。日本于1990年出台了《终身学习振兴法》(又译为《生涯学习振兴法》)，韩国也在1999年通过了《终身教育法》。

图1 国际社会终身教育的立法进程

法国和美国率先于20世纪70年代在终身教育领域进行的专项立法，开创了世界终身教育立法的先河。这两部立法具有鲜明的时代性特征，两国以此为核心建立起各自的终身教育法律体系，引导本国的教育走向，促进教育事业的规范化发展。法、美两国终身教育立法进程与立法特征的研究对明晰国际社会终身教育的立法发展脉络，以及指导国内终身教育的立法实践，都具有重要意义。但两部法律的产生并非一蹴而就，而是经历了一个漫长的立法演进过程。本研究将以其立法思想的演进和发展脉络为视角，探析终身教育的立法发展规律，揭示其在立法探索中经历的曲折和暴露的问题，为我国立法工作的开展提供借鉴。

一、法国终身教育立法

法国是世界上第一个提出并使用“终身教育”概念的国家，也产生了世界上第一部关于终身教育的成文法。首部终身教育法律文本诞生于法国绝非偶然，这与法国对终身教育理念的研究和推广密不可分，深厚的理论基础和良好的外部环境为终身教育立法创造了条件。

1.终身教育立法产生的社会背景

法国终身教育理论的发展和推广与法国成人教育专家保罗·朗格朗(Paul Lengrand)(1910—2003)的贡献密不可分，现代意义上的终身教育概念正是由他提出。保罗·朗格朗出生于法国加来的康普兰，在1948年后就任于联合国教科文组织(UNESCO)。1965年12月，在该组织召开的第三届国际成人教育促进会议上，朗格朗首次提出了“终身教育”理论，并引起与会国家的广泛关注。此后，终身教育思想逐渐成为一种具有世界影响力的教育思潮。1967年，联合国教科文组织将“终身教育”上升为一项重要理念并作为在教育方面全部工作的指导性思想，开始大力在世界范围加以推广。至此，终身教育理论体系开始逐步形成。

1970年，保罗·朗格朗又推出代表其终身教育思想的力作《终身教育导论》(An Introduction of Lifelong Education)，该书进一步详尽阐述了终身教育思想，并对终身教育的内涵与外延进行了论证和说明。书中将“终身教育”解释为完全意义上的教育，认为终身教育是一系列具体的思想、实验和成就。“终身教育应包括教育的所有方面、各项内容，包含教育的各个发展阶段和各个关头之间的有机联系”“终身教育是一个人从出生那一刻起直到生命终结为止的不间断的发展过程。”从终身教育的视角来看，教育不再终止于儿童期和青年期，它持续地进行贯穿于人的一生，终身教育就是借助这种方式，满足个人及社会的永恒要求。[2]这一思想的提出，可谓对传统教育思维的颠覆，具有重要的跨时代意义。1972年，法国政治家埃德加·富尔又主持发表了《学会生存——教育世界的今天和明天》。

1993年初, 联合国教科文组织成立了国际二十一世纪教育委员会，该组织仍然选择了“法国人”——法国前总理、时任欧盟主席雅克·德洛尔担任主席。该委员会经过几年的广泛咨询和深入研究于1996年向联合国教科文组织提交了题为《教育——财富蕴藏其中》的报告(亦称《德洛尔报告》)。德洛尔在序言《教育: 必要的乌托邦》中指出:“伴随一生的教育概念看来是进入21世纪的一把钥匙。它超越了初始教育和继续教育之间的传统区别。”为此, 委员会在报告中郑重宣布“把与生命有共同外延并已扩展到社会各个方面的连续性教育称之为‘伴随一生的教育’”。

1995年10月23日, 欧洲部长委员会和欧洲议会决定将1996年定为“欧洲终身教育年”,而此时负责欧洲教育的仍是“法国人”——法国前总理克勒松(Edith Cresson)。她指出:“为了保证使每个人都能获得知识成为现实, 必须共同切实实施终身学习和教育的政策。”①[3]

