论新时代中国政府改革的方向和着力点

杨 弘，郜清攀，徐 勇

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130017)

政府改革*由于我国学界和历届政府工作报告因关注视角不同，对政府改革的表述不同，如“机构改革”“政府机构改革”“行政管理体制改革和机构改革”“行政管理体制改革”“行政体制改革”等，本文的“政府改革”泛指关涉政府所有方面的改革和发展。是中国40年间改革的核心主题。总体而言，中国不断推进的政府改革始终是以政府机构改革和政府职能转变为主要内容而展开的。但由于长期的体制惯性和客观的结构性特点，中国政府改革实践主要是以政府机构、政府编制以及政府职能等政府内部结构要素的调整而推进的，从而体现出明显的“结构—功能”方向特征。“结构—功能”方向特点的政府改革对于厘清政府职责、提升政府效率具有不可替代的作用和意义，但其存在的问题也表明，这种政府改革无法从根本上解决国家与社会发展积累的深层次问题。突破“结构—功能”的改革思路和改革惯性，走“功能—结构”方向的“功能适应性”改革道路，是新时代进一步推进政府改革的有效途径。

一、“结构—功能”：改革开放以来中国政府改革的方向特点

“结构—功能”方向特点的政府改革即通过政府自身结构要素调整、配置以实现政府职能转变所进行的改革，其难以克服的顽疾是政府机构循环式的缩减与增加。以往中国政府改革尽管不同时期改革主题*魏礼群在《中国行政体制改革报告(2011)No.1》中依循改革开放进程和时序将中国政府改革的主题概括为“打破高度集中的计划管理体制、转变政府职能和建立宏观调控体系、优化政府结构、提高行政效能”四大主题；娄成武，董鹏在《中国政府改革的逻辑理路》中将十八届三中全会以前中国政府改革的主题概括为“组织结构调整”，之后思路概括为“下放权力”。有所不同，但从实践的核心内容和实质上看，无论是初期的“简政放权”、中期的市场化导向改革，还是2008年以来启动的大部制改革，基本上是政府内部机构(包括人员)的撤并、整合和政府内部权力的下放、转移或重新配置*1982年开始的每隔五年一次的国家机构改革构成了中国政府改革的主体内容。，即政府自身结构要素的改革，包括十八大以来的以行政审批权下放、权力清单制度推进为突破口的政府改革，也不同程度体现出“结构—功能”方向特点。

中国政府改革的“结构—功能”方向特点既有理论与实践上的逻辑必然，也有深刻的现实背景。

从理论逻辑上看，政府权力有效运行的基础和条件是功能齐全、结构合理的机构设置。而所谓“功能齐全、结构合理”总是相对的。其原因在于：一是任何政府机构的设置都不可能把其所应承担和管理的所有事务——特别是那些可能发生或突然发生的事务——一一列出并依此设计政府行动的方案。因此，任何机构设置，包括政府机构设置都具有天生的不完善性。二是政府机构设置本身是一般性的，其针对的社会事务却是特殊性的，并处于不断变动之中，因而形成了政府机构的稳定性和社会事务的变动性之间的矛盾。三是描述机构设置的人类语言具有有限性，社会事务远比用来描述它的语言复杂得多，而且描述得越具体，机构的适应性就越差，从而越背离机构设置的初衷。四是作为一种行政组织载体，政府机构具有一般行政组织所具有的权力和规模的自我扩展倾向，即它总是试图扩展其权力范围、人员编制以及地位级别等，而且这种扩展不需要付出任何成本，同时，任何政府机构设置总是被要求与其所处不同时期和不同发展阶段以及面临的现实经济和社会发展要求相适应，从而决定了政府内部机构重组、整合和权力调整、配置的绝对性。

就存在方式而言，任何政府都是以静态构成和动态运行两种方式被感知的。政府的静态构成方式体现为基于政府功能的政府内部机构设置与权力配置状况，即政府结构状况，这是政府存在的外在表现形式。政府的动态运行方式则体现为借助于政府结构这一载体的政府权力的运行过程及运行效果，即政府职能的实现过程。由于政府运行首先面对的是对各类经济社会事务的管理，即，管什么以及所管事务的次序排位及其内在关系设计问题——政府权力体制的建构问题，因此，政府改革在实践层面上首先遇到往往是政府机构结构的调整问题，包括政府机构(人员)的设置、调整或整合、组合，也包括政府权力的配置、重组或下放、转移。这也是我国政府改革的实践逻辑。

