浅谈基于项目法人的安全风险管理框架

2018-04-09黄智刚

中国水利 2018年6期

黄智刚

（福州水务平潭引水开发有限公司，350000，福州）

2015年，福建省平潭及闽江口水资源配置(一闸三线)工程被列入国务院172项节水供水重大水利工程，其中“一闸三线”工程（福州段）输水线路总长约171 km，不仅线路长、施工点多、涉及面广，而且地质条件与环境条件复杂、参建单位多、施工现场难以全封闭，同时还具有隧洞线路长的特点(占线路全长的70%，约为120 km)。隧洞开挖风险源多，风险性高，事故多发，是水利工程施工中的重大危险作业之一。这些特点给新组建的项目法人安全管理增加了难度，带来了挑战。

工程建设领域普遍存在“以施工单位为核心的工程安全责任体系”与“以项目法人为龙头的安全管理体系”之间的悖论；与此悖论共存的是水利工程的项目法人职业化程度低，普遍存在安全专业人员缺位或专业素养不高的问题。“一闸三线”工程（福州段）项目法人是新组建的工程建管机构，同样面临这样的问题，既要承担本单位安全生产法定主体责任，又要承担施工现场的全面安全监督责任，还要承担整个工程系统以及工程第三方安全责任，同时还要响应国家倡导的 “把风险管控挺在隐患排查治理前面，把隐患排查治理挺在事故前面”“关口前移、重心下移”安全管理新理念。传统安全管理模式已经不能适应工程建设安全管理的现实需求，拟以问题和目标为导向，构建以项目法人为轴心的安全管理框架，以利于通过标准化、规范化、信息化和中介服务等管理手段提高安全管理水平，为建设精品、优质、一流工程贡献力量。

一、项目法人的安全管理重点

1.建立科学完整的规章制度体系

2014年12月1日生效的安全生产法，从法律层面强化了生产经营单位的安全生产主体责任。项目法人是水利工程项目的投资者，也是生产经营单位、生产经营活动的主体和工程建设过程中的决策者，应履行安全生产法定的职责和义务，落实安全生产有关法律、法规、标准的具体条款内容，将相关条款内容内化为自身组织生产经营活动的规章制度。

安全生产责任制是项目法人安全生产规章制度的核心内容，不仅包括项目法人自身各级领导、各职能部门的安全责任，同时还包括各参建单位的安全生产责任、权利和义务等内容。安全生产责任制的核心是解决“谁来管、管什么、怎么管、承担什么责任”的问题，是其他规章制度建立的基础。其他安全生产规章制度的重点是解决“干什么、怎么干”的问题。

2.识别并分级管控安全风险

项目法人的安全管理不同于施工单位的安全管理，不是要将所有的安全问题都管理起来，而是遵循“抓大放小，抓重点，抓全面，抓宏观，抓主要矛盾”的原则来管理整个工程建设的安全管理工作。因此，安全风险的辨识与管理是项目法人的重要工作。安全风险管理的目标是针对各系统、各环境、各环节、各参建单位可能存在的安全风险、危害因素以及重大危险源，进行超前辨识、分析评估，将风险控制在隐患形成之前，把可能导致的后果控制在可防、可控的范围之内，提升整个工程建设的安全保障能力。同时按照“谁承担风险最有利”的原则，将安全风险通过合同合作机制传递到各参建方，实现分级管控。

3.标准化安全管理行为

目前我国正处于企业全面开展安全生产标准化建设阶段，安全生产标准化建设作为安全生产管理的一个抓手，是规范管理行为和提高工作效率及质量的有效手段。水利行业缺乏安全管理人才，不管是施工单位、监理单位，还是项目法人单位，均缺乏既懂专业知识，又懂安全和管理知识的复合型人才。人才稀缺、粗放式管理、有法不依、有章不循的现象普遍存在于参建各方的安全管理过程中。因此，实行全员、全方位、全过程执行标准化、规范化的安全管理是安全生产最强有力的保证。通过标准化建设，可将合规意识、责任意识层层分解，使安全防范工作落实到每个层级、环节、岗位和人员，使各级安全管理者都要承担责任和风险。

