我国法院与社区联动机制的创设与维护

2018-04-12

电子科技大学学报(社科版) 2018年1期

[1. 长春理工大学长春 130022；2. 吉林省高级人民法院长春 130033]

“诉讼社会”的到来，使法院面临着一系列深刻而严峻的挑战，为了走出困境，转换长期以来的“独立司法”模式，应当树立联动司法①理念，拓展联动司法的渠道，创新联动司法方法[1]。无疑，在联动司法的逻辑架构中法院与社会的联动是一个不可忽略的重要组成部分，这不仅是因为通过联动法院能够从社会组织或个人处挖掘有利于纠纷化解和社会管理创新的资源，更是由于“创造良好司法环境，实现良好司法环境”之需[1]。本文在“联动司法”的逻辑下着眼于社区—这一微观社会单位，探讨法院与社会的联动议题，分析法院社会联动机制的创设与维护的相关问题，试图提出有利于生成社区自身纠纷解决系统的基本思路。

一、法院与社区联动的逻辑前提

（一）作为社会管理者的法院与作为社会基本单元的社区

尽管尚有部分保守的观点，但法院延伸其职能投入社会管理，当前已成为法院工作的一个重要组成部分[2]。不可否认，党中央的号召②是各地法院积极投身于社会管理的直接动因，但通过非诉讼的管理手段将潜在的诉讼消解于法院之外，却又不失为是抑制部分诉讼需求以减缓法院压力的有效手段。法院在社会管理中的作用必然越发凸显，法院作为社会管理者的角色也势必变得越来越重要。

然而，宏大的“社会”却无法成为应用性研究的实体概念，而社会个体或过分分散的社会群体又不利于普适性的机制创设。在这个意义上，社区无论是被视为是“为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的、自上而下建构起来的国家治理单元”[3]，还是被理解为是一个可以促进市民社会发育的地域或文化社会生活共同体[4]，都适合作为社会管理研究中的基本单位。当然社区的界纷标准可以是多元的，一般而言，管理者可根据地理范围或行政区划区分社区，但有时社区也可以是由文化因素决定的，因此，民族、阶层、年龄都可以成为划定社区的依据。

（二）联动中的双方收益

在社会管理的框架中，法院当然可以以国家权力的姿态渗透于社区，以传统司法工作方法为依托解决部分社会问题。如“马锡五审判方式”的重提或是“法官进社区”等活动可看作是法院通过司法权在地理场域上的延伸、实现社会控制的一种努力。在这个语境中，社区基本上是作为社会管理的客体而存在的，即便有所作为，社区的参与也是有限的。但本文所谓的“联动”，在其意蕴及相关的意识形态中社区则应定位为法院的合作伙伴（Partner），在社区问题的解决中更加注重社区自身力量的运用。

那么，通过“联动”法院与社区能够得到什么？抛开具价值关怀的必要性或正当性论证，仅从实用的角度而言，与社区联动的法院收益也是不菲的。其中最重要的且效果最为直接的应该是对法院压力的减缓，这种压力不仅仅包括“案多人少”的结构性矛盾，也包括法院的财政压力。“诉讼社会”的概念反映的不仅仅是诉讼的增长，还体现着与诉讼增量相对应的司法供给的短缺。而司法供给的增加（如法官编制的增加、司法效率的提高）极为困难，即使有所增加也是有一定的限度。与社区的联动，凭借司法外资源解决部分社会问题，对于法院而言无论如何都是经济的，而且，将矛盾纠纷化解于社区中，也可以避免部分社会问题以刑事或民事案件的形式流入法院，相对于高成本的诉讼程序而言，这同样也是经济的，从司法供需的角度而言，这可达成抑制部分诉讼需求的功效，对法院压力的减缓不可谓没有益处。法院和社区的联动可以成为将二者连接起来的积极工具，也是将公众与法院工作联系在一起的手段，能够起到教育公众的作用，同时对改进公众对法院的信任和信赖发挥重要的影响。此外，从长期而言，法院也可以从与其他渗透于社区的权力资源互动的过程中直接或间接地获益。

社区同样会在与法院的联动中获益。要寻求社区管理的创新和改进，司法参与是其重要途径[5]，依托法院的积极参与，社区能够更好地进行制度化的运作，利益冲突的双方能够在最大程度上化解矛盾[6]，作为社区的个体，可以在一定程度上克服“难以接近司法”的问题，以较少的成本获得“接近司法的正义”。对于社区领导（非局限于居委会或街道）而言，司法资源的注入可以为其创造解决地方性问题的独特方式，即将法院强制力（亦可能是潜在的强制力）与社区的网络、知识和文化力量相结合的管理资源。

