剩余监管权的逻辑和困境*——基于食品安全监管体制的分析

胡颖廉

改革开放以来，由于市场经济固有缺陷和风险社会的存在，监管型国家在中国兴起成为必然。①监管体系在中国的发展是和行政体制改革紧密联系在一起的，也就是行业主管部门的式微和现代监管机构的彰显，实现从运动员向裁判员的转变。食品安全是社会监管的重要内容，其贯穿了改革开放以来历次机构改革。以2008年三鹿牌婴幼儿奶粉事件为代表的食品安全问题，促使决策层下决心强化监管，尤其是通过体制改革提升监管水平。然而与西方发达国家独立性、专业化、自主的监管机构相比，中国监管体制改革强调地方分权和综合执法，体现出鲜明的中国特色。典型例证是2013年食品药品监管机构改革取消工商、质监、食药监部门省以下垂直管理体制，强化属地责任，并在乡镇或区域设置监管派出机构。一些地方还组建了市场监督管理局，在食品安全领域推进综合执法。体制改革增加了监管资源，但在有些地方却削弱了食品安全专业监管力量，甚至边缘化食品安全监管职能。②本文以食品安全为焦点案例，试图打开体制的“黑箱”，分析其影响监管的过程和机理，为理解中国监管体系构建及其独特路径提供新的理论视角。

监管体制的研究进路和命题

监管是政府依据规则对市场主体行为进行的引导和限制，监管者和被监管者双方都受规则约束。体制是不同层级和类型的正式制度根据一定原则整合而成的整体系统，包括机构设置、人员编制、资金分配、管理权责等组织要素，本质上是一种行政资源配置方式。因此，我们将监管体制看作监管规则制定和执行的载体，是将监管资源转化为监管能力和水平的机制。

在西方国家，监管机构形态包括自我监管组织、特殊法庭、政府组成部门、独立监管机构等类型，人们对监管体制的关注集中在监管机构所处的外部结构性因素。例如，在美国，监管机构通常具有准立法、准司法、准行政特征，其以政治合法性为基础承担法律赋予的职责，并有权改变立法机构授予的权力和总统意志，中央(联邦)政府通常承担高风险、跨区域、专业化监管任务。③在食品药品监管实践中，监管者受国会、产业联盟和消费者群体等影响，通过提升政策科学性、政治性和公众可接受性，以获得外部最大正反馈。④值得注意的是，近年来西方国家普遍加强健康、安全、环境等社会监管，总体趋势是权力集中和上收。例如，2011年美国《食品安全现代化法案》扩大联邦食品药品监督管理局(FDA)对国内食品和进口食品监管权限，欧盟食品安全局(EFSA)则在产品标准制定、安全风险评估等方面协调各主权国家监管机构职能。

在中国语境下，体制对监管的影响不仅体现在结构性因素本身，还嵌入到转型期宏观政治经济背景，从而展现出发展型地方主义、政企同盟、逐利式监管等诸多特征。第一，多重政策目标带来的地方发展主义。政府的多元角色决定了监管政策可能与其他政策目标不兼容。例如，提高食品生产企业的市场准入门槛会损失大批就业岗位，而纵容低水平企业会带来可观的税收⑤，2017年初曝光的天津静海县独流镇“假冒调料”事件便是例证。第二，机构职权与定位不一致。有观点认为，新兴监管机构主要由过去的行业主管部门演变而来，其法律地位不清且行政级别较低，使得部门间管辖权“碎片化”冲突，进而带来监管低效。不断进行的行政体制改革使监管机构职责频繁变动，难以为市场提供稳定预期。⑥面对庞大的食品生产体系和巨大的地理区域，监管机构不得不在政策成本、设计和实用性之间做出艰难选择，从而导致具有冲突性的“规模政治”⑦。第三，政策执行的不科学和低效。有学者提出由于政企不分以及公共财政制度缺失等问题扭曲了政府间关系，工商、药监等行政机构的纵向设置在实际执行中困难重重。⑧