项目法人要按照标准化工作体系建立的安全生产规章制度体系，建立起贯穿工程建设全过程的安全生产包括技术标准、工作标准和管理标准的“三大标准体系”，也要监督其他参建各方的标准化管理建设情况及实施绩效。

二、安全风险管理框架构建

1.责任主体

水利工程建设过程中存在决策主体、监督主体和实施主体三类责任主体，从宏观上看，三类责任主体划分了政府、行业、企业三方的安全管理责任，其中投资主体就是决策主体，各级行政主管部门是监督主体，项目法人、勘察设计单位、监理单位、施工单位构成实施主体。从中观上看，决策主体、监督主体、实施主体调整了参建单位与单位之间的安全责任。其中项目法人转化为决策主体和内容监督主体，负责项目执行过程中的资金使用决策，同时承担整个建设过程的监督主体责任，负责监督实施主体安全生产管理。即在工程建设阶段，项目法人是决策主体和内部监督主体，是工程建设的核心主导力量，其主要安全责任是整体把关、理念引导、监督管理、立规定制。从微观上看，决策主体、监督主体、实施主体则调整了单位内部各岗位人员的安全责任。其中参建各方单位的一把手是决策主体，项目管理层是监督主体，基层作业人员是实施主体。

通过理清不同层面决策主体、监督主体、实施主体三类主体之间的安全责任，并根据对风险最有控制力（包括控制成本最低）的一方承担相应风险的原则，分别承担安全责任，构建“三体合力”的责任体系，形成“事事、时时、处处”有人管安全生产责任的格局。

2.管理对象

安全管理的目标就是预防事故、减小事故损失，因此，安全风险管控的对象应紧抓危险源、隐患、险情事故这三个关键节点。危险源是引发安全事故的根源，是导致事故的最根本原因。作为安全风险的载体，危险源得不到及时辨识或管控不到位就会成为最大的安全隐患，隐患得不到治理就可能发展成险情或事故，发生险情或事故后，没有周密的应急管理，事故的损失就不能控制在最小范围甚至可能引发二次损失。

项目法人作为工程建设的核心，虽不直接参与施工活动，但要始终贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，不仅要关注重大风险源、重大安全隐患以及突发险情，也要识别系统性和局部性风险源，通过落实“纵深防御”和“关口前移”的双预控精神，引导各参建方构建本单位承建工程部分的风险管理、隐患治理、应急管理“三道安全防线”。

3.管理手段

项目法人的安全风险管理是一种间接管理，主要通过规范化、标准化建设来构建系统的安全风险管理体系，引导各参建方构建本单位的安全风险管理体系，并采用制度管理、技术管理、现场监控等手段实施管理。

制度是管理工作的重要基础，应构建一套科学、完整、真正符合项目特点的动态安全管理规章制度。鉴于与安全相关的主体众多，安全管理制度应充分融合各相关方的安全管理内容。除了安全生产标准化所需要的制度外，应重点突出安全风险管理制度以及与其相关的制度，并将所有制度汇编成《安全管理制度手册》，供参建各方安全管理人员日常使用。

技术管理是一系列技术组织管理工作的总称。安全技术措施是安全生产的重要技术保障，不仅包括危险源辨识、风险评价、分级分类、管控措施及应急预案编制等风险管理技术内容，同时还包括专项施工方案、安全技术交底、安全技术标准规范和操作规程、安全设备和工艺安全控制点等复核过程的关键技术管理内容。将所有技术要求汇编成《安全风险管控技术手册》，供参建各方安全管理人员开展策划和监督工作使用。

施工现场是安全管理的出发点和落脚点，是风险源、隐患、险情存在的场所，安全管理最核心的工作是确保施工现场安全生产。施工现场安全监控因素多、难度大，目测及人工检查受管理人员经验局限性大，不便快速识别隐患、全面预防和及时处理，因此，需要借助GPS、视频监控、移动监控、射频技术等高新技术实现施工现场的动态监控和智能监控。根据现场风险源、隐患监控需求，形成现场动态监控网络，实现远程监控的目标。