二、法院与社区联动机制的创设

（一）联动的目标与联动计划的切入点

法院与社区联动的目标可以产生于特定的需要，如处理某一项群体性问题或为了解决特定时期的信访问题等，但这样的联动极易成为解决某一特定问题或满足某一特定群体利益的单次行为。若欲建构法院与社区的机制化联动、寻求一个二者之间将联动作为系统化努力的方向，在规划阶段，须认真考虑要实现的基本目标。因各种地方性因素的差异，基本目标的确定并不可能完全一致，但可供决策者考虑的普适性目标包括但不限于：改善法院与社区（社会）的关系、增进公众对法院的了解和熟悉程度等。从整个社会的角度而言，创建一个植根于本社区的纠纷解决系统，应成为法院与社区联动项目建设的终极目标。

当然，在联动机制的初创阶段，策略性地选择几个关注度与成功可能性较高的短期目标是必要的。因为，参与者都会期待能够看得见结果和改进。初期努力的成功不仅可以令参与者更加确信联动机制，而且能够令参与者在已完成的活动中获得资源和力量（比如威望和公众信任），还能够保持或提高组织的凝聚力（这一点对于由来自不同领域的人构成的联动组织，作用尤为显著）。

联动计划的开始可以从法院与社区共同关切的、影响社区实质利益的特定问题切入③。一般而言，自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、突发社会安全事件等所谓的“社区危机”④都会衍生诸多纠纷和解纷需求。即便不存在“危机”，只要能够确定特定问题，联动计划同样是可以开展的。如城市社区中的相邻权问题可以成为联动的开始。没有特定问题的前提下，联动也可能从某一活跃的组织开始⑤，这样的联动，在开始之初可能不具有针对性的社区问题（如联动的开始可能仅仅为了增加社区领导人象征意义上的权力资源），但它可以在社区需要发生变化之时，显示更多的灵活性，相较于从特定问题开始的联动，它或许更有利于生成系统的联动机制。

（二）联动中的资源整合

法院与社区的联动最显而易见的益处无非在于它能够实现资源的整合[1]，那么当前存在哪些可供我们整合的资源，为资源的整合我们应做出什么样的努力？

法院自身当然是与联动的成功与否有关的关键因素。从当前司法的“关口前移”的趋势来看，向社区投入司法人力的基本方向已基本了然。要进一步探索的是如何保证向社区投入的司法人力资源的优质性（即法官的选定），如何保证人力资源投入的长期稳定性（即法官的激励）等问题。就法官的选定条件，除了群众观念、大局意识等难以准确评判的政治素质之外，主要应考虑以下几个方面：首先是调解的经验和技巧，毕竟联动的目的之一在于减少诉讼，诸多纠纷要通过调解加以化解；其次是对法律法规掌握的广泛程度，因为在社区，法官要面对的纠纷类型并非特定，这里要求法官的知识谱系为“博”而非“专”；再次，方言或民族语言的熟悉程度，口才与沟通能力等与开展工作相关的技术性条件也应在选定法官时予以考虑。相较于法官选定，激励是更为复杂的问题。因为，从科学管理的角度而言，单纯以“觉悟”为主线的教唆式激励恐难长期有效；办案补助等资金激励，因每个人效用函数的不同（即法官生活的物质殷实差距所致的对金钱的渴望程度）无法寻求一个能够激发所有法官的参与意愿的参考值。故本文认为，在我国法院的行政化管理体制下，与提职晋级相结合的激励能够成为调动法官动能的主要方式。

前文述及，联动的目的在于培育社区自身的纠纷解决系统，因此在法院与社区的联动项目中“社会力量的引进”较之“法官走向社区”更为重要。在此，决策者同样会面临人员的选定和激励问题。人员的选定标准应与其拟从事的事务相关。对社区情况的了解程度和群众威望等关涉到调解纠纷能力的因素，可作为选定人员的标准（如东莞的社区法官助理的选定标准即是如此）。但就纠纷登记、预约法官、协助送达、调查等程序性工作而言，年轻化的人员配置可能会比前述标准更为有效。当然，能够使工作人员与其服务受众在共同的背景下进行交流的语言文化因素，同样也应纳入人员选定的标准之中。本文对于“热心公益事务”等思想性因素并不抱有足够的信心，这不仅是因为我国志愿者文化的不发达，更是因为在日趋“陌生”的中国社会中，人们的“分享性经济”行动日益萎缩。因此，设计恰当的激励方式提供给参与者自我实现与自我成长的机会，应成为吸引社会力量的主要努力方向。

