农业水价综合改革“六步六好”操作方法探析

陈　丹，陈　菁，褚琳琳

（河海大学水利水电学院，210098，南京）

农业水价综合改革是事关农业、农村发展和农民利益的重大改革事项，是保证农田水利工程长效运行、促进农业节水和农业生产方式转变、保障国家粮食安全的重要支撑。在改革取得一定实效的同时，也要意识到，农业水价综合改革对很多地区来说是一项新的、复杂的系统工作，既有制度建设又有配套工程建设，政策性、技术性强，利益关系复杂，改革难度较大，特别是在水资源相对丰沛的地区、已经免收农业水费的地区、经济条件较弱的地区等。据调研显示，部分地区对农业水价综合改革工作的认识不到位，有畏难情绪，工作进度推进非常缓慢，出现“不检查，不督促就不动”“应付检查，做表面工作”等问题，甚至部分工作人员由于认识不足唱反调，造成不好的舆论影响。

近年笔者参与了部分地区农业水价综合改革研究和实践工作，很多地区反映出的较普遍问题，是基本解决了农业水价综合改革试点工作 “是什么”“为什么”的问题，但“怎么做”的问题还没完全解决。因此，本文主要从实际操作层面，总结农业水价综合改革试点工作的具体步骤，重点从县级角度提出“六步”工作流程，以及从典型试点区或农民用水合作组织角度提出“六好”操作步骤，以期形成一套具有可操作性的改革模式或操作办法，为相关地区顺利推进农业水价综合改革试点的各项工作提供参考。

一、“六步”工作流程

从目前实践来看，农业水价综合改革工作主要是以县级为单位开展，一般通过在县级范围内从典型灌区、灌溉片或镇村选择试点区开展先行试点，然后逐步在全县域推广。由此，从县级层面提出农业水价综合改革试点的“六步”工作流程，包括研究编制实施方案、成立领导小组、出台政策试行文件办法、选择典型区开展试点、试点经验的推广实施、总结与提高。流程见图1。

1.研究编制实施方案

从县域层面研究编制农业水价综合改革试点总体实施方案，摸清当地实际情况和特点，选择典型试点区，确定改革试点的指导思想、基本原则及总体目标，提出具体改革措施及方案、进度安排和保障措施，以此作为全县开展改革试点的依据和部署。改革措施及方案具体可包括配套农田水利建设、完善供水计量设施、建立农业水权制度、加强农业用水许可管理、提高农业供水效率和效益、推广农业节水技术、深化小型水利工程管理体制改革、加强农民用水合作组织建设、完善农业供水价格管理体制、建立健全农业水价形成机制、建立精准补贴和节水奖励机制等内容。

2.成立领导小组

为保证农业水价综合改革工作的顺利推进，由县级人民政府对农业水价综合改革工作负总责，县级政府成立农业水价综合改革工作领导小组，由县级政府主要领导任组长，分管领导任副组长，县级水利、财政、物价、发改、农委、国土、农开等部门主要领导为成员，办公室可设在县级水利局，县级水利局应成立相应领导机构和专门工作班子，负责改革的日常工作。由农业水价综合改革工作领导小组统一制作并发布责任分工表，将各项工作落实到具体部门和责任人。各有关部门应进一步统一思想认识，切实把农业水价综合改革作为重点改革任务，落实部门责任，强化协调配合，形成工作合力，抓好各项措施落实。

3.出台政策试行文件

为保障改革工作顺利推进，需要从政策层面出台相关办法，以确保改革试点工作有策可依。相关政策文件主要从县级层面相关部门印发出台。例如，由县级发改、水利部门出台农业水权分配办法并下达试点区，保障用水户的用水权益；由县级物价、水利、财政部门出台农业用水价格核定管理试行办法，以此规范农业用水价格测算和核定管理，维护供用水双方合法权益；由县级财政、水利部门出台农业用水精准补贴实施办法，保障用水户的权益，不增加农民负担；由县级财政、水利部门出台农业节水奖励基金筹集、使用与管理相关办法，落实节水奖励政策；由县级物价、水利部门以文件形式下达试点区的农业用水指导价格，规范试点区价格的审批管理，保障试点区改革工作的推行和供用水双方的权益。有条件的地方，还可由县级物价、水利部门出台鼓励和支持农民用水合作组织创新发展的奖补办法，明确奖补资金，例如南京市江宁区出台办法，提出满足条件的农民用水合作组织可获得财政4万元的奖补资金。对于条件成熟的地区，还可以由县级发改、水利部门出台取水权交易与政府回购机制办法，探索开展水权交易试点。

4.选择典型地区开展试点

考虑全县不同地区水资源状况、农业经营方式、灌排渠系、工程配套情况、经济基础、农村基层组织与农民积极性等实际情况，结合水文单元和行政边界，考虑不同类型（如自流灌溉和提水灌溉、丘陵和平原、农业生产大户承包与农户分散经营等），从灌区、灌溉片或镇村选择典型试点区，探索符合实际、具有可操作性的改革模式或具体办法。

