“联合国军”入朝作战所涉国际法问题探究

乔 君

(山西大学，山西 太原 030006)

1945年成立的联合国是当今世界上最重要的国际组织，其组织约章《联合国宪章》中七项原则的效力已超出了一个国际组织文件的范围，成为对国际法基本原则在法律上的首次集中概括，是现代国际法基本原则的核心，标志着国际法基本原则体系的形成。①本文将于《联合国宪章》范围内，通过对联合国做出决议支持南朝鲜并组织“联合国军”进行军事介入等若干决议的逐一分析，指出此些决议对国际法的违背之处。

一、联合国关于朝鲜战争的几项决议

1950年6月25日，朝鲜爆发了战争。从内部看，是南北双方矛盾积累并不断激化的必然结果；从外部看，战争根源在于美苏划分势力范围的政策和冷战对峙。当日，北方势如破竹，南方溃不成军、一片混乱。美国政府连续召开紧急会议筹谋对策，将朝鲜问题提交安理会，利用苏联缺席安理会的有利时机，在开战不到两周的时间内，便操纵安理会通过了三项损害联合国声誉、贯彻美国意图的决议。②

6月25日，安理会应美国请求召开会议并通过了第82号决议：“注意到北朝鲜部队对大韩民国施行的武装攻击，断定这种行为构成对和平的破坏，要求北朝鲜立即停止敌对行动，将军队撤至北纬三十八度。”③

6月27日，安理会通过了第83号决议：“鉴悉联合国韩国问题委员会报告所称北朝鲜当局既未停止敌对行动，也未将其军队撤至北纬三十八度，是以亟需采取紧急军事措施，以恢复国际和平与安全”，并“建议联合国会员国给予大韩民国以击退武装攻击及恢复该区内国际和平与安全所需要的援助。”④

7月7日，安理会又通过了第84号决议：“建议所有遵照上述安理会决议案提供军队及其他援助之会员国将此项部队及其他援助置于美利坚合众国主持之联合国司令部指挥之下，请美国派遣此项部队之司令，授权联合国司令部与北朝军队作战时将联合国国旗与各参战国国旗同时使用并将所采取的行动斟酌向安理会具报。”⑤

9月15日，“联合国军”在仁川登陆后，北方遭到严重挫折。杜鲁门针对这样的有利形势授权麦克阿瑟在三八线以北进行军事行动以“摧毁北朝鲜的武装力量”。⑥麦克阿瑟按照这一指令于10月1日向“联合国军”下达突破三八线的命令。

五届联大上，美国制造既成事实在先，假手联合国在后，给它的侵朝计划披上了一件“集体安全行动”的外衣。10月7日，联合国大会通过了第195号决议。这项决议要求联合国“应采取一切适当的措施，以确保整个朝鲜局势的稳定，应采取包括选举在内等行动，以在联合国主持下建立一个统一、独立和民主的政府”。决议还决定“建立由7国代表组成的联合国朝鲜统一复兴委员会，将在建立全朝鲜政府过程中代表联合国”。⑦这项决议实质就是授权美国再次盗用联合国之名“侵略和占领整个朝鲜，并进一步扩大侵朝战争”。⑧

二、由前苏联缺席而引发安理会决议的合法性争议

联合国安理会在通过第82、83、84号决议并采取相应的行动时，安理会常任理事国苏联一直缺席。故而，关于这些决议的合法性一直存在争议。以美国为首的西方世界始终坚持这些决议是合法的，其声称“联合国在极其严峻的考验面前经受住了一次挑战……在和平受到威胁时，联合国将如何行使其职能的这一实际表现，为联合国以后再因这种需要而采取军事行动开创了先例”，⑨同时认为正是这一系列决议的做出及执行（指“联合国军”在朝鲜的军事行动）维护了联合国的权威性。⑩但我国和原苏联等国家长期认为是非法的。这些多少带有国家主观利益的趋向，故下文拟从国际法视角对这一问题进行一定的客观分析。

据《联合国宪章》第五章第二十七条：“安全理事会每一理事国应有一个投票权；安理会关于程序事项之决议，应以九理事国之可决票表决之；安理会对于其他一切事项之决议，应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之，但对于第六章及第五十二条第三项内各事项之决议，争端当事国不得投票。”⑪由于该条为程序性问题和非程序性问题规定了不同的表决方式，因此当一项议案提出时，首先要解决的问题是该提案是属于程序性问题还是非程序性问题。现时较为一致的见解是，程序性问题仅指安理会的内部运作程序。安理会处理的属非程序性问题范畴的事物包括：履行维持国际和平与安全的责任、接纳新会员国等。⑫很显然这几项决议均属于非程序性问题，加之苏联并非争端当事国，所以这些决议要通过，须有“全体常任理事国之同意票”，此处用词说的是“同意票”，弃权、反对都不行，更不用说没有投票的情况。因此，在苏联缺席而且并未在安理会上表达关于这几项决议的态度的情况下，安理会达成的决议不应该被视为是一致同意的表决，没有按宪章规定行事。