自此之后，终身教育理论不断向纵深发展，国际社会对终身教育思想不断进行推进与拓展，而法国作为终身教育产生的“故乡”在终身教育理论研究方面一直走在世界前列。法国对终身教育理论的研究与重视,大大促进了终身教育理论体系的完善,同时也为终身教育实践在法国的展开提供了强有力的理论支撑。

2.法国终身教育法律体系的发展脉络

由于终身教育的强大作用，法制化的推进手段是个必然选择。回顾法国教育立法的发展历史，世界上第一部关于终身教育的成文法产生于法国与其良好的立法环境和立法基础是分不开的。

早在1919年，法国政府就颁布了具有里程碑意义的《阿斯杰法》(Loi Astier),该法又被译为《技术、工业、商业、教育组织法》,这是一部关于规范成人初等教育的立法，该法大大促进了法国职业教育的发展。

1938年，法国劳动部提出了对工人进行培训的计划，由此开创了成人职业速成培训的先例，使成人接受职业教育的机会大大增加。1947年，法国教育改革计划委员会提议《郎之万——瓦龙教育改革方案》并由法国议会通过，该方案被誉为法国教育改革史上的第二次革命，该方案有一项重要内容就是要求青年在学校教育结束后应继续接受社会教育，这就为法国继续教育的发展奠定了基础。[4]

1956年，法国政府第一次提出《终身教育草案》，该草案中大胆使用了“终身教育”的术语，使得终身教育的概念首次在官方文件正式出现。文件就实现“终身教育”的使命提出具体任务，即在各个不同方面保持、补充和延长学校教育；保持和发展各种水平的职业知识；使劳动者在职业和社会的不同层次上得到提高，并尽可能地开拓高等教育途径；为成人适应和重新适应因经济环境变化和技术进步而引起的职业变化创造条件。[5]

进入20世纪60年代，随着教育实践的逐渐成熟，法国对于终身教育的推进扩展到立法的各个层面。1960年，法国在制定的《高等教育基本法》中对高等教育提出基本要求，要求大学应协助推行“终身教育”并开设“继续职业教育”课程，体现法国政府期望整合大学力量来推进本国职业教育的发展。1963年，法国政府又制定了《职业培训法》和《国家就业基金法案》，前者确立了继续教育为国家的一项基本教育政策，后者则提供了财政支持。1966年，法国政府通过“第892号法令”建立了部委间的“职业培训委员会”，意在对职工教育培训进行有效计划和督导，同时该法令从原则上承认了企业雇员的继续培训休假权利，为了充分保障这一权利的实现，法国又于1968年通过“第1249号法令”的形式确立了“教育休假津贴”制度。[6]1968年，法国高等教育领域的重要法规《高等教育方向法》颁布，该法意在明晰法国未来高等教育的走向，其中提出高等院校新的使命是促进“终身教育”的发展。

进入20世纪70年代，法国现代工业和科学技术的发展水平均已进入世界先进国家行列，由此，职业技术教育开始被放在优先考虑的地位。以前述立法为基础，法国国会于1971年7月通过了《终身职业教育法》，借助这一法律的制定，法国建立起了以劳动者为中心的新教育制度，终身教育在法国亦开始步入了法制化的发展轨道。

从以上立法的发展脉络我们可以看出，法国的终身教育立法并非横空出世，有很多前期立法作为尝试和铺垫，其出台是一个循序渐进的过程(如图2)。法国《终身职业教育法》对于法国和世界终身教育发展的意义均不可小觑，之于法国它的颁布与实施标志着法国终身教育开始有了新的质的变化，之于世界上述法律亦是世界上首部关于终身教育的立法。纵观该法的基本内容，其明确规定终身职业培养是国民义务教育的组成部分，系由国家、地方集团、公私立学校、职业团体、家庭和企业部门共同负责。需要指出的是：法国的终身教育立法是把终身教育放在职业教育的范畴内推进，这样一种重点推进的方法，在当时的时代背景下可以避免因全面铺开而无法掌控的弊端，对于法国终身教育理念的普及、职业教育的发展和劳动者潜力的提升都具有一定的进步意义。

