促进新生代流动人口就业精准化的财政政策研究

韩　健 1

（1.北京大学 光华管理学院，北京　100871；2.中国国际经济咨询有限公司，北京 100004；3.重庆工商大学 财政金融学院，重庆 400067）

公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，对流动人口公共服务均等化的研究，有利于实现公平与效率的统一。就我国当前的国情来看，各地区的经济发展水平等方面还存在较大差异，党的十九大报告指出人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为我国社会的主要矛盾，公共服务均等化已无法适应当前差异化的需求，公共服务精准化则更加有利于效率的提升。而就业问题是公共服务的重要研究对象之一，党的十九大报告中也强调通过大规模开展职业技能培训，提供全方位公共就业服务，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端。同时，根据《中国流动人口发展报告》（2016）显示，我国流动人口的结构逐渐发生改变，新生代流动人口占总流动人口的比例已经超过一半，为51.1%，新生代流动人口已经成为流动人口的主要部分。因此，研究如何以财政政策为手段，促进新生代流动人口就业精准化，具有重要的现实意义。

一、新生代流动人口的现状分析

（一）新生代流动人口的概念界定

我国现有户籍制度条件下的流动人口是指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口。我国最早提出新生代流动人口定义的是王春光（2001）,他从社会认同的角度，指出新生代农民工流动人口是“出生于20世纪70年代末80年代初，成长和受教育于80年代，基本上于90年代外出务工经商”[1]的一个年轻群体，此后基本沿用这个概念。在此基础上，全国总工会在《关于新生代农民工问题的研究报告》（2010）中，定义新生代农民工为“出生于20世纪80年代以后，年龄在16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口”。学界即便在之后对新生代流动人口的界定存在差异，但都是从年龄的角度对其进行定义和划分。因此，本文对新生代流动人口的概念采用全国总工会的定义，且不区分新生代流动人口与新生代农民工流动人口。

（二）新生代流动人口的特点

新老两代流动人口虽然在形式上都表现为居住地与户籍地分离的流动性质，但在就业选择等其他方面二者则表现出本质的不同。与第一代流动人口相比，现阶段我国新生代流动人口的特征主要表现为：一是新生代流动人口当地融入程度普遍增强。新生代流动人口不论是在就业年龄阶段迫于生活压力流动，还是从小就跟随父母离开户籍地在外地居住并长大，他们都受到居住地环境的影响，在对流入地政治、经济社会环境的适应过程中进行自身行为调整，并且高教育水平的农民工更加愿意留在教育回报率高的地区（邢春冰等，2013）[2]，对现居住地的融入程度增强，社会适应能力较好。二是新生代流动人口受教育水平大幅度提高。与第一代流动人口相比，新生代流动人口受教育水平有较大提高。根据2015年流动人口动态监测数据显示，流动人口的平均受教育年限为9.3年，1980年后出生的流动人口平均受教育年限为9.8年。其中，新生代流动人口中54%完成了初中教育，27.1%完成了高中教育，更有12.2%接受过大专及以上教育，其中本科学历者占3.7%，研究生学历占0.3%（王宗萍等，2015）[3]。

（三）新生代流动人口的就业领域、形式、动机发生改变

1.就业领域发生改变。随着人工智能的发展和科技创新的进步，新生代流动人口与第一代流动人口相比，主要就业领域发生改变，主要体现为两种转变。一是从建筑业向制造业转变。根据《全国农民工监测报告》（2013）显示，在第一代流动人口中，29.5%的人从事建筑业，26.5%的人从事制造业，10.9%的人从事批发和零售业，10.6%的人从事居民服务和其他服务业，从中我们可以看出从事建筑业的人数最多。而在新生代农民工中，39%的人从事制造业，14.5%的人从事建筑业，10.1%的人从事批发和零售业，10%的人从事居民服务和其他服务业，由此可以看出新生代流动人口主要从事制造业。流动人口最初流动基于改革开放的社会大环境，我国东部沿海城市一直都是流动人口流入的重点区域，城市的基础设施建设和发展需要大量的劳动力，因此第一代流动人口从事的大多是建筑业。经过四十年的发展，东部沿海的基础设施建设的劳动力需求趋近饱和，建筑业无法吸收更多的劳动力。依靠自身的受教育程度和实际操作能力，新生代与老一代相比，就业领域更加集中于制造业。二是未来向第三产业转变。随着经济和社会的发展，尤其是经济新常态背景下，对房地产行业的调整，对传统制造业的产业结构优化升级，新生代流动人口就业于第三产业的比例也将会逐渐提高。在《全国农民工监测报告》（2016）中，农民工在第二产业中从业的比重比上一年下降了0.2个百分点，在第三产业从业的比重提高了0.3个百分点。随着经济社会的发展，这将是一种趋势，机器化生产会代替人工生产，劳动力将会进一步加快向第三产业转移。