关于缺席，第一次发生在1946年，当时前苏联代表退出安理会以抗议安理会决定在议事日程中保留伊朗的控诉。⑬此次安理会的决定并未具有明显的非程序性质，另外很可能即使苏联出席会议，它将有义务作为争端一方而弃权，故而没有形成有力的前例。第二次，也就是安理会对朝鲜问题通过了一些非程序性的重要决定，这才是对宪章27条第3款的首次真正挑战，即在1950年安理会做出朝鲜战争相关决议时，尚未有将常任理事国的“缺席”视为“同意票”的安理会议事惯例。

因此，无论是明文规定的宪章，亦或是国际惯例，均未明确的表述在安理会表决时缺席的效力。那么在缺席效力不确定的情况下，由于苏联的缺席便使得安理会通过的非程序性决议并非取得了五大国一致的同意，这显然是不合法的。同样，按自己理解将“缺席”认为是与“弃权”类似没有否决的含义，是不合理的，有主观臆断之嫌。有争辩称，常任理事国未履行其出席会议的责任，也就因此丧失了参与决定的权利。诚然，安理会成员需履行自己的职责，但作为常任理事国苏联享有表决的权利，未出席会议并非意味放弃常任理事国的资格，故而苏联的缺席不能被认为其丧失了决定的权利。

我们也应注意到，安理会通过上述决议时，中华人民共和国在联合国合法的常任理事国席位并未得到恢复。从国际法上说，中华人民共和国政府取代了旧政府，中国作为国际法主体并未改变，只是通过社会革命推翻了旧政府，属于政府继承而非国家继承。⑭作为代表中国人民的唯一合法政府，中华人民共和国政府有权继承旧政府代表中国所享有的一切合法的国际权利，有权继承中国在联合国等国际组织中的代表权。但这项权利被国民党当局以“中国国民政府代表团”的身份长期非法窃取。前国民党政府已完全丧失了代表中国人民的任何法律和事实根据，即为非法政府，故而国民党的同意并不能代表我国的意见。但安理会在决议时认同国民党代表团的意见而通过决议，并未考虑真正能代表中国的中华人民共和国政府的意见，故而其决议并未能到真正的中国的“同意”，即并非真正的“五大国一致”，这显然是“非法的”。

三、联合国安理会首次对“和平之破坏”的断定

关于朝鲜战争的事实问题，通常所说战争爆发的头一天联合国便通过决议谴责北朝鲜“侵略”大韩民国。但仔细阅读82、83、84号决议不难发现，在决议正文中，并没有一个决议直接记录北朝鲜“侵略”大韩民国。事实上，美国原先的提案中有“北朝鲜对韩国的无端侵略行为”这样的词句，但由于这一结论遭到安理会挪威和埃及等成员国的反对，最后定义为“对和平之破坏”。然而安理会第82、83、84号决议的名称均为“大韩民国遭受侵略之控诉”，根据宪章规定“侵略是指一个国家使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立，或以本定义所宣示的与《联合国宪章》不符的其他任何方式使用武力。”⑮而朝鲜和韩国是同一民族内部因意识形态不同而形成的两个政治实体，它们之间的武装冲突和攻击行为更多的是民族统一的一种方式，是否属于传统意义上国与国之间的侵略行为，是值得商榷的。⑯

那么将北朝鲜对大韩民国的武装攻击断定为“构成对和平之破坏”是否合法？根据宪章第七章第三十九条：“安全理事会应断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在，并应做成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持和恢复国际和平及安全。”⑰一个重要的问题是，该条授予安理会做出断定和平之破坏或侵略行为是否存在的专属权力，但并未对此种断定的对象做任何定义或提供断定的指导原则。在对事实进行断定的过程中，82号决议称“按大会1949年293号决议案，大韩民国政府为合法成立之政府……鉴悉北朝部队对大韩民国施行武装攻击至深关切，断定此种行为构成对和平之破坏。”即韩国政府是在联合国朝鲜临时委员会监督下选举产生的，是合法政府；朝鲜政府不是在联合国朝鲜临时委员会监督下产生的，不是合法政府。朝鲜对韩国的进攻是非合法政府对合法政府的进攻，构成“对和平之破坏”，这显然有失偏颇。加之安理会据以做出决议的是美国驻韩大使馆和联合国朝鲜委员会提供的两份并不全面的报告，只有当事国一方韩国代表与会，朝鲜代表没有与会。⑱这样的会议及做出的决议不免偏听偏信，难以令人信服。