图2 法国《终身职业教育法》的产生过程

这部法律颁布之后，法国对于终身教育的立法支持并没有停止，后续出台的若干项立法中都对终身教育的发展有所涉及。1975年，法国在颁布的现行《教育基本法》(又称为《哈比法》)中再次明确指出：“学校教育是终身教育的基础”，并在教育部设立“国立终身教育开发局”(ADEP)用以促进和协调社会各领域中的终身教育活动。

1984年法国《高等教育基本法》出台，指出高等院校在发展终身教育中的三项基本任务：一是开展终身教育理论研究，二是帮助实施终身教育，三是培养终身教育教师，表明了法国政府意在通过发挥高等教育的力量促进终身教育的发展。②[3]此后，法国在1989年颁布的《教育方针法》中又再次重申终身教育是教育制度改革的一项重要任务：“终身教育是使每个人有可能提高其教育程度、适应经济发展和社会变迁，并使其掌握的知识具有有效性的活动”。

进入20世纪90年代，法国在终身教育的制度构建和立法方面进一步努力与细化。1992年，法国尝试建立了一种“职业获得认证”(VAP)制度，该制度的具体内容是允许工作五年以上的工薪劳动者或独立劳动者可以通过考试获得某类职业资格或文凭。尽管获得该资格或文凭的程序较为复杂, 也会遇到许多困难，但多数经此途径获得职业资格的劳动者都对此表示欢迎。该制度颁行之后就受到热烈响应。据统计，截至2000年, 法国国内就有两千多名劳动者申请了职业能力证书、职业学习证书和职业高中毕业会考文凭等的全部或部分资格。③[3]此外，从1995年至2000年的5年间，参加法国中学继续培训的主要学员均为在职劳动者, 平均学习时间为96小时,其中40%的求职者接受继续培训的平均时间甚至达到185小时。④[3]这些数据充分说明了在职劳动者终身学习的意愿与积极性，也表明了对于国家这项制度的支持与认可。

2002年1月，法国的《社会现代化法》进一步确认了“劳动者的工作经验可以获得相关资质”，并能够获得“与职业培训同样的资格”。为此，该项法律设置了“经验获得认证”(VAE)制度，将职业资质变为经验获得, 扩大了职业资格认证的领域和方法。新的认证制度允许任何劳动者，不论其年龄、学历水平、社会地位，都可以通过职业经验获得申请职业文凭或证书的资格，但必须符合一个前提条件，就是要在所申请的职业资质的相关领域具备至少3年的工作经验。通过这种职业经验获得资格认证，劳动者可以被授予中等职业教育和高等教育共700余种文凭。

2004年5月4日, 法国政府又颁布了一项关于终身教育的法律——《终身职业培训和社会对话法》。⑤[3]这一新法首先明确了一项权利,即：劳动者具有“个人接受培训权”。该部法律明确规定：“所有履行不定期合同的劳动者,每年可以享有接受20小时培训的个人权利。这一年度权利可以累积6年，即120小时”。这部法律创建了新型的“职业化合同”(Les contrats de professionnalisation)。这一法律规定使不定期合同劳动者的学习权利得到了充分的保障，使之前法律留下的空白和漏洞得到了很好的弥补。可以说，对于公民终身学习权的保障更加完善和细化。

法国对发展终身教育的态度正如有些学者指出的：“明天的职业有半数还未创立, 一个人在其职业生涯中至少要更换三次职业。正是由于未来可能的职业频繁更替, 迫使我们不拘一格地培养职业能力, 从而迈向学习化社会。”[7]由此，为了终身教育的开展，法国政府又花气力研究和推广先进的远程教育手段，用以发展国家的远程教育事业。法国建立了专门的远程教育中心，其宗旨是为所有求学者提供正规教育以外的课程资源和各类培训，其核心理念是为法国社会提供大众化教育与培训，使所有愿意接受各类教育和培训的社会成员有机会获取资格证书，扩充自己的知识容量，培养职业技能从而提高生存能力。法国的国家远程教育中心也逐渐成为法国政府实现终身教育目标的重要依托力量。