从实践背景看，中国改革开放以来的政府改革是由经济改革提出并随着经济社会发展而不断展开和推进的，而且这种政府改革经历了较长时期的应对性的经济主导过程。在改革开放初期，由于政治和经济上的深层原因[1]177，我国各级政府，特别是中央政府面临的主要问题是政府机构(设置)数量达到建国以来最高峰[2]，而且机构臃肿重叠、职责不清、互相扯皮、人浮于事、副职虚职过多，加之由来已久的“以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式”[3]18-28，中国政府组织效率和职能效率一度低下到党和人民“不能容忍的地步”[4]396。因此，政府改革自然而然地定位在有限政府的架构上面[5]67-88，“精简机构”和“下放权力”成为当时政府改革的着力点。而“精简机构”和“下放权力”，既涉及技术上要保证政府功能相对齐全、结构相对合理，更牵涉到权力主体的切身利益，是一个涉及诸多因素的极为复杂的过程，因而也成了政府改革长期面临的难以克服的顽疾，从而成为政府改革长期无法走出机构缩增循环的根本原因。尽管十八大以来，以行政审批权下放、权力清单制度为抓手的政府改革为走出机构缩增循环找到有效突破口，但适应国家治理体系和治理能力现代化的政府体制机制远没有形成。

二、成就与问题：新时期政府改革的基础与条件

尽管中国政府每一轮改革几乎都以政府机构的撤并、整合和政府权力的调整、配置为核心内容和突破口，但毋庸置疑，每一次政府改革都是针对特定时期面临的现实问题而有计划地选择和有组织地展开[6]135，并有其重点和任务。应该说，迄今为止，我国政府改革基本上实现了预期目标，取得了显著的成就，主要体现在：

一是政府机构设置和职责体系渐趋合理。经过历次以政府组织数量的增减和政府部门名称的转变为其直观表现的“定机构、定编制、定职能”的“三定”政府改革，我国政府机构虽然期间经历了多次“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环，但政府组织发展并不是踏步不前，而是越来越精简并富有效率，特别是随着《国务院机构改革和职能转变方案》(2013年)确定的改革任务的实施和改革时间表的逼近，中央和地方政府改革的整体框架已初步确立，改革思路也日渐明晰；基本建立起了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理及公共服务部门为主体的政府机构框架和基本符合现代经济结构要求的中央与地方以及政府与社会关系的责、权、利体系模式。与此相联系的是，政企逐步分开，政府对微观经济运行干预逐渐减少、减小，社会管理和公共服务职能不断得到重视和加强，政府职能转变取得了实质性的进展。

二是政府管理方式发生了重要改变，政府管理水平逐步提升。随着《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年)的颁布，法治政府建设提到实质层面，并与法治国家、法治社会建设相互促进；依法行政成为各级政府活动的基本要求和准则；政府过程更加公开、透明，包括集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、政务公开制度等的决策科学化、民主化机制日益完善；电子政务有效推进，政府管理效率和效能大大提高；“政府本位”管理观念受到强烈冲击，公民权利日益得到尊重并逐步成为政府工作的出发点和落脚点。

三是初步建立起与社会主义市场经济体制基本相适应的政府管理体制。这也是40年间中国政府改革所取得的最大成就。特别是党的十八大以来，为不断增强改革的内生动力，切实推进政府职能有效转变，党和国家采取各项切实有效举措，持续向市场和社会放权。据有关部门统计，2013年以来，国务院已取消和下放行政审批事项共618项，全面清理453项非行政许可审批事项，地方也取消了269项行政审批事项，特别值得一提的是，我国工商登记前置审批事项精简了85%，由此，可以说“非行政许可审批”这一概念成为中国经济社会生活的历史[7]。这就标志着我国政府已经从根本上摒弃了高度集权的、政府直接管理或干预微观经济运行的僵化管理体制，并初步确立起以经济和法律手段为主的政府宏观经济调控体系，政府与市场和政府与社会关系渐趋合理。

