关于灌木林地划分标准的思考

曾伟生，刘四海

(1.国家林业和草原局调查规划设计院，北京 100714；2.湖北省崇阳县国营桂花林场，湖北 崇阳 437524)

灌木林是以灌木为主体的植物类型，在我国分布很广，根据第八次全国森林资源清查结果，我国灌木林面积5 590万hm2(不含经济灌木林)，占全国林地面积的18%。按起源分，天然灌木林占93%，人工灌木林占7%；按用途分，防护林占85%，特用林占12%，薪炭林占3%[1]。灌木林的生态防护效益非常显著，尤其在我国生态脆弱的西部地区，保护和发展灌木林，对改善生态状况、促进乡村振兴、美化人居环境具有重要意义。本文从阐述我国灌木林地划分标准的历史沿革入手，指出了灌木林地划分标准存在的问题与挑战，提出了完善我国灌木林地划分标准的意见和建议。

1 灌木林地划分标准的历史沿革

关于灌木林地的划分标准，最早可追溯到上世纪70年代初。1973年全国林业调查工作会议召开后，由当时的农林部发布了《全国林业调查主要技术规定(试行稿)》，在第五条的土地种类划分中，首次明确了灌木林的划分标准。此后，分别在1978年的《全国森林资源连续清查主要技术规定》、1982年的《森林资源调查主要技术规定》、1994年的《国家森林资源连续清查主要技术规定》、1996和2003年的《森林资源规划设计调查主要技术规定》、2004年的《国家森林资源连续清查技术规定》、2009年的《林地分类》行业标准(LY/T 1812-2009)、2010年的《森林资源术语》国家标准(GB/T 26423―2010)，以及2014年的《国家森林资源连续清查技术规定》中都对灌木林地有明确定义[2-4]。经过40多年的发展，灌木林地的定义也在不断变化和完善，其中变化最大的一次是覆盖度标准的变化，从80年代以前的40%以上调整为90年代以后的30%以上。表1列出了我国林业部门不同年代发布的森林资源调查技术规定或相关技术标准中的灌木林地划分标准。

表1 林业部门不同年代的灌木林地划分标准序号灌木林地划分标准文献来源1 指覆盖度达40%以上的灌木地,一般指以经营灌木为目的和在目前条件下不能发展为乔木材的灌木地及小箭竹丛林《全国林业调查主要技术规定(试行稿)》(1973)2 以经营灌木为目的,或具有防护作用,或在乔木生长界限以上,覆盖度大于40%的灌木林分《全国森林资源连续清查主要技术规定》(1978)3 以培育灌木为目的或分布在乔木生长界限以上,以及专为防护用途,覆盖度大于40%的灌木林地《森林资源调查主要技术规定》(1982)4 以培育灌木为目的或分布在乔木生长界限以上,以及专为防护用途,覆盖度大于30%的灌木林地(含实行短轮伐期平茬采薪经营的灌木薪炭林地) 《国家森林资源连续清查主要技术规定》(1994)5 由灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2 cm的小杂竹丛构成,覆盖度在30%(含30%)以上的林地,分乔木生长范围以内和以外两类《森林资源规划设计调查主要技术规定》(1996)6附着有灌木树种,或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2 cm的小杂竹丛,以经营灌木林为目的或起防护作用,连续面积大于0.067 hm2、覆盖度在30%以上的林地。其中,灌木林带行数应在2行以上且行距≤2 m;当灌木林带的缺损长度超过林带宽度3倍时,应视为两条灌木林带;两平行灌木林带的带距≤4 m时按片状灌木林调查《森林资源规划设计调查主要技术规定》(2003)7附着有灌木树种,或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2 cm的小杂竹丛,以经营灌木林为主要目的或专为防护用途,覆盖度在30%以上的林地。其中,灌木林带行数应在2行以上且行距≤2 m;当灌木林带的缺损长度超过林带宽度3倍时,应视为两条灌木林带;两平行灌木林带的带距≤4 m时按片状灌木林调查。①国家特别规定灌木林地:按照国务院林业主管部门的有关规定执行;②其它灌木林地:不属于国家特别规定灌木林地的其它灌木林地《国家森林资源连续清查技术规定》(2004)8 同6 《林地分类》(LY/T 1812―2009)9 附着有灌木树种或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2 cm的小杂竹,连续面积大于0.067 hm2、覆盖度在30%以上的林地《森林资源术语》(GB/T 26423―2010)10附着有灌木树种,或因生境恶劣矮化成灌木型的乔木树种以及胸径小于2 cm的小杂竹丛,以经营灌木林为主要目的或专为防护用途,覆盖度在30%以上的林地。其中,灌木林带行数应在2行以上且行距≤2 m;当灌木林带的缺损长度超过林带宽度3倍时,应视为两条灌木林带;两平行灌木林带的带距≤4 m时按片状灌木林调查。包括由以灌木型红树植物为主体组成的红树林群落。①特殊灌木林地:指国家特别规定的灌木林地,按照国务院林业主管部门的有关规定执行∗,细分为年均降水量400 mm以下地区灌木林地、乔木分布线以上灌木林地、热带亚热带岩溶地区灌木林地、干热(干旱)河谷地区灌木林地,及以获取经济效益为目的的灌木经济林;②一般灌木林地:不属于特殊灌木林地的其它灌木林地。《国家森林资源连续清查技术规定》(2014) 注:国家林业局关于颁发《‘国家特别规定的灌木林地’的规定》(试行)的通知(林资发[2004]14号)