紧接着，法国政府在2008年出台的《法国职业教育与培训》的政策报告中,就相关政策内容又提出了终身教育的全纳性。如“学校未来规划”“洞察男女教育平等问题”等，使终身教育的适用对象和范围更加广泛，更加接近终身教育的内涵与理念。通过近十年的努力，目前法国政府已将终身教育对象的范围拓展到了包含即将踏入社会的青少年及成年人、残疾人、外籍工作者等几乎所有生活在法国的人。此外，法国政府还意在制定相应的法律、政策，加大与各国中介机构的合作，以此达到欧洲各国教育和培训的一体化，建立起职业教育、培训与劳动力市场的桥梁。

3.法国终身教育立法体系的特色分析

法国以1971年《终身职业教育法》为代表的一系列法律确立了终身教育的相关制度，推动了法国终身教育事业的规范化、法制化发展。法国的终身教育立法体系具有自身鲜明的特点，对于在职劳动者终身教育权的保障具有“开创性”的意义。主要可以归纳为以下三个方面：

(1)职业教育领域大胆践行终身教育理念。终身教育理念在创立之初，很多国家和学者虽然认识到其伟大意义，但更多的是将其作为一种口号宣传或是一种乌托邦的理想主义。法国在终身教育理念提出之后，就将其以教育立法的方式予以确立并开始了积极的教育实践探索。虽然其立法是将终身教育理念融入职业教育领域，并非完全意义上的终身教育，但在当时的时代背景下，这种以小见大，在某一特殊领域先行立法的做法，具有很强的操作性与实践性，大大提升了法国职业教育的水平；同时，也印证了终身教育理念的强大作用，在当下具有很强的先进性和积极意义，是终身教育从理念探讨进入教育实际的具有开拓性的历史性进步。

(2)立法确立在岗人员的“继续教育经费制度”。为保证职业继续教育的顺利推广与实施，经费来源至关重要。法国在1971年的专门立法中确立了“百分之一”经费制度，即：凡是企业达到雇佣有十名以上职工的标准，那么企业主每年必须缴纳占所有职工工资总额“百分之一”的费用作为“职业继续教育税”。[8]如果企业所交税额低于法律规定的份额，企业主则必须补交所欠差额并接受处罚；如果所交税额高于规定标准，超出部分则可冲抵以后三年的税金。在该制度的实际执行中，1972年该规定实际执行的比例为8‰，后来上升到1%，到1976年，这个比例上升到2%；此后，该项制度的贯彻与执行也越来越到位，逐渐得到了社会多方面的认可与支持。[9]

立法往往可以做到终身教育权的确立和宣传，但真正使在职工作者终身教育权得以实现的，学习费用的保证是一个关键因素。法国首先通过立法支持，使教育经费制度的建立和落实得到保障，为在岗职工终身教育权的实现奠定了基础。

(3)确立了职工的“带薪教育休假制度”。为切实保证在职人员有进行继续教育的时间，法国确立了职工的“带薪教育休假”制度，即：明确规定接受终身职业教育是国民的一项权利，工作两年以上的职工有权申请培训假，每年的带薪培训假不少于100小时。1984年2月24日新的《职业继续教育法》出台之后，“带薪教育休假”制度进行了修改，新法规定：对年满18岁但未满25岁的青年劳动者分期进行工学交替的职业培训，每期6—12个月；违反者将受到处罚。为了保护企业主的权益，新法规定受雇职工参加培训的时间，全日制不得超过1年，非全日制零散培训的时间累计不得超过1 200小时。此外，参加培训的劳动人员在本行业的工作时间至少应达到24个月；其中在该企业的工作时间应当在6个月以上。[6]

学习权能否实现的重要条件之一就是在职工作者进入职业生涯之后是否有可供学习支配的时间。法国通过立法大胆确立的“带薪教育休假制度”保障了学习时间及工资待遇，使在职人员学习权的实现成为可能，这一大胆尝试具有开创性的进步意义。

二、美国终身教育立法

美国是世界上较早响应并积极推行终身教育的国家之一，关于终身教育的理论和实践均十分丰富。继第一部终身教育法在欧洲大陆的法国诞生之后，美国国内也积极进行了终身教育的立法探索，世界上第二部终身教育的专项立法很快在美国产生。

