全球经济治理话语权：时代境遇与中国策略*

刘 勇 张译文

内容提要 中国经济实力的不断增强、欧美大国解决全球经济问题能力和意愿的下降以及广大发展中国家要求中国“发声”的热切期盼，为中国提升在全球经济治理中的话语权提供了机遇。但是，话语权的提升不是国家绝对实力的简单叠加，还要受到诸多因素的影响。当前，针对全球经济治理缺乏价值共识、现有全球经济治理体系转型艰难以及中国对全球公共品供给能力不足等挑战，中国适时提出“人类命运共同体”理念和“一带一路”倡议，并辅之以创设金砖银行和亚投行等新实践。这些新理念、新倡议和新实践，对全球经济治理话语权的重塑具有推动作用，必将有利于中国在全球经济治理中提升话语的设置权和主导权。

在党的十九大报告中，面对世界经济形势和国际力量对比发生的深刻变化，以习近平为核心的党中央把握时代潮流，明确提出“中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量”①。这表明了未来一段时间内，我国参与全球经济治理的基本立场和努力方向。中国经济实力的不断增强为提升中国在全球经济治理中的话语权提供了机遇。但是，话语权的提升不是国家绝对实力的简单叠加，还要受到诸多因素的影响。面对全球经济治理缺乏价值共识、现存全球经济治理体系转型艰难以及中国供给全球公共品能力不足等挑战，中国主动发声、积极作为，提出了一系列新理念和新倡议，这对传统国际经济秩序具有塑造功能，对全球经济治理机制的重构和国际话语权的重塑具有推动作用，必将有利于中国在全球经济治理中提升话语的设置权和主导权。

中国提升全球经济治理话语权的机遇

改革开放40年来，中国经济在与世界经济相互交融发展的过程中，已经逐步从全球经济治理机制的被动接受者向着全球经济治理机制的主动参与者和积极贡献者转变。党的十八大以来，习近平总书记曾多次阐述中国对于改革和完善全球经济治理机制的立场、观点和实践方向，成为推动全球经济治理体系朝着更加公正合理方向转型的助推器。2014年3月，习近平在德国科尔伯基金会的演讲中指出：“我们将从世界和平与发展的大义出发，贡献处理当代国际关系的中国智慧，贡献完善全球治理的中国方案，为人类社会应对21世纪的各种挑战作出自己的贡献。”②2015年9月，习近平在联合国发展峰会上的讲话中指出：“各国都应成为全球发展的参与者、贡献者、受益者……要完善全球经济治理，提高发展中国家代表性和发言权，给予各国平等参与规则制定的权利。”③2016年7月，习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中进一步强调：“中国将积极参与全球治理体系建设，努力为完善全球治理贡献中国智慧，同世界各国人民一道，推动国际秩序和全球治理体系朝着更加公正合理方向发展。”④可见，中国已是全球经济治理体系的“剧中者”而不是“局外人”。针对重大的全球经济治理议题，中国主动发声、积极作为，这不仅是中国发挥负责任大国作用的战略需要，更是提升在全球经济治理体系中的话语权，实现从大国向强国迈进的长远之道。⑤

长期以来，西方大国往往根据自身的利益诉求和价值偏好来为世界制定经济规范和标准，企图将世界罗织成一个以发达国家为核心地带的国际话语权体系。但近年来，美国和欧洲各大国继续解决全球经济问题的能力和意愿均在下降，内倾化趋势日益明显。一方面，西方大国主导的传统经济治理机制已现疲态，在解决传统经济议题上乏善可陈，在应对当今不断突显的全球性挑战时捉襟见肘。特别是过去二十多年来发生的一系列经济危机，如亚洲金融危机及全球金融危机，都深刻暴露出西方大国主导下全球经济治理体系的重大缺陷，国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织在全球经济复苏中发挥的作用越来越低效，甚至给发展中国家和新兴市场国家在应对经济危机的过程中带来了负面影响。⑥另一方面，西方大国面对世界经济持续萧条，为优先解决国内经济发展问题而变得日益保守化，同时它们也会为了保障自身执政地位的合法性而积极主动去迎合国内民众最直接、最关切的利益诉求⑦，而对全球经济治理问题表现出力不从心乃至无能为力。如特朗普上台后，随即退出了TPP，实行经济孤立主义和贸易保护主义政策，无不显露出“美国优先”的本质。其结果必然是传统全球经济治理理念、原则和方式无法适应经济全球化的迅速发展和全球性问题大量涌现，西方大国主导的经济话语霸权被不断削弱，这在一定程度上为提升中国在全球经济治理中的话语权提供了机遇。

