平衡视阈下的警察执法权威研究

孙洪波

（吉林警察学院，吉林 长春 130117）

一、平衡理论与警察权威相关概念解析

平衡理论，也称平衡范式，是当代中国法哲学研究范式的新发展，它体现了法哲学研究从义务本位范式到权利本位范式再到平衡范式的发展过程和发展规律，“是在权利本位基础上发展而来的新型的当代中国法哲学研究范式——基于权利、义务的平衡研究范式”。［1］平衡范式强调权利与义务在相互关系上的并重，提出人们在要求权利的同时也要关注义务，防止过分关注权利而忽视义务或者过分关注义务而忽视权利。同时，平衡理论强调无论建构理论体系，还是推行实际立法，亦或进行实践操作，对于权利与义务的关系都应该共同关注，防止任何方式的失衡，以实现权利与义务在理论和实践中的相互支撑与相互兼顾。

提出“法治即权利与义务平衡之治”。因为权利与义务平衡，意味着社会治理模式由前资本主义社会的义务本位论发展到资本主义时代和我国改革开放之初的权利本位论，再到新形势下的权利义务平衡论，标志着权利义务关系由低级到高级螺旋式上升，“最终呈现出平衡之治，体现了法治发展规律。权利与义务平衡之治，体现了个体与群体、个人与社会、公民与国家间的良性互动，共创双赢”。［2］平衡理论既是价值观又是方法论，它深刻揭示了法治治理的内在发展规律，敏锐洞察了法治即平衡之治的内在本质，切实丰富了法治理论的崭新研究视角，对解决中国社会现存的一系列失衡问题提供了有意义的价值观和方法论。

权威（Authority）有尊严、权力和力量之意，是指个体或组织在社会实践过程中形成的具有威望和支配作用的力量。恩格斯指出：“权威，是指把别人的意思强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的。”［3］权威是人们经过长期的共同生活而形成的认同和信仰。由此可以推定，权威是通过职务的权力表现出来的外在影响力，并产生让人信服的威望和力量。权威的形成需要长期的心理意识积累过程，社会管理者要获得权威，需要得到社会大众长时间的认可、信赖与服从。

警察权威作为权威的一种，除具有权威的一般属性外，还应具备警察行业的自身特定属性。警察权威的一般属性体现在警察行使警察权时表现出来的令人信服的威望和力量。警察权威的特殊属性体现在，警察是国家机器和暴力工具，国家通过暴力威胁和直接使用暴力的方式，用国家的强制力和不可抗拒性使社会公众对警察权威产生敬畏和服从。这种特殊权威来自于国家通过法律对警察的授权，其来源是正义的，而对正义的服从是一种合理的服从，这是警察权威来源的正当性解释。警察执法权威也是长期以来警察执法过程在人们心目中积淀的结果，是警察维持秩序、管理社会、实现公共政策目标不可或缺的要素。在构建和谐社会、保持社会稳定的过程中，警察执法权威对于预防犯罪、打击犯罪、妥善进行社会管理、有效提供公共服务、消除影响和谐社会建设的各种不利因素方面，有着至关重要的作用。同时，警察执法权威也是有效发挥警察职能的关键所在。

平衡理论与警察权威的关系在于，在法治社会，法律是警察权的合法来源，通过警察权的行使产生警察权威。在我国全面深化改革的今天，社会矛盾凸显，刑事案件高发，警察执法面临的形势空前复杂、严峻，基于内部和外部等多种因素，警察执法权威正在弱化，主要表现为阻碍警察执法、暴力袭警、侮辱警察的行为频繁发生。作为一种社会调控方式，主张采取全局的调控措施，用宏观的手段对警察执法环境进行内外部调控，即运用法律手段进行调控，通过立法形式规定警察及相关部门在社会管理中的法律地位、权利义务、法律责任等，通过警察执法过程中涉及到的社会各阶层、各部门的联动配合，履行其调控职能，通过专业评估机构对社会各方面联动效果进行评估，通过监督检查机构对联动过程实施检查监督，将权利与义务平衡价值观贯彻到以上联动部门工作的每一个环节中。其目的在于平衡好导致警察执法权威弱化的各个因素，重构和重塑警察执法权威，最大限度维护国家、社会公共利益和个人利益各方面、各环节的平衡，实现效率和公平的有机结合。

