水利工程绩效审计研究——以江苏省泰州引江河二期工程为例

朱益锋，刘冬山

（江苏省泰州引江河管理处，225321，泰州）

水利工程项目建设存在审批流程多、投资金额大、投资点多面广、工期时间长等特点，因此成为难以监管到位的支出领域之一。如何组织和开展水利工程建设绩效审计，监督和规范水利工程建设投资行为，促进水利工程建设投资体制机制完善，提高水利财政资金的使用效率，加强对水利工程投资的宏观控制，已成为我国水利工程投资项目审计领域面临的重要研究课题。

一、水利工程绩效审计指标体系设计

目前，国内外在绩效审计指标方面并没有形成一套统一公认的审计指标。为了设计具备较高接受度的审计指标体系，以泰州引江河管理处二期工程建设为例，访问了泰州市审计局、财政局、社会审计机构、会计师事务所、南京师范大学泰州学院等有关审计专家，就构建水利工程绩效审计体系进行了归纳和整理，提出23条关键影响因素并汇总成调查问卷,并由各位专家进行打分（经济效益指标10条、社会效益指标6条、环境效益指标7条），见表1。

在专家版指标名称和指标分值基础上设计了施工人员版调查问卷，利用李克特五级量表再行收集各指标重要性水平，见表2。向水利工程施工、设计、招标代理单位技术人员，建设单位有关技术人员，水利工程周边村民干部等发放274份问卷，实际回收191份，回收率69.7%，然后进行探索性、验证性因子分析，最终构建出水利工程绩效审计指标体系。

1.经济效益指标

根据回收的问卷调查表，在收集了各指标分值和重要性水平的基础上计算出经济效益指标权重及计算过程，见表3。

表3中，指标分值和指标重要性水平为问卷调查数据，指标分值取整数；指标重要性水平也是问卷调查汇总后再平均所得，保留2位小数，指标权重是单项指标重要性水平分值占指标重要性水平之和的比例。如：

表1　水利工程绩效审计指标设计问卷调查表（专家版）

2.社会效益指标

对水利工程建设项目进行社会效益评价定性指标主要有：推动社会良好风气形成、推动水利系统党风廉政建设等。根据问卷调查，在收集了各指标分值和重要性水平基础上计算出社会效益指标权重及计算过程，见表4。

3.环境效益指标

根据问卷调查，在收集了各指标分值和重要性水平的基础上计算出环境效益指标权重及计算过程，见表5。

4.绩效审计指标计分方法

因为设计的绩效审计指标体系测定结果具有不同的单位或量级，为使评测结果具有可比性，对各测定结果进行一致化处理，具体做法是用李克特五级量表对指标分值进行一致化。

如促进水利系统廉政建设指标为定性指标，总分值5分，打分标准参照李克特五级量表，如果非常好则打5分，好、一般、不好、非常不好分别对应4分、3分、2分、1分。具体审计时若某工程廉政建设情况为一般，可根据上述条件打3分，则该工程廉政建设指标得分=5（指标分值）×3（根据李克特五级量表评分值）/5（李克特五级量表最高分值）=3分。

对于资金到位率等定量指标，可以直接计算出结果百分比，然后乘以指标分值，就可以计算出该项指标得分。如果是投资回收期等不能直接计算出百分比指标，则以具体标准辅以李克特五级量表来划分阈值区间。以投资回收期为例，一般建筑项目投资回收期为10年，可以设定20%和10%的阈值区域，见表6。

假如某一水利工程投资回收期为9.5年，那么从上表可以算出得分为3，然后通过查询经济效益指标及权重，可知投资回收期指标分值为2分，那么最终绩效审计该水利工程的投资回收期得分就为2×（3/5）=1.2分。

表2　水利工程绩效审计指标设计问卷调查表(施工人员版）

在确定阈值区间时，如果该指标为负向指标，即其值越低，某一特性越好，则应反向设定等级，如表6投资回收期即是。

5.水利工程绩效审计模型

所有23个指标满分总和为100分，根据李克特五级量表一般指标分值设定都是3，所以将绩效审计标准基础分值设定为100×3/5=60分，审计人员根据每项指标来测算水利工程各项的得分，最终20分以下指标为非常差，20～40 分为不合格，40～60 分为一般，60～80 分为良好，80～100 分为优秀。水利工程绩效审计指标体系模型见图1。

表3　经济效益指标及权重

二、泰州引江河二期工程项目绩效审计实例分析

泰州引江河二期工程高港枢纽自2012年12月18日开工建设，2014年6月10日通过主体工程水下阶段验收，2015年7月1日通过投入使用验收，7月2日二线船闸通航。

1.水利工程绩效审计指标体系模型在工程中的应用

经过大量细致的审计工作，认为项目法人能执行工程建设基本程序和相关管理制度，能完成批复的建设内容，工程质量优良；能执行《基本建设财务管理规定》，能按《国有建设单位会计制度》并结合工程特点设置会计账簿和进行会计核算，成本核算较规范，投资控制合理，凭证、账表较齐全，会计核算较规范。