安理会在通过82号决议时有些草率，在运用断定和平之破坏是否存在的专属特权时，没能认真去判断，使得此项决议有些片面不合理。在证据不凿的情况下，就声称北朝鲜构成了“对和平之破坏”，故而在决议时违背了宪章39条的本意，亦有违公平公正的宪章精神，使得安理会第一次断定的“对和平之破坏”的决议有了一些污点，也不能为以后对该项权力的行使起到良好的示范作用。

四、联合国首次授权使用武力参与朝鲜战争

在安理会第84号决议下，联合国组建了“联合国军”入朝作战，那么这支联合国军队对北朝鲜采取的军事行动是否是一次安理会基于宪章合法授权的执行行动。根据《联合国宪章》第七章第四十一条：“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电、及其他交通工具、之局部或全部停止，以及外交关系之断绝”；第四十二条规定“安理事如认第四十一条所规定之办法不足或已经证明为不足时，得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平与安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁、及其他军事行动”。⑲由此得知，39条的规定使安理会在选择处理危及国际和平之维持的严重局势的方法方面，具有较大的活动余地，即享有决定采取武力的或非武力的制裁措施的专属权力。在它自己裁量的基础上，安理会得自由做出抉择，而且第41条与42条并非递进关系，而是一种并列关系。 所以，联合国是可以按照国际法授权使用武力的，但必须注意到，其前提必须是在断定和平之威胁、和平之破坏或侵略行为确实存在的情况之下。然而根据上一部分的分析，安理会断定北朝鲜构成“对和平之破坏”的背景使人们对这条决议的真实性产生了怀疑。

在宪章第四十六条中“武力使用之计划应由安全理事会以军事参谋团之协助决定之”。⑳这条规定具有两层含义：第一，安理会依照宪章第七章采取武力行动，应由安理会最后决定有关计划；第二，安理会制订此方面的计划时可得到军事参谋团的协助。然而在84号决议中，“联合国军”的司令却是由美国单独任命，随后全面控制了军事行动的计划和实施，同时规定“联合国司令部所采取的行动斟酌向安理会具报”，即允许美国“先斩后奏”。不论“联合国军”的实质，其名义上确实为联合国组建的，这就完全违反了46条中安理会最后决定有关计划及军事参谋团协助的规定。另外，“联合国官方微博”在2016年7月27日发出的“朝鲜战争停战63周年”的消息称：“由安理会第84号决议授权成立的国际部队并不是联合国维持和平行动。这支部队并不是在秘书长的权力之下，而是在美国的统一指挥之下。关于其在战斗时期中行动的报告并未提交给联合国的任何机构。1975年，联大通过第3390号决议，要求解散‘联合国军司令部’。”㉑故该条消息更能明确“联合国军”的行为对宪章的违背。

《联合国宪章》第39条是第七章中的一个关键性条款，被认为是联合国集体强制行动的法律基础。同时42条的规定旨在以合法使用的集体武力对付个别国家非法使用武力的行为，以消除对于和平的威胁及制止侵略行为，并对责任国家实施制裁。这是联合国集体安全体制最后诉诸的和平保证手段，也是最有威慑力的手段。然而，安理会执行的“联合国军”对朝鲜的军事介入并非集体安全行动。首先，宪章第七章规定要采取的集体安全行动，应建立在大国一致的基础上，如无大国一致，就无集体安全行动可言。㉒而安理会1950年那三项决议是在苏联缺席和新中国合法权利被无理剥夺的情况下通过的。其次，从联合国部队的组成人员不难看出，除了美国以外，大多国家的参与都是象征性的。最后，“联合国军”在朝鲜的行动是由美国直接领导指挥的，不是由安理会执行的纯粹的集体安全行动。因此，“联合国在朝鲜的行动仅为名义性的而非实质性的。”㉓对联合国来讲，朝鲜战争绝不是一次集体安全的实践，而是对宪章集体安全原则的公然歪曲、篡改和违反。

五、“联合国军”越过三八线

联合国大会第195号决议的通过，使得“联合国军”对三八线的越进更加“理直气壮”，随后在北朝鲜展开进一步的军事行动。那么，“联合国军”越过三八线的行为是否具有国际合法性？根据宪章第四章第十条“大会得以讨论本宪章范围内之任何问题或事项，或关于本宪章所规定任何机关之职权；并除第十二条所规定外，得向联合国会员国或安全理事会或兼向两者，提出对该问题或事项之建议。”㉔