二、警察执法权威弱化的原因分析

（一）警察执法与警察权益保障失衡导致警察执法权威弱化

1.工具主义威慑论：处罚的必然性对犯罪行为构成威慑。威慑论，是指用刑罚的威慑力对犯罪者施加心理与生理上的强制性或抑制性刺激，使其产生一种畏惧反应。其突出特点是通过刑罚的制定、适用和执行，给犯罪者造成一定的心理压力和心理痛苦，以刑罚的强制力来慑服人们不去犯罪或不再犯罪。威慑论在20世纪60—80年代的西方犯罪控制问题研究中占主流地位，该理论通过工具性的测试来分析刑罚对犯罪的威慑性作用。在这种分析中，警察运用暴力执法，对行政相对人做出裁量，即通过威慑就可以得到大众的认同。威慑的效力以个体对犯罪成本做出两种估算为前提，其一是受到处罚的可能性，其二是受到严厉处罚的可能性。以此为根据，个体遵守法律是对警察权威认同的判断依据，这种认同是个体处在执法环境中的“风险估算”。以英国著名统计学家Karl Pearson的名字命名的Pearson系数统计学方法统计后，发现刑罚对于犯罪具有一定的威慑效果，刑罚的必定性比刑罚的严厉性对犯罪的威慑作用更显著，由此得出结论——为袭警犯罪行为定罪是必要的。

2.执法权益缺乏保障，导致警察执法权威下降。在我国，由于袭警行为发生后处罚方式不确定，导致无法对触犯法律的个体构成威慑。近年来，暴力袭警案件时有发生，阻碍警察执法、侮辱警察事件呈上升态势，严重影响了警察执法权威。究其原因，我们不难发现：在法律层面上，警察的特殊执法权益并未得到法律有效保障，警察权益被侵犯后，按照现行法律，对犯罪嫌疑人只能以普通犯罪和一般侵权行为处理，刑罚的威慑性小，导致袭警行为成本过低。目前我国涉及警察执法保障的法律主要有《刑法》《人民警察法》《治安管理处罚法》等。这些法律条文过于泛化，缺乏具体性和可操作性，无法为警察执法权益提供制度保障。如：《刑法修正案（九）》第277条第1款规定的“妨害公务罪”与普通法系国家“袭警罪”相比较，对袭警行为处罚较轻。《人民警察法》第5条规定：人民警察依法执行职务，受法律保护。由于这种规定过于笼统，新修订的《人民警察法》（修订草案稿）第9条修改为“（执行职务受法律保护）人民警察依法执行职务受法律保护，任何组织和个人应当予以支持和配合，不得干涉、拒绝和阻碍”。虽然将警察执法受保护作为原则性规定，但同样缺乏明确的操作性标准。《治安管理处罚法》第50条规定：阻碍人民警察执行职务的，从重处罚。虽然有“从重”字样，但《治安管理处罚法》与《刑法》相比较，其威慑力明显不足。

由此可见，袭警违法犯罪成本过低，不仅是工具主义威慑论的分析结果，也是目前我国警察执法权威弱化的主要原因。

（二）警察职能与警察工作效能失衡导致警察执法权威下降

1.群体价值模式：权威与服从的关系。20世纪90年代，工具主义威慑论遭到了质疑和批判。美国著名心理学家泰勒在《Why people obey the law》一书中提出，工具化的公共选择理论（Theories of public choice）对人们如何回应权威的阐释缺乏完全性（completeness），因为“正义”是公民回应法律权威的主要方面，公民对权威的服从，取决于公民对权威是否诚实、是否为实现公正而努力等进行的推论。他提出一种以“群体认同”为基础的群体价值模式，认为公民服从义务是基于对权威的信任，只有公民信任权威、规则及组织，他们才会相信自己的利益由其对组织的忠诚决定。［4］运用群体价值模式解释“权威与服从”问题，可以得出结论：（1）程序的正义与否决定他们是否认可权威所做出的决定，以及他们对权威的服从程度。（2）警察的工作绩效。如果警察能解决社会秩序问题，有效控制犯罪，就会得到公众普遍认同。（3）警察的“道德要素”。即人们服从权威，不再仅仅局限于得到一个“官方”的解决办法，人们在个案中的满意度决定了其对权威的服从程度。泰勒援引了一个例子：“如果一户人家被盗，警察找回任何被盗物品的可能性很小，但警察在到达该户人家时，礼貌地对待他们并完成一份关于被盗住处的详细报告，那么这户人家就会感觉警察认真考虑了他们的问题而感到满意。”［5］这户人家日后会继续对警察的执法行为予以信任和服从。