与此同时，广大发展中国家也热切期盼中国能够在全球经济治理中发出声音，在积极推进全球经济治理机制和框架改革的过程中，更多地反映发展中国家的呼声，为它们在全球经济治理议题中争取更多的代表权、发言权和决策权。首先，21世纪以来，以中国为代表的新兴经济体成为世界经济发展的主要推动力，全球经济的繁荣已经越来越离不开中国的支持。但是，现行的全球经济组织在代表性安排和规则制度设计中严重缺乏公正性，导致广大发展中国家患上了严重的“失语症”。⑧其次，西方大国在推动全球经济治理体系发展的过程中，盲目强调经济自由化，一味要求各国开放资本市场，过分强调资本主义意识形态和价值取向，而忽视了不同国家的实际国情和发展诉求，忽视了全球经济发展的均衡性。而作为世界上最大的发展中国家，中国始终代表着发展中国家的利益，在重大问题上与广大发展中国家保持一致立场，要求制定与推行维护广大发展中国家利益诉求的规则体系。正如习近平在出席金砖国家领导人厦门会晤大范围会议上所呼吁的那样，“要推进全球经济治理改革，提高新兴市场国家和发展中国家代表性和发言权，为解决南北发展失衡、促进世界经济增长提供新动力”⑨。

中国提升全球经济治理话语权的挑战

话语权的提升不是国家绝对实力的简单叠加，还要受到诸多内外部因素的影响，如全球经济治理缺乏价值共识、现存全球经济治理体系转型艰难以及中国供给全球公共品的能力不足等，这些因素阻碍着中国在全球经济治理中话语权的提升。

1.全球经济治理缺乏价值共识

目前，全球经济治理受阻的根本原因在于西方与非西方之间存在着较大的理念分歧和价值冲突。首先，全球经济治理缺乏以平等为基础的价值共识。西方大国凭借其强大的经济和军事实力将自身的意识形态和价值理念推至全球，甚至强加给非西方国家，完全没有肯定和尊重发展中国家的权利和地位，也有意无意地忽视了发展才是发展中国家最需要被关注的议题。非西方国家虽然在表象上接受了这些理念，但由于自身文化价值理念的巨大差异，很难发自内心地拥护和遵从，更不用说有效实施。⑩其次，全球经济治理缺乏以公正为核心的价值共识。公正的价值理念需要具有广泛代表性和包容性的全球经济治理体系作支撑，并且能够恰当反映当今世界权力结构发生的深刻变化。但从全球经济组织改革方案的落实情况来看，既存全球经济治理机制依然保持金字塔式的治理结构和控制权高度集中的治理模式，导致与新兴大国的崛起产生利益与价值理念的断层。再次，全球经济治理缺乏以共赢为目标的价值共识。世界经济的长期繁荣是建立在各国共同发展的基础之上的，不是一些国家富裕而另一些国家贫穷落后。但是，秉持单赢和利己心态的西方大国往往将自身特殊利益摆在至高无上的位置。如一向将自己标榜为自由主义、开放主义代表的美国开始高举保护主义大旗，提出“美国优先”口号，置世界发展大义于不顾。由此可见，现存全球经济治理体系的产生源于西方教条式的价值理念，主要体现的是西方国家的意识形态和价值取向，而未来全球经济治理体系的重构应该体现全人类的共同价值，形成全球治理的价值共识，即习近平强调的“和平、发展、公平、正义、民主、自由”的共同价值以及“共商共建共享”的全球治理理念。