1.美国终身教育法律体系的发展脉络

早在1966年，美国的《成人教育法》就由联邦政府通过并开始积极实施，后根据其实施情况于1972年起草了一份题为《美国成人教育观及未来发展计划》的报告书，该报告突破性地探讨了与“终身学习”相关的一些问题，并提到了社区学院、发展终身教育的原则等等。1973年，美国卡内基高等教育委员会发表了《迈向学习社会》(Toward a Learning society)的报告书，该报告大胆提出了发展终身教育和构建学习社会的具体设想。

1976年10月，美国国会正式通过《终身学习法》(Lifelong Learning Act),由于它是由国会议员沃尔特·蒙代尔(Walter Mondale)作为议案提交，所以又被称为《蒙代尔法》(Mondale Act)。[10]

美国的《终身学习法》主要包括三部分内容：(1)阐述终身学习产生的原因和特点；(2)规范了终身学习的范围；(3)界定了终身学习活动的内容。此外，该法明确指出：因为终身学习在开发潜能、改进工作岗位技能、提高个人福利以及帮助社会成员在准备参与国家的政治、社会和文化生活等方面能发挥重要作用，国家必须以最广义的概念来发展教育事业以便满足不论年龄大小的所有社会成员的一系列日益增长的多样性学习需求。[11]另外，该法用较长篇幅阐述了终身教育(学习)的作用与意义，列举了终身学习包括的内容，以及如何实施终身学习的具体举措，意在使公民能够掌握和不断更新相关职业知识与就业技能，使之能够适应或引领社会的不断发展，进而达到促进国家发展的目的。

到了20世纪80年代，美国总统里根又授权教育部长贝尔遴选专家学者成立了国家高质量教育委员会(National Commission on Excellence in Education，又译为“国家卓越教育委员会”)。经过一年半的调查研究，该委员会于1983年提交了一份《国家处在危险中：教育改革势在必行》的报告书，报告专题讨论了终身学习与学习社会的问题。在这一时期，美国的社区学院蓬勃发展，其突出特点是办学的开放性、内容的广泛性和教育功能的综合性。由此，社区学院成为美国推进终身教育的一块重要阵地。

1991年4月，布什总统代表美国政府签署了由美国教育部起草的关于美国教育改革的纲领性文件——《美国2000年教育战略》(America 2000:An Education Strategy)，这一面向新世纪的纲领性文件一经发布引起国内外的广泛关注。该战略确定了美国教育的六大奋斗目标⑥，并特别强调了终身学习的重要性，敦促每个美国公民在其一生中都要持续不断地学习，通过采用行之有效的正规与非正规教育相结合的方式去获得知识与技能的进一步提升，最终使美国成年公民“重返学校”，通过更多知识的学习，成为“更好的公民、父母、邻居和朋友”，最终使美国成为“全民皆学之邦”。[12]为了顺利实现以上目标，1993年，美国政府成立了“国家终身学习者委员会”(The Commission for a Nation of Lifelong Learners)负责研讨终身学习的相关问题，以及研究如何发挥终身学习在美国社会中的促进作用。

1994年，克林顿政府通过了《2000年目标：美国教育法》，该法案尤其强调培养儿童的“终身学习能力”，强化教师的“继续教育”意识，以及号召社会各部门要担负起创造“终身学习环境”的责任，并为建立完善的社区学院系统而努力，最终意在通过对各种教育形态的关注提供更多的学习机会，力求达到拓展社会成员终身发展潜力的目标。为了确保上述目标得以实现，美国教育部还专门成立了“终身学习研究所”，就成人开展终身教育的相关问题进行研究和讨论。[13]为了该法的具体实施，总统克林顿又在1997年的美国国情咨文中提出了“四大目标”和“十大原则”，“四大目标”的最高目标是使每个美国成年人都能够达到终身学习，“十大原则”的第九原则是每个公民都有终身学习的机会。[14]为了落实以上举措，同年8月开始实施“终身学习税收信贷计划”(Lifetime Learning Tax Credit Program)，这主要是为成人教育提供财政支持的一项政策。统计资料表明，自从有了这项政策，美国政府对成人教育的资助从1991年的2.01亿美元增长到1998年的3.6亿美元，许多成人学习者从这项政府财政支持政策中得到了支持。[15]