2.就业形式发生改变。在大众创业、万众创新的时代背景下，新生代流动人口的就业形式正在发生改变。自主创业是新生代流动人口的可行选择，虽然可能有被动的成分（因为找不到工作才选择自主创业）（宁光杰等 2017）[4]。在此基础上，加上国家政策的支持，新生代流动人口的就业形式开始由雇佣式就业向自主创业转变。其中，部分新生代流动人口选择返乡创业，也有不少新生代流动人口选择在现工作的城市创业。根据初步的统计数据显示，截至2016年12月，从农村流向城市的农民工、中等院校毕业生和退役士兵等返乡创业创新人数累计达到570多万人[5]。这意味着流动人口就业形式的转变，也将会是一种趋势，是流动人口创业创新能力的体现。

3.就业动机发生改变。新生代流动人口的就业动机实现了从“生存”到“生活”的转变。第一代流动人口流动主要是在改革开放的浪潮下，为了解决自己的生存问题，不得不到经济发达地区打工，以谋求就业机会和合适的工作薪酬，仅仅体现为“生存动机”，即为了维持生活而离开户籍地外出务工；而新生代流动人口流动，不仅仅局限于追求更高水平的工资薪金，而是慢慢转化为“生活动机”，即是为了追求更好的生活质量，离开户籍地外出学习或务工。新生代流动人口大多工作于经济发达地区，基础设施完善，工作机会多、发展空间大，他们不仅希望自身有良好的生活和就业环境，更希望为下一代提供更好的生活、教育、医疗环境，这体现出其更高层次的就业动机。

（四）新生代流动人口就业存在结构不匹配的矛盾

1.就业能力和产业结构升级不相匹配。在“新常态”的经济背景下，经济结构的不断优化和产业结构的不断升级，使劳动力、土地、资本等要素的投入比重和方向发生变化，其中，劳动力结构矛盾在经济发展中显得非常突出，流动人口供需结构的矛盾引起社会广泛关注。近年来，东部沿海地区工厂数量减少，部分流动人口失业，但与此同时社会仍然存在“招工难”的问题。分析造成上述问题的众多因素，劳动人口就业能力是其中比较重要的成因。

产业的优化升级对员工的要求较高，企业不仅控制员工的数量，更在意员工的综合素质。根据《人力资源和社会保障事业发展统计公报》（2016）的数据，可得到2012-2016的全国就业人员产业构成情况图（如图1），就业人员比例由第一、第二、第三产业基本持平变为主要以第三产业为主，第一、第二产业的比例逐年下降。根据《中国流动人口发展报告》（2016）的数据显示，大部分流动人口的受教育水平停留在中学水平，这很难适应社会对人才的需求，虽然新生代流动人口的受教育水平在平均水平上有所上升，但其理论和实际操作能力有限，只有部分新生代流动人口进入第三产业就业。在产业结构升级的经济形势下，大量流动人口无法适应新的工作要求，反映出就业能力与产业结构升级不相匹配。

图1　2012-2016年全国就业人员产业分布图

2.心理状况和就业环境不相匹配。关于新生代流动人口的就业问题，心理因素的影响也不容忽视。新生代流动人口在社会求职过程中可能会遇到很多困难，比如对工作有着较高的期望，但是只能应聘上较低工资和较差福利的工作；在社会对其就业的众多限制下，工作面试屡次失败；企业对所招聘员工有众多的限定条件等。这些情况的发生都可能使其遭遇求职困境，他们因此会表现为焦躁，丧失信心，慢慢地对自己的能力产生质疑。他们的主观意识会影响其就业情况，严重的会造成自愿失业，因此新生代流动人口的心理状况对其就业的影响不容忽视。

3.社会参与度和就业领域不相匹配。根据当前的新生代流动人口的社会参与情况，流动人口在当前务工地的社会参与较少，很难真正地融入当地社会，难以打破原有的社会关系圈，导致就业面狭窄。新生代流动人口社会参与的途径主要有两种，一是组织参与，二是社区活动参与。即使大多数新生代流动人口关注城市和社区的建设发展，愿意参与所在工作单位或所居住社区的管理和选举活动，但是现实的真正参与情况却十分少。其中，社会组织参与比例较低，均不超过10%，社区活动参与情况最高也仅15%左右（王晓莹等2017）[6]，现实参与情况与新生代流动人口的活动参与预期不符合。流动人口的工作主要是来源于自身社会关系圈的人员介绍，大部分流动人口只能依靠亲属或者同乡关系介绍，导致同乡往往集中于某个行业，从而新生代流动人口所从事的行业比较受局限，难以扩大自己的工作就业面，可选择的工作较少。