2.现存全球经济治理体系转型艰难

既存的全球经济治理体系经过较长时间的实际运行，表现出不适应全球经济格局、国际分工、全球经济包容性发展等种种问题，其转型面临着诸多困难与挑战。首先，既存全球经济治理体系受到原权力占有者的竭力维护。新兴市场国家的后发性崛起以及对治理话语权的诉求，必然会激起西方大国的强烈反应。西方大国作为传统国际经济秩序的构建者和最大供给者，为了能够分享全球经济治理最大份额的收益和获取霸权红利而竭力维护传统国际经济制度的稳定性，仍希望借助既有的经济规则维护其垄断性的经济话语优势。正如习近平所指出的，不少国家虽然身体已经进入了21世纪，但脑袋还停留于冷战思维的旧时代，有些做法还没有完全冲破零和博弈的旧框框。其次，新兴经济体凝聚力有待增强。由于新兴经济体之间在国内治理、道路选择以及制度偏好等方面存在相当差异，对全球性问题的紧迫性和重要性理解不一，对全球治理的责任分担和资源配置等各持立场，导致新兴经济体未能用“一个声音”说话，未能凝聚广泛共识以真正发挥影响力，未能对西方大国形成强有力的挑战。再次，中国作为现行全球经济制度体系的后来者，对国际经济规范和制度的熟悉程度还有待提高，目前还无法在全球经济治理话语权上形成平衡欧美大国的力量。最后，目前国际社会尚处于无政府状态，没有一个权威性的全球机构来执行分配任务，没有一种真正的制度路径可供国际社会选择，也不存在一个坚实有力的“世界社会”协调和规划相关政策。因此，为了节约参与成本和建制成本，各主要经济体愿意选择路径依赖，进而会维持原有治理体系。而原有的经济治理机制主要基于西方主导的霸权地位，缺乏必要的包容性和弹性，这无法保证全球新兴经济体拥有完全对等的话语权，不利于提升中国在全球经济治理中的话语权。

3.中国全球公共产品供给能力不足

无论是亚投行还是“一带一路”建设，物质层面上的互联互通以及理念层面上的“共商共建共享”都必须通过制度建设加以规范和保障。否则，即使存在共同利益，合作也常常可能因为制度缺失而面临失败。以目前中国倡议的“一带一路”为例，主要呈现出“政策治理”而非“规则治理”的特征。首先，自提出“一带一路”倡议以来，中国对沿线国家的铁路、电网、物流等公共基础设施的投入明显具有“单边施惠”特征，虽然有助于区域内产能互补和缓解中国产能过剩的压力，但中国能否在输出“硬资源”的同时输入“软资源”，能否提升自身经贸制度话语权，还存在较高的不确定性。其次，“政策治理”难以确保中资企业境外投资和贸易利益的实现。在“一带一路”沿线国家中，有的国家法律体系不健全、法治化程度不高，有的国家经济发展封闭、市场化程度不够，还有的国家政局不稳定、政策朝令夕改，如果我国对这些规则认同度较低国家在管制权限上做出较大让渡，很可能导致我国企业在“走出去”过程中难以确保利益的实现。再次，中国推进“一带一路”建设的领域主要为公共基础设施，并非资本回报率较高的领域，首批跨出国门并非公私资本兼顾，而主要是国有资本，这不利于全面提升我国在全球经济治理中的影响力。再比如，亚投行是中国倡议发起的一项造福亚洲国家和人民的多边国际金融制度，旨在推进全球金融体制的变革与完善。但自中国发起亚投行倡议起，美、日等国便一直持否定、观望态度，后来又指责中国将在亚投行决策机制、管理机制、融资机制以及货币选择等方面谋取“霸主”地位。虽然中国多次强调中方在亚投行寻求或放弃“一票否决权”是伪命题，在制度设计、管理机制和业务机制等方面秉持开放、包容、合作、共赢的原则，但美、日的论调已经给亚投行的成立和运营抹上了一层对抗色彩。因此，中国如何在推进公共品建设的过程中，同参与国家或地区通过互相协调沟通建立起大家所认可的范式和规则，推动其朝着法治化、制度化的方向发展，是一个巨大的挑战。

中国提升全球经济治理话语权的策略

在当今多样化的世界中，以规则利己和制度利己为特征的霸权治理已被证明是行不通的，以融合不同经济体的理念和实践为特征的包容性治理才是实现全球经济善治的关键。随着综合实力和大国地位的上升，中国对于现存全球经济治理体系的缺陷进行了深刻思考，提出了一系列新理念和新倡议，如“人类命运共同体”理念、“一带一路”倡议，并且辅之以必要的新实践，如亚投行和金砖银行。这些新理念、新倡议和新实践都以平等、开放、包容、对话为前提，不仅有助于全球经济治理机制的重构和国际经济制度的重塑，也有助于增强中国在全球经济治理体系中的话语影响力和有效性。