农业和国土部门在开展土地利用现状调查时，对林地中的灌木林地也有明确定义。1984年，全国农业区划委员会颁布了《土地利用现状调查技术规程》，并以此为技术依据开展第一次全国土地调查；2001年，国土资源部制定了《全国土地分类(试行)》[5]；2007年，在《全国土地分类(试行)》基础上制定并发布了《土地利用现状分类》国家标准，用以开展第二次全国土地调查[6]；2017年，国土资源部进一步修订完善了《土地利用现状分类》国家标准，用以开展第三次全国土地调查[7]。表2为农业和国土部门在不同年代发布的土地利用现状调查技术规程或分类标准中的灌木林地划分标准。

表2 农业和国土部门不同年代的灌木林地划分标准序号灌木林地划分标准文献来源1指覆盖度大于40%的灌木林地《土地利用现状调查技术规程》(1984)2指树木郁闭度≥40%的灌木林地《全国土地分类(试行)》(2001)3指灌木覆盖度≥40%的林地《土地利用现状分类》(GB/T 21010―2007)4指灌木覆盖度≥40%的林地,不包括灌丛沼泽《土地利用现状分类》(GB/T 21010―2017)

对比表1和表2可以看出，我国林业部门与农业和国土部门对灌木林地的划分标准是不完全相同的。

2 灌木林地划分标准存在的问题与挑战

从前述我国灌木林地划分标准的历史沿革看，在70年代农林部一家时，不存在两个标准的问题；到1979年农林分家后，农业和国土部门一直沿用原来的标准，而林业部门在90年代为了与国际标准接轨，对乔木林和灌木林的划分标准同时作了修订，并一直沿着本行业的发展思路在不断完善灌木林地的划分标准。目前在对自然资源管理部门进行优化整合，统筹国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用、生态环境保护等多个规划，实行“多规合一”的背景下，灌木林地划分标准存在的问题就凸显出来了。

2.1 存在的问题

1)国内各类标准之间不衔接。首先是最低灌木覆盖度，林业部门的标准从1994年的技术规定开始，从原来的40%调减至了30%，而农业和国土部门的标准一直维持40%未变；其次是经营目标，林业部门的标准都强调了以经营灌木为主要目的或专为防护用途，而农业和国土部门的标准对经营目标无要求，只要灌木覆盖度达到标准即可；最后是详细程度，林业部门的标准越来越详细和具体，明确灌木树种包括矮化成灌木型的乔木树种、直径小于2 cm的小杂竹以及灌木型红树植物，并对带状灌木林的行数、行距和缺损长度等有详细规定，而农业和国土部门的标准非常简单，并没有这些具体要求。

2)与国际相关标准不协调。国际上最权威的相关标准，应该参考联合国粮农组织(FAO)的分类标准。但是，FAO对林地的分类很粗，只分了“森林”和“其他林地”2类，其中的“其他林地”不包括主要为农业和城市用途的土地，包括：①林木郁闭度在5%～10%之间的土地；②郁闭度小于5%但灌木、灌丛和林木的总覆盖度在10%以上的土地[8]。在FAO的分类标准中，未成林造林地、迹地等都纳入了森林范畴，其他林地中的这两类就基本对应于我们的疏林地和灌木林地。因此，FAO对森林(乔木林)或灌木林的划分，其最低郁闭度或覆盖度标准是10%，而不是我们的30%甚至40%。另外，FAO对灌木的定义为：多年生木本植物，一般在成熟期高度大于0.5 m而小于5 m，并且没有单一的主干和明显的树冠[8]。也就是说，灌木是有高度要求的，一般要求在0.5 m以上。

2.2 面临的挑战

1)整合各类标准面临的挑战。不同部门标准之间，涉及到农地、林地、草地等不同地类之间的衔接；林地中除了本文讨论的灌木林地外，还涉及经济林地与园地、宜林地与其他土地之间的衔接。第三次全国土地调查正在执行的2017年版《土地利用现状分类》国家标准[7]，是在组建自然资源部之前由国土资源部制定的，尽管发布之前也协调过相关部门，但整合的力度并不大；虽然湿地已经融入到了《土地利用现状分类》体系中，但强行拼凑的痕迹非常明显，明显缺乏科学性。今后能否下决心科学整合涉及土地等自然资源的分类标准，是我们必然要面临的挑战。