4.创业的资金需求和现有融资渠道不相匹配。新生代流动人口选择自主创业少不了资金的支持，但在当前的金融环境下，金融市场准入高、条件限制多，新生代流动人口在创业融资上较为困难。对于流动人口中的创业者而言，资金主要有两方面的来源，一是内部融资。流动人口流动的目的大多是寻求比户籍地更高的工资薪金，在这种情况下，创业者及其家庭的资金储蓄积累较少，难以满足新生代创业者对资金的需求；并且，流动人口在务工地主要从事的大多为薪金较低的工作，除去生存费用、家庭老人养老费、子女教育费之外，所剩薪金大多不能支持其创业。二是外部融资。随着中国金融业的发展，社会上的融资方式增多，但大多数准入标准高，对于个人融资有所限制。在众多的融资方式中，流动人口创业仍主要依靠银行借贷资金。然而，银行放贷有属地原则，对于没有本地户口的流动人口，很难取得信贷资金，这也导致流动人口中自主创业者较少、创业难度大，且自主创业的企业规模较小。因此，新生代流动人口自主创业融资较难。

5.现存的户籍制度和人口流动的需求不相匹配。长久以来，户籍制度都与流动人口有着很深的关系，虽然相关改革相继得到推动，但新生代流动人口的户籍问题仍然对其就业有着重要的影响。户籍制度的改革，提出将农民工市民化，但是流动人口大多仍然无法真正享受到与城市居民相同的权利和福利，就业问题就是其中一个方面的体现。户籍制度对新生代流动人口就业的影响主要体现在无法享受到同市民一样的就业权利和培训机会。在一些地域文化包容性差的城市，大多数企业选择员工的一条重要标准就是需要本地户口，这样的限制使新生代流动人口丧失了大量的就业机会，同时还存在同工不同酬的现象，这反映出流动人口仍然受户籍制度影响，没有完全享受到改革红利，不利于其就业。

二、新生代流动人口就业存在问题的影响因素分析

（一）自身能力是影响就业的首要因素

在经济新常态的背景下，流动人口的自身素质是影响其就业的比较重要的因素。产业优化升级，大部分的自动化机械生产将会取代部分简单劳动力，企业更加需要的是管理方面和“高、精、尖”方面的人才。第一代流动人口的受教育水平主要是中学文凭，新生代流动人口的受教育水平很多已经提升到专科和大学的水平，虽然如此，他们的文化水平还是难以适应时代和社会的发展。社会劳动力供需结构上的矛盾，在很大程度上也体现在流动人口的就业受限的表现上。同时，环境对一个人的影响是深远持久的，流动人口的户籍地大多数为经济欠发达地区，他们从小在户籍地的经济社会环境下受到的教育，与经济发达地区相比差距很大，表现在工作中的人际交往能力、应变能力以及思维拓展能力等都显得不足，这也成为其自身能力不足的一个方面。

（二）文化对就业产生不可忽视的影响

1.户籍地文化对新生代流动人口就业观的影响。文化对于人的发展具有深远影响。由于历史和地理的原因，我国的不同地区存在文化差异，这在就业观上也有所反应。虽然新生代流动人口已经受到开放的思想影响，但是其从小生活在自己的家乡，深受家乡文化熏陶。人们在不同的区域环境中形成的文化性格，强烈地影响着其世界观、人生观、价值观，其就业观的形成当然也受此影响。不同的就业观影响着他们的行为，大部分流动人口选择雇佣式就业而非自主创业，选择保守就业而非发挥自己最大的潜能去谋求职业，都在一定程度上受到其家乡文化的影响。

2.流入地文化对新生代流动人口就业观的渲染。每个城市都有属于每个城市的地域文化，流动人口作为外来人口，由于文化的差异，难免在就业方面也会有所影响。例如，新生代流动人口虽然已经有很多能够较好地融入流入地工作，但是他们在当地的社会参与渠道较少在一定程度上与当地的区域文化有关。如果当地的文化是包容的，对待外来人口和本地人口的态度是一致的，那么在其他条件一定的情况下，流动人口的社会参与渠道会扩大，就业难度会降低；相反，当某地的区域文化是相对排外的，各行业对于流动人口就业的门槛高，那么此地的流动人口就业率就相对较低。可见，文化因素对于流动人口就业的影响也是不容忽视的。