1.倡导“人类命运共同体”理念，形塑全球经济治理的共同价值

话语权的增强需要理念的支撑。如果一个国家能把自己主张的治理理念融入全球经济治理体系并使国际社会成员能够从内心深处接受，那么，这种治理理念将会引领国际机制朝着有利于自身的方向发展，从而提高自己在全球经济治理体系的话语权。以习近平同志为核心的党中央，旗帜鲜明地提出“人类命运共同体”理念，认为“面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身、一枝独秀，这就要求各国同舟共济、和衷共济”。换句话说，当今世界经济难题的有效解决越来越需要超越西方国家倡导的资本至上、个人利益至上、非此即彼的对抗性逻辑。只有世界各国牢固树立人类命运共同体意识，紧密平等相待、互商互谅、互包互容的伙伴关系，才能为构建开放包容、均衡普惠、互利共赢的全球经济治理新秩序贡献正能量。

习近平提出的人类命运共同体理念实际上表明了中国参与全球经济治理的基本态度：一个公正合理的全球经济治理体系，任何一个行为体都不应该掌控绝对的话语权，议题设置、规则制定、秩序建立等必须共商共建，治理成果由所有参与者共享。过去那种由大国垄断全球经济事务而小国被动服从的时代已经一去不复返了，“一言堂”“大国俱乐部”的治理模式已经不符合时代发展的要求，让每个国家都能平等参与，都能发出自己的声音，都能表达自己的利益诉求，才是未来全球经济治理转型变革的方向。人类命运共同体理念作为一种超越民族国家和意识形态的“全球治理观”，对传统全球经济秩序有塑造功能，对全球经济治理机制的重构和国际话语权的重塑有推动作用。英国学者马丁·雅克认为，中国提出的人类命运共同体理念，为世界各国“摒弃丛林法则、不搞强权独霸，超越零和博弈，开辟一条合作共赢、共建共享的文明发展新道路”，提供了一种“新的可能”。2016年11月17日，“一带一路”倡议首次被写入联合国大会第A/71/9号决议，得到了193个会员国的一致赞同。这表明中国倡议的人类命运共同体理念已成为国际社会的重要共识，赢得了世界范围的广泛认同，这将极大有助于提升中国在全球经济治理中的话语权。联合国社会发展委员会主席菲利普·查沃斯认为，“构建人类命运共同体理念是中国人着眼于人类长远利益的远见卓识”，“从长远看，世界各国和联合国都会从这一理念中受益”。

2.打造金砖银行和亚投行平台，完善全球经济治理的制度体系

国际金融机制是全球经济治理的重要领域，对其进行改革和完善将有助于全球经济治理体系的建构。目前，中国一方面努力推动现存国际金融机构的份额和治理改革，提高发展中国家在IMF和WB中的代表性和发言权；另一方面，主动作为，创新策略，主导成立金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行，致力于推动国际经济秩序朝着更加公正合理的方向转变。

成立金砖银行和亚投行不仅是中国努力构建多元化和系统化融资体系的一次尝试，也成为中国在美国主导的金融制度体系之外，进行区域层面“建制”的重要平台。无论在治理理念、经营原则、功能定位还是在决策机制等方面，两者相对于其他金融机构都有所创新，这将有利于变革和完善全球金融治理体系和提升中国在其中的话语权。首先，在治理理念上，金砖银行坚持求同存异、开放包容、合作共赢的核心理念，以更加平等和务实的姿态解决发展中国家面临的具体问题，并且主张和支持每个发展中国家积极探索适合本国国情的发展模式和发展道路。亚投行秉持“精干、廉洁、绿色”的核心理念，对腐败“零容忍”，致力于发展绿色经济和低碳经济，执行严格的诚信和反腐败政策。其次，在经营原则上，金砖银行按照市场化的原则而非政府指令来运作，在不干预任何成员国政治事务以及不附带任何政治经济条件的基础上，追求合理的利润和互利共赢的目标。亚投行根据不同国家和地区的不同经济体制、经济结构和所处的不同发展阶段，因地制宜地投资基础设施建设，并且要求成员国共同参与该组织的投融资和业务开发，共同设计符合广大发展中国家发展实际的经济规则。再次，在功能定位上，作为新兴经济体发起建立的一家多边开放银行，金砖银行更加注重发展中国家的基础设施发展需求，努力为发展中国家出现的资金短缺问题寻求及时有效的解决方案。亚投行定位于支持发展中国家的基础设施建设，坚持发展中国家的主体地位，致力于为发展中国家提供一个新的融资平台，为发展中国家的经济建设增添动力。最后，在决策机制上，金砖银行摒弃传统的以经济实力决定出资比例、投票权与出资比例相挂钩的“等级治理”模式，而是采取“平等共治”“等额出资”“均等享有话语权”“集体决策”的治理原则来推动现有全球金融治理机制改革和实现多边金融治理体系创新。亚投行也不会延续“一票否决制”的决策模式，而是积极探索尊重各方发展需求、更为科学民主透明的协商制度，使亚投行成为谋求亚洲整体福利的金融机构而非实现某个国家或某个区域利益的外交工具。由此可见，金砖银行和亚投行的创设，并不是为了延续争权夺利的旧式的博弈思维，而是为了完善全球经济治理体系而推进的一项制度革新。