可见，如何完善监管体制成为我国监管体系建设的重大命题，然而既有理论无法解释监管资源增加但食品安全保障水平反而有所削弱的悖论。令人感兴趣的是，与西方国家监管权力集中上收以及明晰的事权划分不同，我国强调地方政府对食品安全负总责，并赋予其剩余监管权。本文所称的剩余监管权(residual regulation)，是中央基于不完备委托代理关系而赋予地方的兜底性权力和责任，与之相对应的是固定单一监管职权。既有文献偏重某一方面或单一视角，但实际上剩余监管权则包括三层次内涵：第一，中央政府并不将食品安全作为全国性公共产品并承担全部供给责任，更多是监督指导地方履职。第二，在法定事权划分基础上，各级地方政府对本行政区域食品安全监管工作负最终责任，并在职责不清时承担综合监督责任和风险治理。第三，监管机构作为同级政府的工作部门，领导干部以地方管理为主，业务接受上级指导和监督，相对独立地依法履职。

判断地方政府是否承担剩余监管权，主要依据法律法规对事权的界定，如《食品安全法》规定“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监管工作”，属于典型的地方政府负总责。作为对比，《银行业监督管理法》规定：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”此处地方政府就不承担剩余监管权。在上述分析基础上，本文聚焦如下三个命题：命题1：剩余监管权符合中国监管体制演变的逻辑；命题2：剩余监管权倒逼地方政府承担属地总责，并增加监管资源投入；命题3：剩余监管权在实际运行中并不必然提升监管能力和水平。

体制演变：从“垂直分段”到“属地整合”

那么，监管体制究竟是如何演变的呢？从形式上划分监管体制的维度有两方面：纵向垂直管理或属地负责，横向分段监管或职能整合。在过去二十多年里，中国食品安全监管体制经历了两种完全不同的模式，即从侧重专业化和独立性的“垂直分段”，走向强调综合性和分权化的“属地整合”。

在计划时代，食品卫生由行业部门与卫生部门“双头共管”，后者处于从属地位。《食品卫生法》废除了政企合一体制下的行业部门管理权，确立了市场经济条件下卫生部门作为第三方独立监督机构的地位。⑨随着各类所有制企业大量进入市场，卫生部门监管资源约束加剧，工商、质监逐步介入流通和生产环节监管，卫生部门职能逐步收缩到餐饮环节食品卫生监督。从某种意义上说，分段监管是计划时代“双头共管”的延续，既能发挥部门的专业优势，也有助于激发其嵌入产业的内生动力。由于强大的产业与强大的监管互为支撑，政府希冀通过产业发展从源头解决质量安全问题，这一理念在药品监管、环境保护等领域同样存在⑩。然而发展主义导向催生的地方保护影响市场秩序，中央不断强调严格食品以及社会公共卫生的监督管理，“入世”更将食品安全问题提升到政策议程的新高度。2001年以后，工商、质监、食药监机构实行省以下垂直管理，机构设置、经费使用、编制管理由省级统筹，保障监督执法独立性。2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》正式确立了“分段监管为主、品种监管为辅”的制度设计。应当说，“垂直分段”模式在打破地方保护、建立统一市场、加强执法队伍建设、规范行政行为等方面起到了积极作用。但纵向一体化和横向分段的事权配置方式，使得地方政府难以有效协调各监管部门职能，权责不对等问题突出。

阜阳劣质奶粉事件、三鹿婴幼儿奶粉事件都暴露出分段监管的弊端。2006年底，一场围绕宠物食品、牙膏、原料药的中国制造危机在全球蔓延。随着食品安全上升为现代性风险而非单纯市场秩序问题，其信息不对称性、生命周期性、风险流动性带来严重的负外部效应。垂直管理体制使得监管机构难以嵌入地方政府和产业网络，从而加剧了信息的本地化。人们意识到，仅依靠全国统一的准入许可并不可取，必须引入信息披露和社会共治等新型手段，这就要求监管权力向地方政府甚至是乡镇基层倾斜。尤其是对于食品安全这类容易引发社会和政治风险的行政事务，中央政府倾向于向地方“过度分权”。对此，时任国务院副总理吴仪提出“地方政府负总责、监管部门各负其责、企业作为第一责任人”的责任体系。通过属地管理加强部门协作，弥补分段监管漏洞，防范地方卸责。然而监管机构省以下垂直管理与地方政府负总责不相匹配，加之食品安全形势严峻，带来了较大的行政问责风险，体制改革呼声越来越高。2008年国务院将食药监管机构省级以下垂直管理改为地方政府分级管理，理顺了权责关系。同样，为落实和强化地方政府食品安全监管责任，2011年国务院按照精简统一效能的原则调整省级以下工商、质监行政管理体制。2013年机构改革进一步将工商、质监相应的食品安全监管队伍和检验检测机构划转食药监管部门，并在乡镇或区域设立监管派出机构。随后天津、浙江等地开展统一市场监管改革，将新组建的食药监管部门与工商、质监等部门合并为市场监管局，目的是减少层次、整合队伍、提高效率。至此，我国食品安全监管体制转变为“属地整合”模式。