总的来说，联合国大会在国际政治、经济、文化、社会诸方面具有广泛的权力；在维持国际和平及安全方面也具有明确的权力，只是这方面的权力受到安理会的限制，因为宪章将“维持国际和平及安全之主要职责”授予了安理会。对于安理会管辖的事项，大会不得侵犯和妨碍安理会履行其“主要责任”，即当安理会对任何争端或情势执行宪章授予的职务时，大会非经安理会请求，对该项争端或情势不得提出任何建议。尽管如此，大会在维持国际和平与安全方面的权利往往又是十分独特的，特别是在安理会因常任理事国使用否决权而陷入瘫痪的情况下，安理会可以利用大会继续其无法进行的工作。故而，当苏联在安理会否决了8国提案后，联合国大会是有权对朝鲜问题进行决策的。但是，在原则上，只有安理会才有权决定强制性集体行动。大会在维持国际和平与安全方面的权利主要是“对可能威胁到国际和平及安全的争端行使调解的权力”，并且“研究在上述方面进行国际合作的原则”。故而，大会对“联合国军”采取进一步军事行动的决议，超出了12条所规定的限制，在特殊情况下，行使了专属于安理会的权利，对危及国际和平与安全的争端或事件采取行动，略显越权。

根据安理会6月27日决议，联合国的目标应是“击退武装进攻和在这一地区恢复国际和平与安全”，所谓“这一地区”仅指南朝鲜。㉕即“联合国军”入朝作战是为了稳定战场局势，恢复现状。从这一目的上讲，“联合国军”本不应越过三八线。但随着仁川登陆，战场形势好转，美方升级军事目标，要建立一个“统一、独立和民主的朝鲜”。这就违背了“联合国军”入朝的最初意图，“联合国军”向北部全线进军，战火烧至中朝边境，亦会引发中国参战，势必进一步扩大朝鲜战争，使其更具国际性更为复杂，这极不利于恢复朝鲜地区的和平与稳定。一方面，此举降低了通过和平和法律途径解决政治争端的可能性；另一方面，“联合国军”所执行的并非和平的行动，反而使战局进一步紧张恶化，无疑是对联合国维护国际和平与安全之宗旨的挑战和违背。

六、结语

综上，自安理会接手朝鲜问题，从断定北朝鲜的行为构成对和平之破坏，到组织“联合国军”入朝作战，再到联大授权“联合国军”越过三八线扩大朝鲜战争。联合国这一系列的决策，不仅未能坚守其维护国际和平与安全的重要原则，反而一而再、再而三的冲撞这一原则，违背国际法行事。诚然，对于联合国在朝鲜战争中涉及到的国际法问题，不能仅仅根据国际法原则来判断，还要结合国际政治关系来综合考虑。在当时特定的历史条件下，联合国刚成立不久，自身经验不足，而美国为推行其“冷战”政策，不免要借助联合国的力量，故其势必要操纵联合国。但是朝鲜问题毕竟是联合国在其创立初期遇到的国际性问题，理应小心谨慎，在处理该问题的过程中锻炼自身，然而这次“机会”却被其自己亲手“浪费”了。安理会及联大的决议均触犯了国际法，联合国在这一问题上丧失独立性的行为，不仅使其威信扫地，也牵制了其后期的发展建设。

注释：

①李广民,欧斌.国际法[M].北京:清华大学出版社,2006:25

②⑧22李铁城.联合国的历程 [M].北京:北京语言学院出版社,1993:177,183,192.

③联合国文件[EB/OL].见联合国网站http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/82(1950).

④联合国文件[EB/OL].见联合国网站http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/83(1950).

⑤联合国文件[EB/OL].见联合国网站http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=S/RES/84(1950).

⑥杜鲁门.杜鲁门回忆录[M].上海:三联书店,1974:430.

⑦联合国文件[EB/OL].见联合国网站http://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp symbol=A/RES/376(V).

⑨(美)沃尔特·G·赫姆斯.朝鲜战争中的美国陆军[M].北京:国防大学出版社,1988.

⑩唐律疏议.“联合国军”入朝参战合法性争议[J].环球财经特约撰稿,2013.

⑪⑫⑬⑮⑰⑲⑳㉒㉔㉕许光建.联合国宪章诠释[M].太原:山西教育出版社,1999:182,190,199,288,288,316,335,107,193.

⑭李广民,欧斌.国际法[M].北京:清华大学出版社,2006:25.

⑯⑱㉓贾东荣.论联合国干涉朝鲜战争的合法性[J].山东师范大学学报,2011(02).

㉑联合国文件[EB/OL].见联合国网站http://www.un.org/zh/focus/korea/overview.shtml.