3.推进“一带一路”建设，丰富全球经济治理的公共产品

“一带一路”倡议的提出，表明中国愿意为国际社会提供更多公共产品，标志着中国已经逐步从全球经济治理体系的“免费搭车者”转变为全球公共产品的重要供给方。习近平指出：“中国的发展得益于国际社会，也愿为国际社会提供更多公共产品。”“一带一路”倡议就是中国提供全球治理公共产品的重要尝试。中国应当秉持平等互惠的合作态度和“共商共建共享”的治理理念，致力于为“一带一路”提供更多兼具硬性、软性、柔性的公共产品。

在硬性公共品上，“一带一路”倡议将沿线国家之间的基建、产业、贸易、投资、金融五大板块串联起来，旨在实现区域经济的互通、互融、共荣。此外，“一带一路”建设不是“作秀”行为，也不是泛泛而谈的空洞口号，而是真真切切的实际行动。习近平在推进“一带一路”建设工作座谈会上明确强调，“切实推进关键项目落地”“实施好一批示范性项目”“多搞一点早期收获”。目前，中老铁路、中泰铁路、印尼雅万高铁等一批交通基础设施项目的逐步落实，中巴、孟中印缅、中俄蒙等六大国际经济合作走廊的成功规划，都将会“外溢”到“一带一路”建设的其他领域。可以说，中国倡议的非排他性、非地缘博弈性的“一带一路”建设，缓解了经济发展不平衡与经济治理赤字的巨大压力，为实现各国经济的大融合、发展的大联动和成果的大共享提供了现实可能性，也为提升中国在全球经济治理中的话语权提供了物质支持。在软性公共品上，“一带一路”倡议打破了过去西方大国主张的“国强必霸”“赢者通吃”思维，提出了以“共商共建共享”为核心的共同发展观，弥补了既存全球经济治理理念的缺陷。在推进“一带一路”建设过程中，中国要始终尊重沿线各国的发展诉求和价值理念，始终坚持平等互利、合作共赢的基本原则，积极同沿线国家协调相关政策，努力进行各种经济发展规划的深度对接，致力于构建世界上最开放、最包容、最普惠的经济走廊。中国一直强调沿线国家都是平等的参与者，要集思广益、各施所长、各尽所能，在维护自身利益的同时兼顾别国利益，在谋求自身发展的同时促进共同发展，为“一带一路”建设贡献各自的能量和智慧。正如习近平所强调的那样，“一带一路”建设“不是中国一家的独奏，而是沿线国家的合唱”；“不是某一方的私家小路，而是大家携手前进的阳光大道”；不是谋求“一枝独秀的小利”，而是追求“百花齐放的大利”。在柔性公共品上，“一带一路”建设是中国主导全球经济规则设置权和解释权的一次尝试，是改革和重塑全球经济治理制度以及破解西方话语霸权的一个突破口，也是面向沿线国家乃至全球提供的一项制度性公共品。虽然在相关制度的衔接和规则的对接方面还在不断探索，但已开始改变小国只能亦步亦趋、搭乘大国“标准车”的被动局面，为推进人类命运共同体建设贡献了新的智慧和力量。

①习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第60页。

②习近平：《在德国科尔伯基金会的演讲》，《人民日报》2014年3月30日。

③《习近平出席联合国发展峰会并发表重要讲话》，《人民日报》2015年9月27日。

⑤⑥陈宗权：《“一带一路”建设与中国国际话语权提升》，西南财经大学出版社2017年版，第3、55页。

⑦金灿荣、段皓文：《后危机时代的大国关系格局与新动向》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2013年第1期。

⑧章仁彪：《“全球化”语境下的马克思主义话语权》，《毛泽东邓小平理论研究》2004年第12期。

⑩卢静：《当前全球治理的制度困境及其改革》，《外交评论》2014年第1期。