三鹿婴幼儿奶粉事件后，中央强调以“属地整合”模式为载体，赋予地方政府剩余监管权，这也是近年来我国守住不发生系统性区域性食品安全风险底线的重要原因。习近平总书记要求各级党委和政府把食品安全作为一项重大政治任务来抓。一些地方出台文件，明确要求各级党委把食品安全工作纳入重要议事日程，纳入社会管理综合治理和年度综合考核，做到一同决策部署、一同推进落实、一同考核评价。在自上而下的“命令—服从”行政科层体制中，上级将各项任务分解布置给下级，建立相应的考评指标体系，考核评估结果与官员的工资和待遇挂钩。国务院食安办有关负责人在访谈中表示：“食品安全工作实行党政同责并纳入地方政绩考核，有的占比高达3%，效果很明显，地方不得不在发展与安全之间作出抉择。属地管理后监管部门都变成地方的队伍，资源投入和基础设施建设也大有进步。”例如2012年全国食药监管人员数量仅为10.36万，体制改革后地方政府从乡镇以及工商、质监、卫生部门大量划转监管人员，尤其是全国工商行政管理系统实有工作人员42万，有效缓解了监管人力资源约束。与之相适应，监管工作经费、执法装备、办公场所等条件也得到改善。

体制改革的目标是构建统一、权威、专业的食品安全监管体制。作为监管工作的组织形式和制度保障，其具体包括政策目标和机构职能统一性，监管人员专业性，监督执法权威性，这成为本文分析框架的政策基础。机构自主性理论(institutional autonomy theory)也认为，监管效能取决于机构一致的目标偏好，法律赋予其与目标相匹配的职权和资源，由稳固的中层职业官僚执行政策，加上支持政策施行的产业联盟和社会网络。那么现行体制是否有助于实现上述目标？剩余监管权发挥作用的具体机理是什么？实践和理论都提示我们依据目标—结构—行为三层次逻辑，来分析食品安全监管体制的运行和困境(图1)，其分别回答地方政府“想不想”“能不能”“会不会”监管的问题。

图1　食品安全监管体制演进和运行目标、结构与行为：监管体制的运行机理

剩余监管权促使地方政府加大监管资源投入，一定程度上提升了食品安全保障水平。然而在政策实践中，“属地整合”体制有效运行面临诸多挑战，使得食品安全工作充满博弈和内生冲突，重塑了地方政府和监管部门的政策目标和事权结构，甚至对专业监管行为产生了逆向激励。

1.政策目标内生冲突

思想是行动的先导，政策目标一致性决定了政令能否畅通以及监管风格是否延续。在“垂直分段”模式下，不同层级和区域监管机构的理念和目标总体趋同。剩余监管权强化了地方政府责任，但仅停留在“不出事”的底线思维，并未调动其提升食品安全保障水平的内生动力。地方政府与监管部门对食品安全工作认识存在差异，加之综合执法的任务多重性，形成了块状监管格局。

一是地方政府的底线思维。与地方政府承担的经济发展、城市建设等中心任务相比，食品安全工作具有阶段性、附属性。《食品安全法》第142～143条规定了6种对地方政府负责人的问责情形，主要涉及食品安全事故处置和区域性食品安全问题应对。最严肃的问责压力引导地方政府守住“不出事”底线，对于食品安全风险治理长效机制则缺乏“做出彩”的激励。许多省份食品安全工作考核为倒扣分制——只要不发生集体食物中毒、食品污染等突发事件便可得分。这种制度设计导致食品安全与经济社会发展大局不兼容，是一件单纯花钱的事，难以激发地方政府提升食品安全保障水平的内生动力。