联动的规划者还须努力争取法院和社区系统之外的资源[7]。与其他非法院实体的合作对联动项目带来的益处无须详论，即便是在崇尚司法独立的美国，在与社区的合作中，法院也是十分注重其他（如政府、社会组织等）系统因素的获取[8]，在我国现实的公权力结构中，系统外因素对法院工作的影响及法院处理社会问题的局限性是有目共睹的，因此，争取党委、人大、政协、地方政府的资源，与法院与社区一同造就一股解决社区问题合力，对于联动计划的成功极为重要[9]，这种考虑既是实用的，但也确是正确的⑥。党委应成为法院争取前述资源的切入点，这不仅是因为在我国公权力的组织架构中党委的领导作用以及与之相应的统揽全局的优势，更是因为当前中国基于维稳和处理信访、上访的需要，党委经常作为纠纷解决的主体而行动，故有与法院联动的充分动因⑦，继而可以以党委为中心争取其他系统的资源。至于争取哪类系统的资源因具体目标的不同而有所差异⑧，因此，如何加以选择，是一个属于社区的地方性问题。但基于对当前我国社会纠纷的概览性判断以及化解矛盾维稳的总体工作方向，医疗卫生、工商、公安、劳动部门以及各具体的行业协会可以成为联动开展的有力资源。

三、法院与社区联动机制的维护

对于一个持久性的机制，维护的重要性并不亚于机制的创设。因为维护不仅是弥补新设机制不可克服的缺陷之需，而且也有利于保持机制对于新形势的适应性，使之保持持久的生命力。

（一）联动项目的资金支持

一个短暂的小范围的机制维持所需要的资金（物质资源）并不多，且可部分通过社会“捐赠”的方式实现（如“社区法官办公室”由社区提供，工作的开展通过志愿者的（准）无偿服务等），但一个持久的系统性计划必须有赖于法院直接的预算支持。而且通过预算，使联动机制真正成为法院运作的一部分，是避免联动计划呈“昙花一现”的有效手段。当然，作为联动机制的主导者，法院应通过各种方式募集活动资金，使法院与社区的联动朝系统化的方向可持续发展。其中，向社会（主要面向受益社区）的资金募集，作为一项社会化的试验是值得一试的⑨，但在当前我国，最有力的资金支持只能来自于各地地方财政。因此，尽管不甚了解争取财政资金的程序和技巧，但本文判断，通过与地方党委的积极沟通使联动机制的创设成为本地区政府工作的一个重要部分是联动计划得到财政支持的必要前提。同时，在党委的领导下致力于法院与社区联动机制的各有关部门，尤其是因社区问题的解决能够实际获益（如信访压力的减少）的部门，都可以成为法院募集资金的对象。当然，在这里法院领导层的处事技巧和人格魅力等因素对于事务的推进起至关重要的作用。

（二）联动中的对话与交流

常设性的对话与交流应成为维护联动项目的重要方面。与社区的对话与交流应从联动项目的准备阶段开始，在联动项目的运营过程中机制化的对话与交流必须得到保持，以保证社区主体在确定具体问题和解决问题方面的参与机会。在此，建立或选择一个能够代表社区声音的实体⑩是至关重要的，法院也应帮助此类主体拟定有关定期举行会议、确定社区问题、回顾并评估联动项目等活动的细则，并积极与之沟通，及时确定社区中的问题，共同寻找应对这些问题的新方式。除了与社区代表人的沟通，为了使社区内的个体更多地了解联动项目的内容，认可并支持联动的理念，法院应积极寻找更多的信息传输方法。于此，邮件、宣传册或其他文字材料等均可成为传达联动信息，吸引预期受众的有效方式。当然，在此“群众读本”的设计应更加倾向于大众化和趣味化。毋庸赘言，法院与作为联动资源的其他公权力主体之间也需要维持一贯的对话与交流，于此，一个党委牵头、法院主导的机制化的交流平台是可欲的，较之一对一的沟通，这样的平台能够很大程度上减少各方的“交易成本”。