实际上，纵观美国终身教育法律体系的构成和立法发展脉络，终身教育和终身学习的思想一直贯穿在国家政策和法律文本中(见图3)。因此，美国不是通过一部单一的成文法来实现终身学习的理想，它是以一部法律为中心，同时由其他法律相配合，通过国家、社会、公民等多个层面的努力来推动终身教育和终身学习的发展。这种实施方式使得终身教育的理念深入人心，使得学习逐渐成为一种习惯，再加上国家相对应的配套设施较为齐全，发展至今，美国国内就已经逐渐进入终身学习的阶段，这与其一贯的政策推进和立法理念是分不开的。

图3 美国终身教育法律体系

美国关于发展终身教育的法律制度日趋健全，此后，国家又开始加快教育技术的进步以促进终身教育的发展。1998年，美国国会通过了《成人与家庭读写能力法》，授权教育部提供远程教育方面的支持，这一举措大大促进了教育技术在课堂上的应用和学习机会的拓展。

进入21世纪，美国的教育立法和国家政策进一步巩固了20世纪终身教育的发展成果。2001年1月23日，美国总统布什通过了《不让一个孩子掉队法》(NCLB Act)。该法案包括11个部分，其中第二部分至第九部分具体规定了政府、学校的责任及学校课程的设置等等；第十部分规定了政府的财政援助，法案增设了大量的基金、教育经费，旨在帮助地方教育改革及社区学习活动；最后一部分内容中，政府着重强调了要鼓励各种办学方式，进一步促进终身教育的发展。到了奥巴马执政时期，政府进一步加大了对教育的投入。2009年2月17日奥巴马总统签署《美国恢复和再投资法》(ARRA)生效，该法案将大量资金投入到教育事业，由此在资金方面充分保障了终身教育在美国的发展。

2.美国终身教育立法体系的特色分析

综上分析，我们不难看出，美国已经建立了以《终身学习法》为中心的较为完善的终身教育法律体系。通过一系列法律强有力的推进步骤，终身教育亦确立了在美国教育体系中的牢固地位。与此同时，由于在相关立法中配套出台了落实终身教育原则的多项具体举措，就使得终身教育的理念逐渐渗透到了国家的各种教育内容、教育规划以及评估当中，由此在一定程度上推动了美国科技与经济的发展，并对应付当时的经济大萧条起到了积极的作用。

纵观美国的终身教育立法，其立法理念与原则大致可以归纳为以下四个方面：

(1)立法诠释终身教育理念。当一次性的学校教育已不能满足多数美国公民对于生活和工作的实际需要之后，继续学习、终身学习就成为他们提高个人素养和谋生技能的必要手段，美国的《终身学习法》就是在这个背景下对公民的终身学习权及时做出了确认。美国立法中强调国家必须以“最广义的概念”来发展教育事业以便满足不论年龄大小的“所有”社会成员的一系列日益增长的多样性学习需求。其所提出的每个公民都要持续不断的学习成为“全民皆学之邦”，与终身教育理念所倡导的“实现学习型社会”的目标相契合。这一立法主旨更符合终身教育理念，相较法国将终身教育局限于职业教育领域来说，立法对终身教育的阐释更准确，对于终身教育理念的推广与践行具有重要的进步意义。

(2)重视整合教育资源。美国的终身教育立法将终身教育界定在满足所有美国公民的终身学习需求，因此，教育资源的提供是一项重要考验。美国的终身教育立法重在将学校与校外教育资源予以整合，同时以相关配套立法的形式将这一理念予以全面落实，采用行之有效的正规与非正规教育相结合的方式为美国公民提供学习机会。这一立法思路就为美国终身教育的发展和公民学习权的实现融合了所有教育形式的力量。

(3)提倡因地制宜实施终身教育。美国的终身教育立法较为尊重地方的自主权，认可各州、各地区为了推行终身教育可以根据各自的不同状况采取不同的实施策略。美国国土面积广大，各州的教育实际也不尽相同，采取这种灵活性的规定就使得终身教育在美国国内的开展更加符合地方实际，更易于推行。