四是政府改革方向日益清晰，目标业已明确。我国所启动的每一次集中性的政府改革都是有计划展开的，但在政府改革初期甚至中期，基本上处于摸着石头过河，就事论事，在摸索中前行状态。直到党的十六大，特别是党的十六届三中全会，在为市场经济体制改革提出了发展思路的同时，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的发展目标和思路[8]226，即构建服务型政府。在党的十七大对于服务型政府建设进行的战略部署和实践推进的基础上，党的十八大将这一目标更加具体和明确为建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十九大则直接将“建设人民满意的服务型政府”作为政府改革的目标。有资料显示，中国绝大多数地方政府都纷纷提出过类似于服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁政府等等的政府自身建设和发展目标，显示出政府改革的积极取向。

“结构—功能”方向的政府改革在取得上述成就的同时，在实践中也不可避免地产生一些问题：一是由于中国政府行政层次较多，地方政府、特别是基层政府普遍存在跟不上中央政府的改革步骤，接不住、接不好上级政府下放的大量权限和职能问题；很多领域政府职能、职责交叉，经济职能越位而公共服务与社会管理职能缺位和不到位问题依然突出；政府权力逐步下放，但中央与地方事权和财力不匹配、不合理格局还没有根本性改变。二是管制型政府管理方式没有根本改变，法治政府建设刚刚起步，政府以行政手段干预经济社会事务活动的情况还大量存在；政府决策民主化往往流于形式，社会参与方式、渠道单一、不畅通，科学化程度不高；政府绩效、监督与问责等基本制度有待健全和完善等。三是政府转型落后于经济与社会转型，“行政化”与“市场化”内在矛盾突出，政府制度供给不当与不足状况并存[9]55，表现为：依然存在的政府强势不仅阻碍了市场作用的有效发挥，而且导致了各层级的权力腐败问题等，上述问题使得政府面临越来越大的社会矛盾和冲突压力，甚至面临合法性危机。

三、“功能适应性”改革：新时代推进政府改革的方向和要求

从实践上看，政府职能实现过程应包括三个主要环节：“构造—运行—功能”[10]90。“结构—功能”方向的政府改革仅仅是实现政府职能的逻辑前提，其功能的有效发挥，还需要“运行”这一中间环节。而政府(权力)运行不仅关乎数量众多、偏好各异而又关系错综复杂的各类权力主体(包括权利主体)，而且涉及既相对独立又彼此关联和相互作用的不同领域，同时受到所在国家根本和基本制度框架限制，因此，机构与权责结构无论“构造”得如何精美、精致，其“运行”只有真正“嵌入”其发生作用的社会，才能真正实现其功能。由此，“功能—结构”方向的“功能适应性”政府改革已成为必然和必需。

所谓“功能适应性”政府改革，是指在政府职能清晰定位和优化的基础上，对于涉及政府职能有效发挥的所有方面进行的协同性改革，既包括政府层面和领域的改革，也包括影响政府职能发挥的相关层面和领域的改革。推进“功能适应性”政府改革的原因在于，随着“结构—功能”方向特点的政府改革发展，我国在“政府构成要素的限度内”所进行的政府改革，限定了政府“改革的效用的不足”[5]67-88，特别是随着行政审批权下放和权力清单制度的实施和推进，政府职能及其发挥职能的方式和思路愈益廓清的条件下，以“功能—结构”为取向的“功能适应性”政府改革，不仅是进一步推进政府改革的内在要求，也是新时代推进党和国家机构改革，实现国家治理体系和治理能力现代化的实践要求。当下，推进“功能适应性”政府改革主要应在但不限于以下几个方面着力：

首先，机构适应性改革是“功能适应性”政府改革的现实要求。如前所述，清晰的职能定位与优化的机构设置的有机结合是政府职能高效发挥的内在要求。经过40年的改革与发展，特别是十八大以来的政府改革与实践，我们在政府职能与机构优化方面已经取得实质性进展。但是就目前而言，一些领域特别是基层领域党政机构、职责、权责的重叠、交叉、脱节问题依然突出，一些领域中央与地方机构职能同构现象普遍存在，从而导致政府全面履行职能的机制性障碍。因此，优化政府机构职能与设置依然是新时代政府改革的内在要求。就目前而言，“功能适应性”政府改革应以推进党和国家机构职能优化、协同高效为方向，以推进基层党政机构职能整合、优化和协调高效为着力点，以提升政府执行力和公信力为依托。