低水平均衡在基层表现得尤为突出。乡镇政府普遍面临人力资源硬性约束，其通常有1～2名公务员兼职负责食品安全工作，具体纳入综合治理科或社会发展科，负责辖区内食品安全的综合协调、隐患排查、信息报告、协助执法、宣传教育等工作，但不具备行政执法权。与安全生产、社会治安等工作相比，食品安全事件发生频次明显较少。根据有关统计年鉴数据，2015年全国食物中毒事件169起，而同时期安全生产事故高达274911起，食品安全问题由此陷入与经济社会发展相比不重要，与其他公共安全问题相比不紧迫的尴尬境地。加之基层工作重心频繁变动，其对食品安全的关注度受外部环境影响，政策目标容易被选择性过滤且难以持续。

二是监管派出机构的目标权衡。相比而言，监管部门的政策目标更多基于自身职能，具有持续性、基础性和专业性。作为县区监管部门的派出机构，监管所的人、财、物原则上由上级管理。然而在政策实践中，监管所还深度嵌入乡镇政府，不得不在两个“婆婆”的政策目标间寻求均衡。例如，过去食药监机构只设置到县一级，办公和业务用房存量极少，远无法达到国家食药监管总局提出的每家监管所320平方米的最低面积要求，只能依靠地方政府通过划拨、租赁、借用等方式解决，这一问题在房价高企的大城市表现得更为明显。与此同时，监管所日常办公、用餐、取暖、体检等经费也缺乏常态化保障渠道，大部分依托所在乡镇和街道财政统筹解决。然而非制度化渠道具有一事一议特征，制约了监管所的自主性。

随着监管所深度嵌入基层政府网络并形成依附，其广泛参与到征地拆迁、市容整治等工作中，并承担大量关联性监督执法，客观上分散了监管精力，实际可调动的专业监管力量减少。例如，某直辖市有838个直属监管所和184个非直属监管所，前者是区县食药监局派出机构，后者则属于乡镇街道的内设机构。事实上，非直属所承担的食药监管专业外工作明显多于直属所。特别是那些产业结构“多、小、散”情况较严重的地区更加依赖运动式治理，从而形成综合工作吸纳专业监管的路径依赖。

三是市场监管局的多重使命。省市县三级综合执法改革不同步导致监管机构任务多重。机构改革后，县区普遍建立市场监管局，但省级和地市级政府依然单设工商、质监、食药监等部门，三者政策议程设置缺乏一致性。市场秩序与公共安全议题存在关联，单项工作在区县市场监管机构内部的边界模糊。上级多头布置任务和多线程同步推进，基层疲于应付报表、检查、会议等事务，所以出现人还是那些人，事还是那些事，但现在比过去忙很多的现象。例如，西部某省开展“百日整治行动”，省级工商、质监、食药三个部门都落实部署，各地市政府也纷纷拿出具体实施方案，用一位受访的省级食药监局副局长的话来说，“一项工作直接放大为四项工作，都需要监管部门来落实。”

2.资源与事权结构性错配

钱德勒指出，战略决定结构，结构紧随战略。组织结构需要与政策目标相适应，才能提升监管有效性。剩余监管权改变了“垂直分段”模式下纵向一体化和横向分段的事权配置方式，但政策目标内生冲突从源头影响组织结构科学设置，压力型体制和线性思维带来监管资源与事权结构性错配，属地管理异化为无限责任。

一方面，压力型体制导致监管事权持续下沉。1998年国家药品监督管理局成立后，人事编制部门主要根据辖区户籍人口0.4的比例核定药品监管人员数，全国药品、医疗器械生产经营企业数量常年维持在90万家。为优化监管人员和监管对象比例，各省监管部门发挥垂直管理的制度优势，在省域范围内动态统筹人力物力，应对重点问题并开展专项整治。2013年机构改革后，各地监管队伍规模有所扩大，然而监管对象数量增长幅度更大。据统计，当前我国有各类市场主体9800多万户，其中食品生产经营者约1250万家。属地管理后监管资源无法跨区域动态调配，监管人员结构性短缺加剧。

