依法依规 做好电力安全生产工作(一)

石少华

(国务院安委会专家咨询委，北京 100713)

为使各电力企业更加准确深刻学习领会和贯彻执行文件精神，本刊特邀部分领导、专家著文深度解读上述文件的出台背景、重大意义、主要内容等，陆续在《本刊特稿》栏目刊登。

0 引言

2017-11-17，国家发展和改革委员会、国家能源局印发了《国家发展改革委 国家能源局关于推进电力安全生产领域改革发展的实施意见》（以下简称《实施意见》），这是国务院能源主管部门结合当前全国电力行业安全生产形势、特点和任务，为贯彻落实2016-12-09《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）而制定的重要规范性文件。

今后一个时期，全国电力行业企业都要重点学习宣传和贯彻落实上述2个文件，这就需要了解其出台背景和主要内容。

1 《意见》的出台背景

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》是由习近平总书记亲自主持制定的建国以来党中央、国务院联合发布的第1个关于安全生产工作的纲领性文件，意义重大。《意见》的出台背景，即出台《意见》的必要性和重要性，主要体现在以下3个方面。

(1) 当前全国安全生产形势依然严峻，出台《意见》旨在实现我国安全生产状况的根本好转。

进入21世纪以来的十几年，在党中央、国务院和地方各级党委、政府以及企业、社会的共同努力下，我国安全生产事故高发的状况得到了极大的改善，各类生产安全事故呈现出多年持续下降的态势，安全生产工作取得了巨大成效。譬如：2001年我国生产安全事故总量约为100万起，事故死亡人数约为13万人；2007年全国事故总量减至50万起，死亡人数降为10万人；2016年全国事故总量减至28万起，死亡人数为65 000人。16年来全国年事故起数减少了72万起，死亡人数减少50 %。

在全国安全生产形势总体平稳、事故总量持续下降的同时，我们必须清醒地看到，我国是世界最大的发展中国家，发展与安全的矛盾依然存在，生产安全事故总量仍高居各国前列，重特大生产安全事故时有发生，给人民群众生产和财产安全带来巨大危害。譬如：2015年发生了“8·12天津滨海新区瑞海公司危化品仓库特大火灾爆炸事故”，事故死亡173人，造成直接损失68．66亿元，还发生了“12·20深圳恒泰裕工业园特大渣土受纳场滑坡事故”，核实失联人员总数77人，现场发现69名遇难者。2001年至2016年，我国累计发生各类生产安全事故约799万起，事故死亡人数约155万人，让人触目惊心。

(2) 我国安全生产问题依然突出，出台《意见》旨在解决长期积累形成的深层次矛盾。

我国安全生产的严峻形势之所以持续多年，其根源是长期积累而成的一些深层次问题没有得到根本解决。

① 当前我国处于工业化、城镇化加快、加速发展时期，持续快速的经济增长与落后安全生产水平的矛盾加剧，导致了事故的易发、高发。

② 在一些地方党政主要领导干部和企业主要负责人的思想观念上，没有真正、牢固地树立安全发展的红线意识。重发展、轻安全，重速度、轻安全，重效益、轻安全，重利润、轻安全的“四重四轻”问题普遍存在。

③ 安全生产主体责任体系尚未健全、到位。安全生产领域的企业、党政、社会3大责任主体还没有健全完善、系统衔接。

④ 企业安全生产基础工作不牢。企业是安全生产领域最重要、具有决定性的主体。企业的安全生产基础工作不健全、不周密、不扎实、不到位，其安全生产没有保障，发生事故在所难免。很多企业追求利益利润最大化，安全生产条件差、安全投入严重不足、安全管理机构人员配备薄弱、安全教育培训流于形式、现场安全管理松弛混乱。

⑤ 政府监管体制不顺、执法力量严重不足。主要表现在“三不管”部门普遍存在，即管行业的部门不管安全、管业务的部门不管安全、管生产经营的部门不管安全。一些政府部门争权推责、有权无责、权责分离。

⑥ 对国家有关安全生产的大政方针、政策法规的宣贯、培训力度不够，公众安全意识淡薄。

(3) 新一届党中央、国务院提出的一系列新的安全生产理念、要求和治本之策，通过出台《意见》全面加以贯彻实施。

① 党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央极为重视安全生产工作。习近平总书记多次主持召开中央政治局常委会议和中央深改领导小组会议，专题研究部署安全生产工作，将安全生产工作提升到了前所未有的新高度。

② 习近平总书记提出了一系列关于安全生产的新理念、新要求。针对“2013-06-03吉林德惠宝源丰禽业公司特大火灾”，提出了“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线”。在考察“2013-11-22中石化东黄输油管道特大原油泄露爆燃事故”现场时，习近平总书记要求建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系。“2015-08-12天津滨海新区瑞海公司危化品仓库特大火灾爆炸事故”发生后，习近平总书记批示要实行“党政同责、一岗双责、失职追责”，严厉查处重特大事故责任者。2016年1月初，习近平总书记明确提出“要善于运用法治思维和法治方式解决安全生产问题”。

③ 国家出台了一系列重大政策法律举措。自2002年《安全生产法》施行以来，国务院陆续印发了《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》《国务院关于坚持科学发展安全发展 促进安全生产形势持续稳定好转的意见》和《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》。

2014-08-31，十二届人大常委会第10次会议审议通过《关于修改中华人民共和国安全生产法的决定》；2016年4—9月全国人大常委会第2次组织了《安全生产法》执法检查。