(4)鼓励各方力量广泛参与办学。为了使公民能够获得更多的教育机会，能够接触和享受终身学习，政府鼓励各类学校、国家和地方组织，以及现有的各种公立或私营的教育机构、企业及民间团体等等，都积极参与到终身教育的推广和实施。政府出面牵头和引导，通过在各个地方建立起一种终身教育的联合保障机制，使现有的各类校内和校外教育资源得到更充分的利用，最终促进终身学习活动在各个地方的全方位展开。[10]通过调动各方力量，实现在全国范围内提供多元化、内容广泛的学习资源。

美国的《终身学习法》对终身教育理念进行了科学阐释，充分肯定了终身教育的作用与意义，从法律层面确立了终身教育在美国的重要地位，并从各个方面对公民终身学习的实施做出具体计划与详细规定，保障了公民享有终身接受教育的权利。虽然与法国的终身教育立法在同一时代产生，这些优势使得美国的《终身学习法》更具有先进性，成为世界上公认的一部具有较为完善的立法内容的终身教育成文法。

三、立法启示

法国和美国于20世纪70年代率先产生了世界上两部专门的终身教育立法，并逐渐在国内形成了自己的终身教育法律体系，这对世界范围内终身教育立法进程的推进意义重大。由于产生的时代背景，这两国的终身教育立法不可避免地存在一些历史局限性，对其利弊得失的客观认识，可以帮助我们在立法探索中少走弯路。

1.立法的成功经验

(1)深厚的终身教育理论研究基础。从上述历史回顾可以发现，法国作为提倡终身教育思想并给予立法的首创国，的确实至名归。自终身教育思想被提出后，法国一直致力于终身教育理论的研究，并为世界贡献了多部终身教育理论著作。美国亦是同样，《迈向学习社会》就是美国研究终身教育的力作；美国还成立了专门的终身学习研究机构，目的是为了夯实理论基础。扎实的终身教育理论基础，必将为终身教育实践的开展和立法的推进起到积极的支持作用，终身教育立法相继产生于法国和美国便是情理之中。

(2)终身教育实践的探索与积累。法国作为终身教育思想的发源地，在研究终身教育理论的同时，非常注重研究成果的转化。在法国教育实践中，终身教育被作为一种科学理念指导本国现有教育体系的改革。自终身教育理念诞生之后，法国政府对普通民众继续学习的权利更加关注，加快了本国职业继续教育的发展，注重培养民众的终身职业能力。同样，在终身教育理念指导下，美国社区教育得到很大发展，成为开展终身教育的重要形式；同时注重办学的多样化和教育资源的整合，为终身教育的推进调动了各方力量。

(3)政府的积极推进。从终身教育概念提出伊始，两国政府就将该理论作为一项重要的教育理念在国内进行积极倡导和推广，为终身教育理论与实践的发展创造了良好的外部环境。同时，伴随着终身教育理念的不断成熟和终身教育实践的完善,法国政府开始注重促进教育的公平、公正，实施全纳教育，在推进教育和培训的一体化进程、教育与劳动力市场的紧密结合方面都给予了全方位的支持,并且将这些具有创新性的观点和举措以强有力的政策和法规的形式确立下来，从而推动终身教育理论与实践在国内不断向纵深发展。美国政府也积极为终身教育的实现发挥力量，体现在立法宣传及教育资源的整合等方面，同时拨出专项资金并动员各州力量支持终身教育的发展和教育技术的进步。两国政府的积极推进对终身教育的发展发挥了决定性的作用。

(4)注重政策指导与立法宣传。法国政府为了在职业教育领域推进终身教育，出台众多相关政策，并最终通过立法方式确立了各项制度。此外，“终身教育”的术语多次出现在各种政策法律文本中，在当时终身教育理念未完全普及的情况下，使这一理念由普通理论上升到法制宣传的高度，对于终身教育理念在法国国内的推广起到非常重要的作用。同时，对于企业职工学习权利的保障出台了很多具体措施和量化指标，这样就便于企业的执行和国家监管，由于具有较强的操作性，就使得学习权利实现和保障的力度大大增加。美国亦是同样，在各项政策文本中多次出现终身学习的相关概念并不断重申终身教育的伟大意义，逐渐在国内形成了以《终身学习法》为中心的终身教育法律体系；同时，对如何形成“全面学习之邦”提出了具体举措，达到了很好的法制宣传和引领作用。