5.推广实施试点经验

对改革试点工作进行全面梳理，归纳分析问题，并开展试点区改革试点效果评估，修订相关政策文件办法。以试点区工作为基础，发挥典型带动和经验示范引领作用，推广试点区的经验模式，在全县域范围内推进农业水价综合改革工作，确保工程设施等条件较为完善的地区率先实现试点改革目标，其他地区按先后顺序完成试点改革任务。

6.总结与提高

图1　农业水价综合改革的六步工作流程

按照预定时间目标完成全县农业水价综合改革试点工作后，为保证工作的可持续性，促进农业节水和农业可持续发展，需要对全县的改革试点工作进行全面总结，深入剖析存在的问题与不足，总结取得的经验，进一步完善农业水价和促进农业节水方面的政策，拟定下一步的提高完善计划并执行，确保农业水价综合改革工作取得实效。

二、“六好”操作步骤

农业水价综合改革试点的 “六好”操作步骤包括建好协会、做好调查、定好水量、核好水价、搞好管理、收好水费，其主要目的是从典型试点区和农民用水合作组织角度出发，按步骤开展具体的农业水价综合改革试点工作。

1.建好协会

（1）合法组建

①宣传发动：针对农业水价综合改革试点的主要任务，采取向农业用水户发放 《致农民用水户的一封信》等灵活多样的宣传方式，让用水户知晓改革的重要性和主要任务，争取群众对改革的理解和支持。②明确范围：按照“易操作、便管理”的原则，以行政村或用水者组织为单元，结合已建农业专业合作社、农业园区、高效节水灌溉示范区等，灵活划分协会管理范围，同时按照规模适当增设分会数量，合理确定管理范围。③会员登记：调查协会管理范围内各用水户的灌溉面积、灌溉供水工程、种植结构、农业生产等基本情况，按照“自愿入会、权责对等”的原则进行会员登记。④规范组建：落实协会注册的各项条件，保证有地方、有设施、有人员，召开会员代表大会，讨论协会章程，选举产生协会会长、副会长等，并按社会团队的管理要求，依法在民政部门登记注册成用水户协会，或在工商部门登记注册成合作社。

（2）规范运行

①制订制度：制订协会的“灌溉管理制度”“工程管理制度”“财务管理制度”“奖惩管理办法”等相关制度，规范协会的日常运行制度。②明确职能：明确协会的工程管护、田间供水管理、水费收缴等职能，规范协会日常运行工作内容，并将具体工作落实到人。③落实经费：运行初期可从相关水利项目中列支运行经费，水价改革落实后运行经费列入农业供水成本，从收缴的水费中返还；积极争取协会运行的财政资金支持。

2.做好调查

（1）工程调查与配套

对协会管理范围内的灌溉工程进行摸底调查，如调查主要引水口及其渠道、灌溉泵站（设计流量、装机功率）等运行管理状态；按灌溉片（灌溉单元），对各灌溉工程所控制的灌溉面积和作物种植结构进行分类调查，对高效节水灌溉工程的运行维护和效果情况、已建灌溉计量设施的情况进行调查。基于工程现状调查情况，申请相关项目资金开展工程维修改造以保证其处于正常运行状态；基于计量设施现状调查情况，本着“服务计量收费”的原则合理设置计量点，通过配套计量设施或计量方法，保证用水可计量。

（2）用水情况调查

对近3年灌溉工程供水和农业用水情况进行调查。自流灌溉方面，可通过调查主要引水口门引水量和控制灌溉面积、水利用系数等估算亩均用水量；提水灌溉方面，以灌溉泵站为单元，选取典型灌溉泵站对年开机次数、每次开机持续时间、年用电量、运行效率等进行调查，按照泵站装机参数估算泵站总出水量，折算亩均用水量。对不同作物的亩均灌溉定额进行调查或估算，结合当地灌溉水有效利用系数测算成果，估算不同作物的亩均灌溉定额和用水量。

（3）供水成本调查

试点初期若按照补偿运行维护成本定价，可根据当地农业用水价格核定管理的相关办法，按照供水运行维护成本的分类，以灌溉片为单位对3～5年内各灌溉工程的年运行维护成本进行调查统计。如条件允许，可对各灌溉工程的建设成本、固定资产、使用年限、已发生的维修成本等进行调查，为按完全成本核定水价奠定基础。协会可制作统一格式的调查表，便于调查、报表、公示以及后期查阅。

3.定好水量

（1）确定定额标准

根据全县用水总量控制指标和各镇分解方案，参考所在省灌溉用水定额标准，结合当地灌溉水利用系数测算和相关试验分析以及泵站供水量估算等数据，考虑改革试点的实际情况和需求，特别是超定额累进加价、农业用水精准补贴和农业节水奖励中用水指标的设计合理性，分析确定试点区的灌溉用水定额标准，由水行政主管部门以文件形式下达并适时调整。