在此背景下，理想的监管事权划分是根据不同层级比较优势配置职能。然而《食品安全法》对监管事权划分只做了“县级以上食品药品监督管理部门负责”的原则性规定。加之机构设置上下对应的权责同构格局，各级监管部门职责边界不清。压力型体制的权责关系多为单向，延伸到基层则是权力和资源不断向上而责任逐渐向下。由于食品安全工作存在潜在问责风险，省市两级监管部门倾向于下放高风险事权，而现场核查、检验检测、风险监测等技术支撑并未随之下沉。根据笔者对国家食品药品监督管理总局某副司长的访谈，2014年我国食品药品监管系统国家、省、设区市、县的实际监管经费支出比例约为8%、26%、31%、35%，总体呈现上头小、下面一般粗的结构。卫生疾控、质量监测等机构事业单位改革持续推进，收支两条线使其更没有动力承接第三方服务。随着职责增多，县级监管部门以同样的逻辑思路将大量职责下放给监管所，乡镇也将来自上级政府的考核压力传递给监管所。西部某省级食药监局负责人表示，“乡镇一级是食品安全工作的第一线，过去没有专职机构，各乡镇的监管都由县局机关和直属单位负责，有的镇离县城近100公里，如果他们(监管所)不承担责任，谁来承担呢？根本不可能有效监管”。这种做法看似落实了属地责任，实际上基层用有限资源承担着大量潜在责任。

另一方面，线性思维下的监管资源与风险危害不匹配。除了监管事权与资源的纵向不匹配，体制还影响到各环节监管力量横向分布。在以发证、检查、处罚为特征的线性监管思维下，编制、经费、装备与监管对象成正比。机构改革后，监管资源依然在各环节和各区域间进行简单线性分配，而非根据不同业态风险程度高低配置资源。现代食品安全问题是大工业生产带来的系统性风险，但由于餐饮服务和食品流通点多面广且从业者素质低，高风险生产环节配置的监管人数仅仅是流通环节监管人数的十分之一，并且在县级以下没有巡查监督食品生产加工环节的基层派出机构(图2)。

图2　食品药品监管对象和监管资源分布情况

注：气泡大小和百分数为所占全部监管资源比值。

资料来源：监管对象数量来自国家食品药品监督管理总局《2016年统计年报》，风险程度和监管资源投入占比根据访谈情况估算。

通过梳理多省食品安全监管事权划分文件可以发现，其主要根据案件金额、企业规模、产品种类等静态要素划分事权，并没有动态考虑生产经营行为或风险本身，线性思维与现代风险治理不兼容。譬如货值金额1万元以下的案件由监管所负责，超过该数额的由区县食药监局负责，但实际上涉案金额少并不必然意味着风险和危害程度低。因此，不论是从横向还是纵向视角来看，都存在监管资源与事权不匹配。

3.监管行为逆向激励

“垂直分段”模式有利于发挥各部门专业优势，“属地整合”综合性稀释监管专业性。在上级任务重压和问责压力下，一线监管人员行为产生逆向激励，剩余监管权扭曲了专业监管工作，最终降低监管绩效。

现代性风险的复杂性要求监管工作高度专业化。当前我国食品安全同样存在环境污染、恶意添加、新产品未知危害等现代性风险。国务院办公厅2014年9月发布的《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》强调，综合执法改革应充分考虑食品药品监管的专业性、技术性和特殊重要性。作为新组建部门，市县两级市场监管局整合了内设机构和执法队伍，食品药品相关机构数量大幅减少，食药稽查队伍通常也被取消。以中部某省某县级市为例，其市场监管局分别设置1个食品股和1个药品股。由于内设机构间人员编制需要保持总体均衡，专业监管人员纷纷转岗到其他业务口。加之食品安全问责压力促使监管人员主动转岗或离职，改革后专业监管人员数量不增反降。据统计，2013年机构改革以来各级食品药品监管行政机构中相关专业人员比例下降了25.5%，尤其是全国市场监管系统中专门从事食品药品监管的人员平均只占32.6%。

城乡基层监管机构财力状况也令人担忧，与中央要求的把一线作为公共安全主战场的精神不符。事实上，司法、工商、卫生等部门派出机构都不同程度存在这一问题。以至于人社部、财政部《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》要求各地对乡镇机关事业单位工作人员平均每人每月补贴不低于200元，试图实现重心下移、力量下沉、保障下倾。偏低的待遇与潜在问责风险形成鲜明对比，一线监管人员更愿意从事注册登记、消费者权益保护等综合工作，出现“不愿学、不会管、不想干”的逆向激励。