2.立法局限性

不可否认，在终身教育理念产生不久，法、美两国率先进行的终身教育立法具有开创性的时代意义，对世界终身教育立法进程的推进具有不可估量的作用。由于所产生的时代背景，两国的终身教育立法都不可避免地带有自身的历史局限性。

法国终身教育立法产生的时代背景正是法国意图提高劳动者素质、促进本国经济的持续快速发展，当时法国政府教育事业的重心在于提高劳动者的职业教育水平。因此，终身教育立法的调整对象指向的是法国职业教育领域，其调整对象不是完全概念上的终身教育，大大窄化了终身教育的范畴，不能称作现代意义和严格意义上的“终身教育”成文法。不难想象，这部法律的最终推行效果也只能局限在成人职业教育和继续教育领域。因此，对于终身教育的推进亦主要放在职业教育领域，由此欠缺了终身教育所本应具有的全面性与革命性的鲜明特征，使得整部法律没能诠释出终身教育所应具有的更为广泛和深厚的意蕴。

美国《终身学习法》的规定较为完整，且操作性较强。但该法亦并非针对完全意义上的“终身教育”，而是将终身教育主要置于高等职业教育领域。其优点是便于操作，不必考虑构建庞大体系。同时，该法致力于学校教育后的继续教育，尤其注重高等教育层面的职业技能培训，意在为劳动者提供不断更新知识与劳动技能的机会，使得美国公民能够适应急剧发展变化的社会，以及转型中的政治、经济与文化发展。这种做法在某一时期及某种程度上促进了美国经济的持续发展与国力的大幅度提升。[16]但是，终身教育的内涵与范畴大大缩小，同时亦削弱了终身教育在整个教育体系中的整体作用与地位。立法强调了公民学习权的重要性，但没有出台有力的刚性举措，法律救济方面的内容也并未涉及，因此整部法律的结构和体系均不够完整，由此造成权利保障的主旨难以真正实现。总体而言，该法短期效果较为明显。长期来看，由于缺乏整体性与可持续发展的潜力，削弱了终身教育在促进人的全面可持续发展方面的功能。但是，美国后续出台的一系列法律都贯穿了终身学习的思想和内容，其立法宣传也更加符合终身教育的科学理念，对该法的局限性具有一定的矫正作用，弥补了该法的很多缺陷。

四、结语

法、美两国的终身教育立法开辟了世界终身教育立法的先河，其立法尝试对于世界终身教育立法进程的推进具有重要意义。针对这两个国家立法脉络的研究，对了解终身教育的立法发展规律和开展本国的立法实践都具有重要价值。其成功经验值得立法者关注，立法中暴露的问题和弊端在我们的立法工作中应引以为戒。完善的终身教育立法体系并非一蹴而就，需要理论研究的深入、实践的推广和不断的立法尝试。期望对成功立法国家的经验借鉴，能够推动我国终身教育立法的早日出台。

注释：

① Edith Cresson. Vers une Politique d ducation et de Formation Tout au Long de La vie. Revue Européenne: Formation professionnelle, 1996:8-9.

② Pierre Champagne. L'organisation Scolaire et Universitaire. Paris: PUF, 2003.

③ Le système Educatifen France. Les notices de la Documentation Francaise. Paris: 2003: 109, 116.

④ LOI no 2004-391 du 4 mai 2004 Relativeàla Formation Professionnelle Tout au Long de La vie et au Dialogue Social, J.O no 105 du 5 Mai 2004 page 7983 texte no 1.

⑤ Ministere de la Jeunesse, de l'education Nationale et de la Recherche. La Formation Initiale et Continue des Matres, Février 2003.39.

⑥ 即入学前准备；中学毕业率；学业成绩和公民素养；科学和数学；成人脱盲和终身学习；安全、有纪律、无毒品的学校。

参考文献：

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