（三）市场环境对流动人口融资的约束

新生代流动人口自主创业所需资金的筹集困难重重，其中不仅有其自身的原因，与金融机构也有很大的关系，其主要有以下两个方面：

1.金融机构对创业者融资资格的双重标准。银行放贷以审慎的风险控制为原则，这往往形成属地原则，银行更加愿意借款给本地户籍人员，以此来控制风险。现实情况下，新生代流动人口很难取得本地户籍，特别是对于沿海发达城市，想要取得本地户口更是难上加难。因此，新生代流动人口很难从银行借到创业款，或者借款资金十分有限，这对新生代流动人口创业融资有很大的限制，进而影响其创业。

2.银行信贷资源分配不均衡。考虑到借贷存在风险，银行往往将信贷资源集中投放于规模大、盈利能力强的大型企业。新生代流动人口所创建的企业往往规模较小，效益不稳定，特别是在创立初期，大多存在管理经验不足、财务制度不健全、盈利水平总体不高的问题，难以形成对信贷资金的吸引力。因此银行信贷资源往往向大型企业倾斜，新生代流动人口创业融资资源较少。

（四）户籍制度对流动人口就业的限制

不论是从历史还是现实来看，国家的户籍制度对劳动力的流动都有很大的影响。虽然我国的户籍制度改革不断推进，但是新生代流动人口的就业却仍然受到其影响。户籍制度对就业的影响主要体现在以下几个方面：

1.户籍制度改革进程滞后于劳动力市场的发展。改革开放初期，迫于生活压力人们开始出现大规模流动的趋势，基于此种社会现状，国家开始了户籍制度改革，人口得以大规模流动。但是近些年，劳动力市场发展较快，劳动力数量和质量都在不断提高，劳动力流动的相关制度需求也在不断提升。1985年7月，国家出台了《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，这标志着城市暂住人口管理制度走向健全；2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，根据我国实情创新人口管理，加快户籍制度的改革；2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布，户籍制度改革继续深化。虽然户籍制度改革在不断推进，但是其始终无法真正适应劳动力市场的发展。新生代流动人口的就业还是深受户籍制度的影响，难以在城市谋求稳定的工作。户籍制度改革进程滞后于劳动力市场的发展，阻碍了劳动力的流动，不利于新生代流动人口的就业和发展。

2.户籍制度影响企业对流动人口的职业培养。由于户籍的限制，新生代流动人口的就业缺少一些稳定性。通常情况下，企业愿意招聘具有本地户籍的劳动人口，这有利于其长远的发展。由于新生代流动人口的流动性特征，企业往往会选择流动性弱的非流动人口。对于企业而言，如果没有稳定的劳动力供给，企业对于劳动力的职业培训将会是一种成本上的损失，不利于公司长久战略的实施。因此企业不愿招聘新生代流动人口，即使招收也不愿过多地投入资源。

3.户籍制度影响新生代流动人口的受教育水平。地方在教育上的财政支出通常是基于本地户籍人口，按照户籍进行财政补贴和资助，这对于流动人口而言是非常不利的，没有居住地户口将无法享受到良好的财政优惠。新生代流动人口在居住地上学不仅无法享受到当地政府对学校的财政补贴，大多数情况下也无法享受到平等的教育资源。这会在一定程度上影响流动人口的受教育水平，进而不利于其综合素质的提高，最终影响其就业。

三、促进新生代流动人口就业精准化的财政政策

随着流动人口的规模不断扩大，针对流动人口就业方面所反映的问题，完善相关政策是一种必然的趋势，同时也是推进全社会政治、经济等方面更好发展的一种动力。西方国家实施财政政策更多基于“经济理性”，而我国作为社会主义国家，必须坚持“经济正义”（韩健等2017）[7]。在流动人口就业的相关财政政策制定上，应该更体现公平性；除了发挥财政政策的财政效益，还更加应该体现其“精准性”，其目的是促进就业，推动经济更好更快的发展。

（一）加大转移支付力度，完善新生代流动人口的相关福利

1.扩大教育支出，普及新生代流动人口的职业培训。不管是在现阶段的经济形势下，还是在未来经济发展的趋势中，提高流动人口自身的能力，都是解决流动人口就业的关键之一。国家对于促进流动人口就业的直接财政政策有时候会受到某些因素的局限，只有提升流动人口本身素质和技能，才能从根本上解决问题。新生代流动人口的文化水平受限，加上自身经济实力的限制，其社会再学习很难进行。国家可普及对流动人口的职业培训，增加流动人口社会再学习的机会，提高就业者的就业技能，使得劳动力市场结构实现供需平衡，这样不仅能够提高社会的就业率，并且能够提高新生代流动人口的就业质量。