利用水利工程绩效审计模型对泰州引江河管理处二期工程进行评价，见表7。

根据计算结果，3.7802/4.638=81.51%，转换成百分制是81.51分，结合水利工程绩效审计指标体系模型，可以判断泰州引江河管理处二期工程综合绩效良好。

表4　社会效益指标及权重

表5　环境效益指标及权重

表6　投资回收期计分示例

表7　泰州引江河管理处二期工程绩效审计得分表

2.绩效审计不足原因分析

（1）审计时间短

该项目投资69583万元，且项目建设跨度达到了4年，项目周期较长，组织结构等也比较复杂，再加上审计是在项目进行了两年以后才进场，情况不是特别熟悉，在短时间内要完成绩效审计应评价的所有内容，时间很紧，存在一定的审计风险。

（2）审计人员数量不足、专业欠缺

在工程绩效审计项目组中，65%的成员是财务审计人员、35%是工程审计人员，缺少工程专家和经济管理专家，人员结构不合理且缺乏相关专业人员。造成绩效审计过程中遇到相关专业问题时，现有审计人员难以进行判断，导致审计结论受到影响。

（3）审计手段尚需提升

在绩效审计时，审计组聘请了工程造价咨询公司，但是当公司发现有疑问需要核实的问题时，不能进一步调查、取证、定性、查实，影响了最终绩效审计效果，给审计工作带来一定风险。

（4）审计体系不完善

水利工程项目种类繁多且千差万别，如采用不同评价标准，最终得出结论也会有天壤之别。目前，相关法律法规、规章制度、方针文件、实务准则不够详细，对审计人员制定绩效审计标准的指导作用不强。当前我国并无公认能适用于各种复杂情况的绩效审计标准，绩效审计评价没有合适的依据，影响审计结论的可信度和绩效审计的质量。

三、水利工程绩效审计优化建议

1.改革现行审计体制

当前，江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南等7省（直辖市）已经开始试点省级以下地方审计机关人、财、物统一管理改革，这是我国审计体制改革的重大突破。抓住了“人”这个核心，审计路线、方针确定以后，审计人员就是最重要的因素；抓住了“财”这个重点，可以确保审计人员作用充分发挥；抓住了“事”这个关键，审计的宏观性、整体性不断增强，审计公信力将得到极大提升。

图1　水利工程绩效审计指标体系模型

2.修订和细化相关法律法规和工作规范

一是加强水利工程绩效审计相关立法工作，使工作做到有法可依、有法能依、有法必依；二是修订和细化有关工作规范和准则，绩效审计人员在具体审计实践时可以借鉴相应的执行细则，更好地开展绩效审计工作。

3.进行全覆盖跟踪审计

全覆盖跟踪审计，能起到审计的“预警、规范、监督”作用，将发现的问题扼杀在萌芽状态。

4.建立绩效审计联席制度

水利工程项目绩效审计涉及面广，需要立项审批部门、设计单位、监理单位、项目主管部门等的配合，但由于审计部门与其没有从属关系，这些部门往往不重视也不配合审计工作，影响审计人员收集审计证据、作出审计评价。应该由政府统一协调，召集绩效审计联席会议，协调各相关部门配合绩效审计工作，为全面客观地评价项目提供依据。

5.强化审计责任追究

应该完善决策责任追究制度，最终实现“谁决策，谁担责”。对绩效审计发现问题项目和单位一查到底，坚决依法追究单位及责任人的责任；对总体效益很差的项目追加投资时，要严格把关，同时审计人员还应加强对审计建议的落实监督，确保审计建议落实到位。

6.努力提升审计人员素质

为了更好地完成绩效审计工作任务，就必须强化审计人员素质，主要包括外引和内培两个方面：外引就是引进外部专业人员，使审计组成人员多元化，除了具备会计、审计背景的人员以外，还要有造价师、律师、统计师、建造师、电脑专家、经济师、工程师等人员的组合；内培则是审计人员通过学习，优化自身知识结构，更好地为绩效审计服务。■

参考文献：

[1]袁宏川.建设工程合同管理绩效审计与分析[D].西安：西安建筑科技大学,2011.

[2]杨锡春.公共投资项目绩效审计研究[D].成都：西南财经大学,2012.

[3]胡芳.大型公共工程项目绩效审计研究[D].长沙：湖南大学,2012.

[4]鲍良.公共投资项目绩效审计与管理体系研究[D].北京：中国地质大学（北京）,2008.

[5]王亮东.跨流域调水工程项目建设管理模式的选择与管理绩效审计[D].南京：河海大学,2006.

[6]赵志英.基于CVM的小型农田水利工程绩效审计研究[D].长沙：中南林业科技大学,2014.