2)完成规划目标面临的挑战。不管如何进行科学整合，若要制定统一的分类标准，就不可避免要对原来的标准进行调整和修订。灌木林地标准的调整，会影响到特殊灌木林面积的多少，进而影响到全国森林覆盖率的高低。譬如，第八次全国森林资源清查按30%的覆盖度标准调查的灌木林地面积是5 590万hm2，其中特殊灌木林3 762万hm2。如果将覆盖度标准调整为40%，则灌木林地面积约为4 123万hm2，其中特殊灌木林为2 501万hm2。特殊灌木林面积减少1 261万hm2，将影响全国森林覆盖率1.31%，这样第八次清查全国的森林覆盖率就会从21.63%降低至20.32%。相应地，我国林业发展规划确定的森林覆盖率至2020年达到23.04%、至2035年达到26%的目标能否完成，就是摆在我们面前的严峻挑战。各省在林业发展规划中也制定了各自的森林覆盖率发展目标，灌木林地划分标准的调整同样会影响到其规划的发展目标能否如期实现。

3 关于完善灌木林地划分标准的意见和建议

3.1 原则意见

基于我国现行灌木林地划分标准存在的问题，为积极应对在整合各类标准和完成森林覆盖率规划目标上所面临的挑战，特提出以下原则意见：

1)着力解决各类标准之间的衔接问题。在当前重视自然资源综合管理、统筹山水林田湖草系统治理的新形势下，制定统一的自然资源分类标准是大势所趋。应该综合原来国土、农业、林业等相关部门的土地分类标准，在“多规合一”思想的指导下，划分出农地、林地、草地和其他土地的边界，协调解决好各类标准在地类划分上存在的交叉重复问题，确保每一块土地在地类属性上的唯一性。重点解决好经济林地和园地、灌木林地和草地之间的分类标准问题，并注意新旧标准之间的衔接。

2)科学制定我国灌木林地的划分标准。在制定我国灌木林地划分标准时，一定要抛开原来固有的部门利益，遵循科学性和合理性原则，综合考虑土地的植被覆盖特征、利用方式和经营特点等多方面属性，并确定考虑的优先顺序。已经开展经营的土地，应按经营特点或经营方向来划分；没有经营的土地，应按植被覆盖特征来划分，并按乔灌草的优先顺序考虑；既没经营也无植被覆盖的土地，按未来的规划目标或利用方式来划分。

3)尽量减少标准变动引起的管理问题。制定统一的自然资源分类标准，是一项复杂的系统工程。在考虑各类标准的衔接性和标准制定的科学性的同时，还要考虑现实操作的可行性，以尽量减少标准变动给管理带来的负面影响。因此，需要对标准变动给各部门可能带来的影响进行评估，最后通过综合权衡，从多种可选方案中选择综合影响最小的方案。

3.2 具体建议

为了使以上原则意见能够落到实处，基于林业部门和国土部门现行的分类标准，对完善灌木林地划分标准提出以下具体建议：

1)对林业部门的灌木林地划分标准予以简化，去掉经营目标方面的限制。设置特定的经营目标，已经带有“特别规定”的性质，因此林业部门对灌木林地的划定标准是比较严格的。从最早1973年版的《全国林业调查主要技术规定(试行稿)》开始，计算森林覆盖率的公式中就包括了灌木林地，这一点一直让人难以理解。现在看来，是因为从一开始就对灌木林地的划分标准在经营目标上做出了“特别规定”，这应该也是《森林法实施条例》中规定森林覆盖率计算要包括“国家特别规定的灌木林地”的原因。

2)对国土部门的灌木林地划分标准予以补充，增加对特殊灌木林地和一般灌木林地的分类。对于林地的细化分类，应当充分尊重林业主管部门的意见，对分类标准的修订完善，也要做到与时俱进。

3)对覆盖度的最低阈值标准，采取一种折中的方式，分别不同地域采用不同的标准(南方按40%，北方及乔木分布线以上和年均降水量400 mm以下地区按30%)。这样既考虑了地域差异，遵循了科学性原则；又考虑了现实可行性，尽量减少标准变动带来的负面影响。

4)完善特殊灌木林的划分标准。一方面参照FAO对灌木的定义，增加对高度的最低阈值标准(0.5 m以上)；另一方面考虑经济社会发展需要，将经济灌木林拓展到人工灌木林，包括经济灌木林、防护灌木林和特种用途灌木林(如环境保护林、风景林等)。

基于以上考虑，灌木林地的定义建议修订为：“指灌木覆盖度≥40%(南方地区)或≥30%(北方地区，含乔木分布线以上和年均降水量400 mm以下地区)的林地。包括：①特殊灌木林地：指国家特别规定的灌木林地(要求在成熟期平均高度≥0.5 m)，细分为乔木分布线以上灌木林地、年均降水量400 mm以下地区灌木林地、热带亚热带岩溶地区灌木林地、干热(干旱)河谷地区灌木林地，以及以经营灌木为主要目的的人工灌木林；②一般灌木林地：不属于特殊灌木林地的其它灌木林地。”