2.警察职能泛化，导致执法效能下降。警察作为国家机器的暴力工具，有自己的职能范围。纵观世界各国警察的职能不外乎三个：政治镇压、社会管理和公共服务。警察执法应围绕这三方面职能有效率地开展工作，如果警察职能界定不清，会导致两个后果，一是警察权力膨胀；二是警察机关超负荷运作。这两种情况在我国警察队伍中一定程度上存在，其原因在于随着政府职能由管理型向服务型转变，警察的职能也在随之转变，警察的公共服务职能在增强，公安机关自身也提出“有困难找警察”的口号，正是这一口号致使警察职能泛化，非警务活动大幅增加，如处理强征、强拆冲突，干预、插手经济纠纷，甚至承担诸多职能之外的琐事，如开门撬锁、寻找宠物、搬运重物等，110成了昼夜服务热线，群众遇到难事就找警察，使警察疲于奔命，无法在各类突发事件中发挥快速能力，影响了警务工作效能。根据角色冲突理论，当一个人同时扮演几个不同角色时，由于不能胜任，会造成角色间的矛盾和冲突。警察应当把主要精力放在本职工作上，而不应大包大揽、有求必应，否则必然受到种种物质条件的制约，无法满足公众的多种期待，其结果是导致执法效能低下，权威性受损。

（三）社会阶层固化与利益分配失衡导致警察执法权威下降

转型时期，我国社会已经从增益型全面过渡到利益调整型，社会利益格局的调整和变动日益激烈，不同社会阶层开始了激烈和直接的利益博弈。帕累托效应逐渐消退，马太效应日趋明显。某一群体的利益获得往往建立在另一群体利益受损的基础上，利益分配格局严重失衡，对阶层固化起着助推作用。贫富差距持续拉大，劳动收入占比过低，行业垄断现象严重，财富转移代际封闭性强，底线保障程度不够，不同阶层在位序排列上呈现梯状格局，阶层上行流动通道日趋堵塞。不同阶层享有社会资源的能力存在明显差异，阶层固化加剧了社会资源配置的不平等性，层级低的阶层表现出强烈的向上流动的愿望，层级高的阶层凭借已经积累的资源优势极力维护现有格局，各个阶层在机会、资源、权利和生存空间上均处于不平等享有状态。面对这样的执法环境，警察作为维护政权的国家机器，协助政府管理部门进行行政执法，在向普通大众传递法律与政策时，无法回避普通大众对阶层固化与利益分配不公产生的不满与抵抗的现实，有时甚至会表现为对警察执法的直接冲突。如果基于权力不对等而产生的价值排斥，警察权威弱化就不能简单理解为程序性原因。

三、平衡视阈下重塑警察执法权威

从根本上说，警察执法权威的树立，必须通过依法行使职权、切实维护国家安全和社会秩序、保护公民合法权益来实现。警察权作为一种可以行使国家暴力的特殊权力，需要监督和制约，但首先需要其结构合理、程序严密、配置科学、制约有效。目前，首先应当解决的问题是立法问题，只有制定科学严密的警察法律体系，覆盖警察执法的各个环节，合理规定警察执法权限，确保警察执法权益，才能谈到如何有效运行和规制。

（一）以平衡原理构建警察法律体系，使警察执法有法可依

根据权利与义务平衡的理论，警察在和平时期维护社会秩序的过程中，其合法权益也需得到法律的保障，人们在享受和平与稳定秩序的同时，也应对法律和警察执法产生合理的尊重和适度的敬畏，对于那些妨碍执法、侮辱警察、袭警的行为，应当使其承担相应的责任。

目前，在《刑法》《人民警察法》等法律修改之际，应当设立独立的袭警罪、袭警罚与警察防卫权。按照工具主义威慑论的统计结果，人们会受刑罚的威慑力影响而不去犯罪。为此，应当考虑在《刑法》中设立袭警罪，改变当前我国《刑法修正案（九）》将袭警行为与阻碍国家工作人员依法执行职务行为并入一起的现状。目前袭警罪在国际上有两种模式：一种是采取独立罪名的普通法模式，通过独立立法例制裁相关行为。另一种是在非独立罪名的大陆法系国家中，有些国家把袭警行为规定到妨害公务罪之中，其量刑程度不同，如法国、德国、意大利等国家；有的国家把袭警罪分为两部分，即“妨害公务罪”与“故意杀人罪或故意伤害罪”，前者处罚较轻，后者处罚较重，如果袭警行为造成重伤或死亡，最高可判处死刑。在我国社会矛盾凸显的特殊时期，治安形势严峻，警察执法环境恶劣复杂，把袭警致警察重伤或死亡的行为定罪等同于普通的杀人罪、伤害罪等，实际上忽视了袭警行为的特殊性与严重性。因此，应当尽早在《刑法》中设立独立的袭警罪，以悍卫法律的尊严，维护警察的权威。同时，在《治安管理处罚法》中设立袭警罚，对袭警行为的法律后果、处罚方式作出明确规定，切实加大对袭警行为的惩处力度。在《人民警察法》中，强调权利与义务平衡，规定警察执法履行正当性与合法性义务的同时授予“警察防卫权”的权利，即警察在执法过程中为了保护国家、他人、公共利益而对不法侵害人造成侵害的职务行为。我国现行法律中没有关于“警察防卫权”的相关规定，《刑法》第20条对公民的正当防卫作出了法律规定，但“警察防卫权”与公民的“正当防卫”是不同的，其特殊性一方面在于主体特殊，即正当防卫的主体是自然人，警察防卫权的主体是具有武装力量的人民警察；另一方面在于行为特殊，即正当防卫是行为人为了保护本人、国家、公共利益和他人权利免受正在进行的不法侵害而实施的行为，其正当防卫的结果除保护本人权利外，符合“见义勇为”的构成要件，会得到相关部门的表彰和奖励。而“警察防卫权”是警察的正常履职行为，由于警察面对不法侵害的几率远远高于普通人群，如果不对这一权利进行法律保障，无法解决近年来警察这一群体流血牺牲数量居高不下的问题。