其次，制度适应性改革是“功能适应性”政府改革有效推进的空间和平台。中国政府改革是在中国既有政治制度框架之下展开的。中国既有政治制度框架主要包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，就广义而言，也包括中国的法律制度。上述制度体系既是中国政府改革的空间，也为其规定了基本限度，它要求中国政府改革必须与政治体制改革相互适应和有效衔接。事实上，中国政府改革始终是被纳入政治体制改革进程的。这一点，从政治体制改革之初提出党政分开，到全面深化改革时期强调党在国家社会建设中的地位、作用及其发挥作用的方向、方式，以及政府改革呈现的“重视具体机构改革”而“不强调整个政府的全面改革”特点[11]187-200都可以得到证明。这就意味着政府改革的方向和目标应服从于国家政治体制改革的方向和目标。由此，国家治理现代化作为新时期全面深化改革的目标，必然也是政府改革努力的方向。因此，新时代政府改革应是全面的政府改革，其达成的政府状态必然是适应新时代要求的现代化政府——责任政府、法治政府、透明政府、创新政府；其打造的制度格局必然是政府与市场、与社会有效合作与良性互动的共建共治共享的平台。

第三，社会适应性改革是“功能适应性”政府改革的出发点和落足点。中国政府改革的根本目标归根到底是“建设人民满意的服务型政府”。“人民满意”作为中国政府改革的出发点和落足点，要求“干部能够广泛听取群众意见和建议，想群众所想，急群众所急，切实落实为民服务的理念”[12]83-88，这也符合政府作为一个履行社会公共管理职能的主体，其“行政艺术的起点和中心在于其为之服务的公民”[13]21这一公共行政的最基本属性。就目前而言，社会适应性政府改革要求政府机构设置、政府与市场和社会之间权力的划分及其关系的设计与运行需经由“人民同意”程序，并确立以服务对象的满意程度为核心的政府绩效评估标准[14]36-40，这是“人民满意政府”的前提；要求政府发挥市场决定性作用时当能有效规避纯粹“市场……神话”成为“撒旦式的磨坊”[15]26-27的倾向，因为纯粹的市场条件仅仅是经济学家们的一种假设，在现实经济生活中几乎不存在；要求政府必须真正赋予人民参与国家治理的实质性权力，因为属于人民的国家权力只有在实际运行运作中、在真正做出决定或影响决定做出时才能显示出来。

第四，主体适应性改革是“功能适应性”政府改革有效推进的基础性和前提性条件。中国政府改革的实质是政府简政、分权，包括党政之间分权、政府间横向与纵向分权、政府与市场、与社会的分权等，由此，我国政府改革涉及的主要主体除了各级人民政府外，还有四类：政治权力系统的中国共产党的各级组织、市场系统的企业和法人、社会系统的各类社会组织以及作为个体存在的广大群众。因此，政府改革目标实现的关键，不仅在于各主体间已经建构起相对明晰的权责体系，还在于各类权力(权利)主体能否负责任、有能力承担起应该承担的责任。而在执政党、政府、市场、社会之间责、权、利体系基本确定的条件下，各类权力(权利)主体的责任意识与能力及其之间合作意识的培育和养成已成为政府改革目标达成的关键。事实上，我国政府改革出现的问题几乎都与各类权力(权利)主体责任及其能力不足(包括主观与客观两个方面)相关。这也是中国政府，特别是基层政府进入新时代面临的主要问题和困境。因此，各级政府官员和职员的权力(权利)意识、责任意识、责任能力以及合作精神的培育和养成是政府改革目标达到与否、达到多大程度的关键性制约因素。这不仅因为中国公众面临一时无法解决的问题时，绝大多数人首先想到的是求助于政府，而且是由中国政府在中国经济、政治、社会生活中的特殊地位和作用所决定的。

综上而言，我们可以得出如下结论：新时代政府改革应着力于党政之间、政府之间、政府与市场、政府与社会等各级、各类主体之间组织、机构、职能、职责的有序、有效衔接问题。各类主体“接得住、接得好”由政府改革、调整、下放而来的相应的权力，是实现“建设人民满意的服务型政府”的必然要求。而以“机构适应性、制度适应性、社会适应性、主体适应性”为主要内容的政府改革是新时代政府改革的主要方向。