2.加大文化支出，加强对流动人口的心理疏导。随着国家政策的不断发展和完善，对于新生代流动人口就业而言，外部环境和政策环境都会得到改善，但是新生代流动人口的心理健康问题也不容忽视，并且其心理健康问题不仅应该得到新生代本人及其家庭的重视，政府同样也要发挥重要的作用，这关系着和谐社会的实现。国家和有关部门应加大财政投入，关注新生代流动人口的心理健康，对新生代流动人口提供免费或者优惠的心理咨询服务。政府可定期开展心理健康知识宣传，加大在宣传上的财政支出，对流动人口的心理做正确的引导。

3.落实优惠政策，促进广大流动人口就业。国家在实施一系列的优惠政策时，应该全面细化，使不同的需求得到有效满足。一是教育财政投入应以人为对象。在流动人口的子女教育拨款的问题上，如果将款项拨给学校，学校不仅存在流动人口的子女，而且有非流动人口子女就学，这有可能会使财政效益降低；将教育拨款拨给个人，真正地落实到流动人口子女的教育上，落实到每个人，才会使其真正受惠，从而提高财政政策的效率。二是实施差异化的优惠政策，对于新生代流动人口的不同失业类型的财政援助措施亦应该细分。针对不同状态的流动人口，根据其年龄、受教育水平、就业经历以及失业类型等方面，采取差异化的财政优惠政策，从而体现财政政策的效率。

（二）实施精准的税收优惠政策，推进流动人口创新创业

现如今，国家对于小微企业有许多税收优惠，这对于新生代流动人口创业而言，也是助力之一。对于小微企业而言，税收优惠主要体现在流转税免征额和所得税税率的优惠上，但在现阶段的实施过程中，还存在很多问题，如政策法规规定存在缺陷、税收政策的执行力度不够、社会缺乏有效的税收征管手段等。对于小微企业的税收优惠政策扶持，政府应完善相关税收政策，明确对策受惠对象，扩大企业受惠面，提供优质的纳税服务，为新生代流动人口创业创造良好的税收环境。同时，为解决创业融资难的问题，国家还可出台相关税收优惠，对于那些支持新生代流动人口创业的金融机构给予税收优惠，如在利息收入中减少增值税和所得税的征收，这样金融机构为了取得税收优惠、扩大利润，会将信贷资源向流动人口创业倾斜，这对于新生代流动人口融资难问题的解决具有积极意义。

（三）不断完善财政融资平台，发挥财政政策的效应

近年来，财政融资平台在社会基础设施建设、地区经济增长等方面提供了重要的资金支持。同时，政府也可积极利用财政融资平台来筹集资金，并且通过此种方式来解决新生代流动人口创业难的问题。政府搭建财政融资平台可以从两个方面考虑。一是在资金来源方面，通过财政融资平台，发挥财政政策的乘数效应。在众多的政府融资平台中，根据社会就业和创业融资特点，政府可以建立“转贷”平台，即向社会筹集资金，并将资金转贷给政府。建立此种政府融资平台，一方面，将资金借给政府，以缓解政府大量转移支付的压力；另一方面，在新生代流动人口创业向金融机构融资难的社会现状下，政府可以将资金用于新生代创业融资方面，不仅可以解决新生代流动人口创业的融资问题，还可以促进国民收入。二是在资金的使用上，应加大监督。对于促进新生代流动人口就业的财政平台融资资金，应加大相关部门和群众对其的监督，提高资金使用的透明度，保证财政政策效率，促进新生代流动人口的就业。

参考文献：

[1]王春光.新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系[J].社会学研究,2001(3).

[2]邢春冰,贾淑艳,李实.教育回报率的地区差异及其对劳动力流动的影响[J].经济研究,2013(11).

[3]王宗萍,段成荣.新生代流动人口的现状、困境及对策[J].人民论坛,2015(12).

[4]宁光杰,段乐乐.流动人口的创业选择与收入[J].经济学（季刊）,2017(2).

[5]全国返乡创业创新人数累计达570多万[EB/OL].新华社,http://news.xinhuanet.com/2016-12/01/c_1120035568.htm，2016-12-01.

[6]王晓莹,罗教讲.农民工的社会支持、社会参与和身份认同[J].中国劳动关系学院学报,2017(2).

[7]韩健,李林.促进流动人口公共服务精准化的财政政策研究[J].经济研究参考,2017(33).