（二）平衡好警察使用武力的权力与保护公民的权利的关系

作为一种具有国家强制力保障的公权力，使用武器是警察执法必不可少的权力。同时，武器的使用也是警察权威的强化与实现路径，特别是在遇到突发事件和恶性案件的紧急情况下，使用武器能够保障警察及时妥善处置危险，保障警察在危急时刻更好地履行职责。目前我国武器配备与使用的法律法规主要有《人民警察法》《枪支管理法》《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关公务用枪管理规定》等。这些法律法规对警械及武器的使用过于原则化，其含义不具体，缺乏具体的操作程序规则，而且立法的目的在于谨慎用枪、杜绝滥用警械武器，其规定权利与义务失衡，无法为警察实际工作提供合理的武器使用环境，导致警务实践中大部分民警不愿佩枪、不敢用枪。严格限定武器使用权的滥用，是防止公权力侵犯私权利、切实保障人权的需要，但如果矫枉过正，会造成武器使用权行使的不能或不力，从而使社会公共利益和警察执法权益受到双重威胁。为此，在警察使用武器问题上，应当强调警察权力的强制性和合法性，确保社会秩序的稳定和警察自身安全，统筹兼顾对公共利益与公民的合法权益保护，确保警察武器使用权与公民权利保障维持在均势平衡之上。［6］在《人民警察法》和相关法律法规修改之际，应当按照权利与义务平衡理论对警察的武器使用做出具体规定，对警察执法行为进行合理约束和限制，对武器使用的具体情形与具体程序作出规定，保障警察使用武器的权利，使警察在不同场合下对武器的使用种类、使用情形能做出明确的判断，对警械使用的必要限度、停止情形、使用武器后的勘验与报告制度有清晰的认识。同时，也应明确武器使用不当的法律后果，使警察能够根据责任的大小承担相应的法律责任，确保警察不滥用武器。

（三）平衡警察执法权限，确保警察执法效能

法治社会的重要标志是公民权利得到有效保障，而正确运用警察执法权限，在一定程度上标志着法治社会的文明程度。解决警察执法权限滥用的关键是平衡与协调，即警察权力与公民权利的平衡，公共秩序与个人自由的平衡，权利受损与权利救济的平衡，权利行使与权利保障的平衡等。法治社会要求警察权限必须是受控制的、可预测的，警察权力的行使边界应当是公民的私权。因此，警察权力在设置时应强调控权原则，警察权的介入范围、活动范围都应遵循行政限权原则，将警察的权力限制在公共安全领域。［7］在警察权力和公民权利的平衡中，尊重私权是基本原则。同时，警察执法在于保障社会公共秩序，表面上看秩序是对个人自由的压抑，但实质上有秩序的社会是对个人自由的有力维护，在秩序与自由的关系平衡中，既要求警察执法行为必须合法，也要求个人自由维持在一定的限度内，即个人必须遵守秩序，防止干涉他人的自由。警察在规范社会秩序、对社会实行有效控制的过程中，如果出现超越法律界限或侵犯自由的情形，必须有救济的方式和手段。最后，保持公权力与私权利的平衡，将警察执法权限框定在公共安全领域，非公共安全领域的危害交还给社会和市场，改变目前公安管理职能垄断和专有的局面。因为“市场比其他选择略胜一筹，只有市场才能搜集这些认识，自发地推动社会的进步”。［8］让警察在有限的执法权限内发挥出最大的执法效能。此外，也强调公民权利的有效行使，平衡与警察权的关系，通过当事人的知情权、参与权、申诉权、复议权的行使，充分发挥私权利的社会主体地位，达到与公权力的平衡与协调。