（2）明确农业水权

以试点区为重点，按照所确定的灌溉用水定额标准，根据试点区内各用水户的种植结构，计算各农业终端用水户的初始水权，可制作并填写统一格式的试点区或协会《农业用水户水权分配表》并进行公示。按照分配的水权指标，对协会和用水户核发水权证，可采取协会发证、会员发卡的方式，即由水行政主管部门以协会为单元统一发放“农业水权证”（明确协会的水权总量），由协会给用水户发放“用水量分配卡”（明确各用水户的种植结构、灌溉面积和水权量），实行统一制作证件并发放，以此实现总量控制、定额管理，探索更加科学的水权交易机制。

4.核好水价

（1）测算水价

在供用水情况调查、供水成本调查等基础上，按照农业用水价格核定管理等相关办法，按照补偿运行维护成本或完全成本测算并核定农业用水价格，分别测算单一制水价和两部制水价。试点初期农业用水价格可按照补偿运行维护成本核定，不计利润和税金。实行农业用水价格分类水价，区别粮食作物、经济作物、养殖业等用水类型，统筹考虑用水量、生产效益、区域农业发展政策等，合理测算确定各类用水价格。可制作统一格式的《农业用水价格测算表》，便于进行测算、统计和比较。

（2）行政审批

按照价格管理权限对农业水价实行分级管理。由农民用水户协会测算试点区供水成本，并将测算结果报水行政主管部门、物价主管部门审核，由物价部门会同水利部门进行核定，并联合下达试点区农业用水指导价格的通知。农业用水价格核订主要依照用水定额确定、供水成本测算、水价核定、上报审批、及时公开等程序执行。

5.搞好管理

（1）工程管理

区县层面以农业水价综合改革为牵引，统筹推进小型水利工程管理体制改革和农田水利设施产权制度改革，规范农田水利设施产权移交程序，颁发产权证书；将使用权和管理权移交给农民用水合作组织、农村集体组织、受益农户及新型农业经营主体，落实管护责任，保障工程正常运行；建立并落实工程产权所有者筹资为主、财政补助为辅的工程管护经费长效机制；实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的目标。试点区农民用水合作组织根据明确的产权主体和责任，签订管护协议，落实工程的日常运行管护。

（2）供水管理

农业用水按照 “谁供水谁收费，谁用水谁缴费”的原则实行计量收费，主要工作包括签订供用水合同、确认水量。农业用水供水经营者应与用水户签订供用水合同，明确双方的权利和义务。试点区的供水管理按照农民用水户协会所制订的灌溉管理制度执行，灌溉供水实行合同管理，由协会根据用水需求结合确定的农业水权与用水户签订供水合同 （各区县可制作统一的合同范本），可实行预缴水费，执行供水。每次供水结束后，由协会水管员按计量点分别填写 《协会计量点供水记录表》（包括各计量点的每次供水时间、历时、供水量、记录人和见证人签名等信息），由用水户代表签字确认并上报协会。年度用水结束后，协会统一按照计量点的控制面积和服务对象，将计量的用水量分解到每个用水户，形成《协会用水量分户统计表》（包括计量点、每户的种植结构、灌溉面积、用水量等信息），并在协会公示栏公告。

6.收好水费

（1）算清水费

每年灌溉季节结束后，由协会根据各用水户的实际用水量，按农业水价执行标准和超定额累进加价方法，计算每个用水户应收农业水费。根据所在地区制订的农业用水精准补贴实施办法，测算各用水户的农业用水精准补贴额；根据所在地区制订的农业节水奖励办法，测算各用水户的农业节水奖励；根据应收水费、精准补贴、节水奖励等数据，计算每个用水户实收农业水费，同时可由协会统一向各用水户提前下发“农业用水缴费通知单”。

（2）水费收缴

协会算清水费后结算水费，并填发“水票”（即水费结算凭证单），实行“一票到户”，让用水户清楚水费的计收方法、实际用水量、应缴水费、享受的精准补贴和节水奖励以及实际缴纳的水费等信息。协会根据本年度各用水户的用水情况和水价标准，在执行收费收缴的同时，在协会内部建立明细台账并在协会公示栏公告，信息包括用水户的姓名、灌溉面积、用水定额、农业水权、计量点、用水量、农业水价、超定额累进加价、应收水费、精准补贴、节水奖励、实收水费等。

三、结 语

农业水价综合改革不是简单的经济问题，而是一项制度的变革。这项改革具有地域性，需要良好的条件和环境、足够的时间和内生动力，更需要各方配合和农民用水户的理解和支持，否则改革可能流于形式。当前我国农业水价综合改革工作取得了一定的成效，但在全地域开展改革任务格外艰巨，需要加强多方的调查研究，积累改革试点经验并谨慎论证、大胆创新，释放“以点带面”能动性，推动农业水价综合改革进程。

参考文献：

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