与此同时，专业监管行为结构性衰减。由于运动式治理挤占了大量日常监管工作精力，在监管资源总量约束下，日常监督检查和监督抽检难以深入细致，查处案件主要集中在索证索票、标签标识等面上问题，微生物超标、制假售假等具有严重危害的关键风险点难以被发现。一些地方实行综合执法改革后，食品药品监管人员多由其他部门划转，存在人员老化、专业知识匮乏等问题。2016年以来，天津、南京等地开始在乡镇街道设置综合执法机构，将市场监管所的职能纳入，进一步减少了专业监管行为。

在问题导向的思路下，违法案件办理量是衡量专业监管行为的最优指标。由于食品安全监管的时间序列数据不可及，基于数据连续性和可及性，本文用2007～2016年全国查处药品案件量和药品投诉受理量加以替代。结果发现药品案件量和相应罚没金额显著下降，同时期药品投诉受理量总体稳中有升(图3)。另外，不论是2012年铬含量超标药用胶囊事件，还是2016年山东济南非法经营疫苗系列案件，都体现出药品安全系统性风险。可见，药品安全总体形势并未显著改善，但药品监管有效工作量下降，从而出现潜在安全风险与实际工作量相悖的现象，这在食品安全领域同样存在。

图3　2007～2016年全国查处药品案件和受理药品投诉情况

资料来源：根据国家食品药品监督管理总局历年《统计年报》整理。

新时代中国特色监管型国家建设：理论归因和政策启示

西方发达国家是在法治比较健全、市场相对成熟的基础上构建食品安全监管体系的，独立、专业、自主的监管机构有助于提升监管效能。中国面临产业发展、市场秩序、质量安全等多重任务，需要各级地方政府全方位、强有力的支持，因此中央建立了一个分权式、综合性监管体制，并赋予地方剩余监管权，沿着制度可能性曲线的相反方向运动，但并非向地方保护传统的简单回归。这种转变在产品质量监督、消费者权益保护等社会监管领域同样存在，此外煤矿安全工作也确立了“国家监察、地方监管、企业负责”的体制。然而，如何确保这一体制在实践中有效运行，却成为需要解决的核心问题。

本文提出，剩余监管权的特征在于地方政府对本行政区域食品安全负总责，促使其坚守不发生食品安全系统性区域性风险的底线，最终承担兜底责任，保障“舌尖上的安全”。通过勾勒我国食品安全监管体制的演变历程和运行机理，本文得出如下初步结论：第一，以食品安全监管体制为例，我国监管体制变迁具有内在合理性(命题1)。食品领域政策议程的变化带来差异化体制改革路径。20世纪90年代中期，为维护市场秩序和发展产业，从源头解决食品质量卫生问题，“垂直分段”模式有利于保持监管机构独立性，并发挥其专业优势，建立全国统一市场。随着食品安全上升为社会和政治问题，以地方分权、综合执法为特征的“属地整合”模式有利于增加监管资源投入，防范地方政府卸责并构建社会共治体系。可见监管体制改革并非单纯的技术命题，而是深度嵌入转型期经济政治背景。

第二，剩余监管权是中国监管体制的重要特征，且在社会监管领域表现得尤为明显(命题2)。与西方国家不同，中国监管体系建设更为严峻的挑战来自转型期宏观政治经济因素。地方政府的发展主义导向，市场发育不完善，科学事权划分和责任分担机制缺失以及监管能力的不足，使得中央政府现阶段无力承担食品安全监管的全部职责。尽管以独立、专业为特征的现代监管机构有利于打破地方封锁，但无法从根本上解决监管体系建设难题。在不完备的委托代理关系下，通过“属地整合”监管体制倒逼地方政府负总责，成为中国监管型国家建设初期的独特景观。由于剩余监管权意味着监管队伍和职权属地化，地方政府同样从中获益。近十年来，在食品药品安全、产品质量、市场秩序、安全生产等领域，国家都试图以剩余监管权来调动地方政府积极性，发展出一套属地负责下的“条块”联动机制，通过层层考核守住系统性风险底线，这是中国当下社会监管体制的核心。