（三）联动项目的效果评估

对于联动效果的评估，同样是关涉联动机制生命力的重要问题。优化联动组织、结构和运作方式所必需的基础性信息只能通过定期的评估来获取，而这首先取决于科学的评估标准。评估标准中必然存在一些无法量化的部分，如联动项目获得了哪些成就？通过与社区的联动法院的司法行政（社会管理职能）得到了哪些方面的加强？法院所服务的社区，因联动所获得的状态改善如何？法院必须准备向党委、其他公权力部门乃至公众回答这些问题，并将这些评估因素纳入常规性的机制维护活动中。但法院更应致力于寻找能够以量化方式反映联动效果的科学标准，以供判断具体联动项目（活动）对法院压力减少的贡献率和社区福祉提高的贡献率以及与之相关的成本（包括边际成本）。具体标准尚需探索，但可以确定的是，无论将评估视为一项调研工作还是一项审判管理活动，法院领导对评估活动应当加倍重视，且相关工作人员的知识结构应更多地向经济学和管理学靠拢。

结语

社区司法—法院与社区的联动合作，无论其是否会成为我国司法的主流司法模式，它的提出为当前中国社会矛盾的解决与社会管理的创新提供了一个现实可行的理想图景。然而，从理论研究的角度而言，由于社区司法理论所涵盖的内容过于庞杂，且其具体组成部分之间的异质化程度颇高，直接生成一个麦吉尔言下的“宏大叙事”，是万分困难的。因此，社区司法的研究应迈向更为具体的问题，通过一个个碎片化的研究和对碎片化的整合，不断充实其理论体系。在这个意义上，本文所论及的法院与社区的合作议题，或许可以构成社区司法模式研究的一个碎片。

注释

①“联动司法”是作为司法应对诉讼社会的策略而提出的。如张文显在《联动司法：诉讼社会境况下的司法模式》一文中指出：“联动司法是整合社会资源化解社会矛盾、创新社会管理的必由之路”。

②党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求。党的十七大报告把社会建设作为我国的四大建设主题之一。2009年底，中央政法委又将社会管理创新确定为全国政法机关深入推进的三项重点工作之一。

③比如某社区可能正在面临强制拆迁的问题。

④根据世界卫生组织的“社区危机”概念，社区危机包括四类。自然灾害：主要包括台风、暴雨等气象灾害，火山、地震、泥石流等地质灾害。事故灾害：主要包括社区里发生的交通事故，工矿企业、建设工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，以及环境污染和生态破坏事故等。公共卫生事件：主要包括突发的可能造成社会公众健康损害的重大传染病、传染性非典型肺炎等疫情，及群体性不明原因疾病、重大食物中毒，以及其他严重影响公共健康的事件。突发社会安全事件：主要包括重大刑事案件、突发事件、恐怖事件、经济安全事件以及群体性事件等。

⑤当前“法院进社区”的活动中多见的有社区调解委员会、社区警务室、社工服务站等。

⑥因为，接受党的领导、人大监督，争取政府的配合支持，是人民法院坚持、依靠、发挥中国特色社会主义制度的表现。参见张文显：《联动司法：诉讼社会境况下的司法模式》，《法律适用》2011年第1期，第4-5页。

⑦如东莞的社区法官制度是通过辖区党委签署相关联动文件为基础共同推进的。

⑧如为解决毒品问题、少年犯罪等问题，在美国的社区司法活动中多见公诉人或辩护律师的身影，在我国则不然，应主要争取解决民事纠纷的有利资源。

⑨如美国纽约密得顿“社区法院”的设立过程中实施了一项公立/私营机构试验，通过当地社区基金会的捐赠款解决了部分资金。

⑩该实体的名称无关紧要，在域外有顾问委员会、董事会等称谓，在我国不妨称谓XX委员会。

[1] 张文显. 联动司法: 诉讼社会境况下的司法模式[J].法律适用, 2011(1): 2-6.

[2] 王玲. 构建社区矫正新模式推动社会管理创新—以武汉市花桥街司法所的实践为例[J]. 长江论坛,2014(1): 80-83.

[3] 杨敏. 作为国家治理单元的社区—对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究[J]. 社会学研究, 2007(4): 137-164+245.

[4] 李本森. 社区司法与刑事司法的双系耦合[J]. 法律科学(西北政法大学学报), 2014(1): 166-175.

[5] 兰芬. 法院与社区管理创新的理论和制度分析[J]. 湖北民族学院学报(哲学社会科学版), 2016(4): 87-91.

[6] 姬广勇. 法院在社区多元化纠纷解决中的适当参与[N]. 人民法院报, 2016-09-02(6).