2 《意见》的主要内容

《意见》着眼于解决当前安全生产面临的突出问题，坚持改革创新、重点突破，分别从责任、体制、法治、防控、基础5个方面，提出了一系列制度性、根本性的重大举措，对做好当前和今后一个时期安全生产工作，具有很强的现实指导意义。宣传学习和贯彻落实《意见》，必须不折不扣地落实这“五大举措”，并在实践中不断创新完善。

2.1 健全落实安全生产责任制

《意见》按照习近平总书记提出的“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”要求，从落实党委和政府领导责任，部门监管监察、系统管理和支持保障责任，企业主体责任以及健全责任考核机制，严格责任追究制度等5个方面对完善安全生产责任体系提出明确要求。

2．1．1 明确党委和政府领导责任

要建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任体系，注重充分发挥党委总揽全局、协调各方的作用。《意见》明确了地方各级党委的7项安全生产职责、地方各级人民政府的8项安全生产职责，明确了党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人，并同时规定地方各级安委会主任由政府主要负责人担任，成员由同级党委和政府及相关部门负责人组成。2．1．2 明确部门监管责任

《意见》按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”和“谁主管谁负责”的原则，明确了安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门、没有监管执法职能但负有安全管理责任的其他行业领域主管部门、党委和政府其他有关部门等4类部门的各自职责，并落实到部门工作职责规定中，厘清了安全生产综合监管与行业监管的关系，切实解决安全监管存在的职责交叉和漏洞等问题。

2．1．3 严格落实企业主体责任

《意见》主要强调了企业必须履行安全生产法定责任，切实做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”，明确企业的法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。为防止企业重投资效益、轻安全管理的问题，《意见》要求落实企业投资主体的安全生产责任。鉴于安全生产的专业性特点突出，《意见》规定，要强化企业主要技术负责人的安全生产技术决策权和指挥权。

2．1．4 健全责任考核机制

要从建立考核体系、完善考核制度、加大考核权重等方面加强考核，并明确提出各级人民政府对同级安全生产委员会成员单位和下级政府实施安全生产工作责任考核。《意见》要求实行过程考核与结果考核相结合，严格落实“一票否决”制度。2016年国务院办公厅已经印发了《省级政府安全生产工作考核办法》，国务院安委会出台了2016年度考核细则，各地、各部门要抓好贯彻落实，并结合实际制定和实施安全生产工作考核办法。

2．1．5 严格责任追究制度

《意见》明确提出，实行党政领导干部任期安全生产责任制，做到为官一任，确保一方平安；对企业，就要实行全过程安全责任追溯，促使企业上下游、全链条，每个环节都要严格管理，确保安全。权力和责任清单是安全监管职责的具体化，《意见》要求认真制定并落实到位，做到尽职照单免责、失职照单问责。同时，要严肃查处安全生产领域权钱交易等腐败行为，对瞒报、谎报、漏报和迟报事故的单位和个人依法依规追责。

2.2 改革安全监管监察体制

针对当前安全监管体制不顺、职能交叉、存在监管漏洞和薄弱环节的问题，按照精简、统一、效能原则，《意见》从完善监督管理体制、改革重点行业领域安全监管监察体制、完善地方及功能区监管执法体制、健全应急救援管理体制等4个方面对改革完善安全监管监察体制作出安排部署。

2．2．1 完善监督管理体制

要求加强并发挥各级安委会的统筹协调作用，明确安全监管部门承担指导协调、监督检查、巡查考核等综合监管职责，履行本级安委会日常工作。其他有关部门也要健全完善安全生产监管体制，严格落实相应行业领域的监督管理职责。针对当前职业健康监管体系不完善、安全生产与职业健康监管执法脱节等实际情况，《意见》要求，坚持管安全生产必须管职业健康，建立一体化监管执法体制。

2．2．2 改革重点行业领域安全监管监察体制

《意见》提出依托国家煤矿安全监察体制，加强非煤矿山安全生产监管监察，优化安全监察机构布局，并将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府。针对危险化学品安全监管存在漏洞的实际问题，《意见》强调，强化危险化学品安全监管体制和力量，明确和落实危险化学品建设项目立项、规划、设计、施工及生产、储存、使用、销售、运输、废弃处置等各个环节的法定安全监管责任，建立有力的协调联动机制，消除监管空白。同时，要完善海洋石油安全生产监督管理体制机制，实行政企分开。要理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制，明确行业监管、区域监管与地方监管职责。

2．2．3 进一步完善地方监管执法体制

目前，有的地方安监部门仍是内设二级机构，基层尤其是县乡级的监管执法力量薄弱，事业编制比例偏高。按照党的十八届三中全会关于强化安全生产基层执法力量的要求，《意见》明确将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设，强化行政执法职能，重点充实市县级安全生产监管执法人员。《意见》提出要完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确负责安全生产监督管理的机构，以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。

2．2．4 健全应急救援管理体制

目前，国家安全生产应急救援指挥中心作为事业单位，不能有效履行行政管理职能；全国60%的县没有设立安全生产应急救援管理机构；应急救援基地和队伍专业化、职业化、现代化建设滞后，布局不合理。为此，《意见》明确要求推进安全生产应急救援管理体制改革，强化行政管理职能，提高组织协调能力和现场救援时效，并从管理体制、工作机制、指挥平台、应急救援基地和队伍建设等方面，提出了明确要求。