第三，以“属地整合”体制为载体的剩余监管权在一定程度上弱化了统一权威专业的食品安全监管(命题3)。尽管“属地整合”体制部分解决了地方保护、分段监管等难题，但静态资源在实践中难以转化为动态能力。不同主体政策目标差异削弱了监管统一性，由此形成块状监管格局。为降低其负面效应，上级部门以线性思维持续下放监管事权，并多线程布置工作。然而技术支撑并未随事权下沉，监管力量分布与安全风险程度不匹配，组织结构缺乏科学权威性。一线监管人员短期内无法有效胜任专业任务，也缺乏提升业务素质的内生动力，出现专业监管行为逆向激励和扭曲，最终导致监管低效(图4)。

图4　基于目标—结构—行为分析框架的剩余监管权运行机理

党的十九大报告指出，为适应新时期中国特色社会主义现代化，要进一步深化机构和行政体制改革。在2018年新一轮行政体制改革到来之际，要走新时代中国特色监管型国家建设之路，必须全方面优化剩余监管权。

第一，在监管型国家的制度定位层面，将食品安全作为基本公共服务向全民提供。政策目标内生冲突削弱监管统一性，产生块状监管和风险洼地困局。食品安全是公共安全体系和健康中国建设的基本内容，必须建立战略性、基础性、长效性的财政投入保障机制，确保剩余监管权落到实处。国家可依据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，借鉴公共卫生领域做法，根据每千人抽检批次、职业化检查员数量、监管队伍装备配备标准化率等指标，科学测算常住人口人均监管经费和所需监管资源，避免区域不均衡。基于监管人员和监管对象数量，结合常住人口、地理区域、产业类型等因素，区分城区、城乡结合部和农村(山区)等监管功能区，提出相应的监管财力保障和增长量化指标体系。

第二，在监管型国家的组织结构层面，科学划分各层级监管事权。监管资源和事权的结构性错配，影响到组织的科学权威性。可根据动态生产经营行为和风险等级划分监管事权，特殊食品注册、高风险食品生产企业审批、重大案件办理等专业性较强的事务，应由国家和省级监管部门承担，市县负责普通食品生产经营企业日常监督检查。同时可在县区监管部门试行大审批、大监管、大执法机构设置模式，改变“上下一般粗”的权责同构格局。

第三，在监管型国家的动力机制层面，将食品安全融入其他政策。传统国家主导下的食品安全“一元治理”模式呈现出“内卷化”趋势，必须通过制度设计让食品安全融入经济社会发展大局，有机兼容安全与发展等政策目标，推动地方政府从“守底线”向“争上限”转变。如通过创建食品安全示范城市、打造食品安全新经济、建立第三方职业化检查员队伍等举措，全面构建食品安全现代化治理体系。

①Shaoguang Wang, “Regulating Death at Coalmines: Changing Mode of Government in China”,JournalofContemporaryChina, Vol.15, No.46, 2006, pp.1～30.

②张德江：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告》，2016年7月1日。

③James Wilson,ThePoliticsofRegulation, New York: Basic Books, 1982.

④Mary Olson, “Regulatory Agency Discretion among Competing Industries: Inside the FDA”,JournalofLaw,Economics, &Organization, Vol.11, No.2, 1995, pp.379～405.

⑤Waikeung Tam, Dali Yang, “Food Safety and the Development of Regulatory Institution in China”,AsianPerspective, Vol.29, No.4, 2005, pp. 5～36.

⑥Margaret Pearson, “The Business of Governing Business in China: Institutions and Norms of the Emerging Regulatory State”,WorldPolitics, Vol.57, Iss.2, 2005, pp.296～322.

⑦John Yasuda, “Why Food Safety Fails in China: The Politics of Scale”,TheChinaQuarterly, No.223, 2015, pp.1～25.

⑧余晖：《监管权的纵向配置——来自电力、金融、工商和药品监管的案例研究》，《中国工业经济》2003年第8期。

⑨李小芳等：《新经济体制下食品卫生监督管理的变化》，《中国公共卫生》1998年第8期。

⑩胡颖廉：《产业安全和质量安全：中国药品监管体制改革的逻辑》，《社会科学战线》2016年第7期。