中国燃料乙醇发展面临的困难及建议

刘　钺，杜风光

（河南天冠企业集团有限公司，车用生物燃料技术国家重点实验室，河南南阳 473000）

1　中国燃料乙醇发展现状

我国燃料乙醇产业的发展始于20世纪末，目前产业规模已居世界第三位。中国酒业协会统计数据显示全国已经有12个省推广使用乙醇汽油，2015年燃料乙醇消费量达到222万t，调配并销售乙醇含量10%的E10乙醇汽油约2200万t，占当年全国汽油消费量的22.5%[1]。2016年燃料乙醇消费量达到256万t[2]，其中国内燃料乙醇产量204.8万t，与2015年产量相比减少7.75%（图1）。全国现有燃料乙醇生产企业8家，在6省（区）全省和6省(区）的部分地市封闭推广（表1）。

图1　中国燃料乙醇历年产量

我国燃料乙醇产业自2001年开始试点运行以来，已建成产能231万t，已批待建或在建产能105万t，两者合计产能为336万t。按照原料划分，粮食燃料乙醇产能规模155.50万t，占总产能比例的46.28%；新建及粮食改造木薯非粮乙醇产能为168.50万t，占总产能的50.15%；纤维素乙醇规模12万t，占总产能比例的3.57%（表2）。

表1　中国燃料乙醇产量　(万t)

表2　中国燃料乙醇产能分布表　（万t）

受到国家临储政策的影响，2016年我国玉米库存达到了惊人的2.6亿t，据国务院发展研究中心统计，每吨玉米每年库存成本高达250元左右，按此计算，2.6亿t玉米需要付出的库存成本高达650亿元。为帮助解决我国庞大的玉米泄库难题，我国玉米燃料乙醇发展需要上升到国家战略层面。2016年10月国家能源局发布了《生物质能发展“十三五”规划》，规划要求加快燃料乙醇推广应用，到2020年，生物液体燃料年利用量达到600万t以上，其中生物燃料乙醇达到400万t[3]。2016年11月《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》要求建立“市场化收购＋补贴”的粮食收储新机制，适当扩大东北地区燃料乙醇生产规模。2017年2月6日，国家粮食局研究制定了《2017年粮食流通工作要点》，要求加快推进粮食“去库存”，深入研究消化粮食特别是玉米库存、扩大有效消费新途径，加快粮食加工转化，配合做好扩大燃料乙醇产量和使用区域工作。辽宁、内蒙、吉林、黑龙江2016年分别对玉米深加工企业补贴100元/t、200元/t、200元/t、300元/t。受到原料价格和补贴政策的影响，进入2017年以来，东北及内蒙古玉米酒精新增项目上马速度可谓火力全开，而且部分项目是针对燃料乙醇市场（表3）[4]。

“十五”初期，我国开展了燃料乙醇生产和车用乙醇汽油推广使用试点工作。国家八部委先后联合下发了《车用乙醇汽油使用试点方案》和《车用乙醇汽油扩大试点方案》，方案指出“推广使用车用乙醇汽油是国家的一项战略性举措”“车用乙醇汽油在我国适用，采用车用乙醇汽油环保效应利大于弊，推广使用变性燃料乙醇具有较好的社会效益和环境效益，对整个经济的可持续发展、社会的进步及环境质量的改善有很大的促进作用。”

表3　2017年东北三省及内蒙古自治区玉米乙醇新增项目统计　(万t)

2007年国务院通过《可再生能源中长期发展规划》，提出可再生能源发展“不得占用耕地，不得大量消耗粮食，不得破坏生态环境”，坚持“因地制宜、非粮为主”。2007年12月，经国家发改委批准，由中粮集团在广西北海合浦投资成立以木薯为原料的年产20万t的生物燃料乙醇项目正式投产，这是中国第一个经国家批准并投入生产的以非粮作物为原料的生物燃料乙醇企业，标志着中国生物燃料乙醇的发展路线正向“非粮化”转变。

2011年12月21日，天冠集团万吨级秸秆乙醇产业化示范项目成为中国第一个正式通过国家发改委能源局鉴定验收的项目，在此基础上新建成的3万t秸秆乙醇厂投产运行，并经国家能源局批准，全面启动了一期南阳15万t纤维乙醇产业化示范区的建设，产业化水平处于国际先进行列。

2012年5月14日，龙力生物收到山东省发改委关于《国家发展改革委关于山东龙力生物科技股份有限公司5万t/年纤维燃料乙醇项目核准的批复》的通知，至此作为首家生产二代纤维燃料乙醇的企业，获得了国家燃料乙醇定点生产资格。

2　中国燃料乙醇发展面临的主要障碍

2.1　规划发展目标多变，缺少实现的有力保证

2007年《可再生能源中长期发展规划》提出到2010年增加非粮燃料乙醇200万t，到2020年燃料乙醇利用量达1000万t。2012年《可再生能源发展“十二五”规划》提出，到2015年生物燃料乙醇年利用量要达到400万t。2014年，国家发布的《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》，继续将非粮燃料乙醇作为重点发展的产业。2016年《生物质能发展“十三五”规划》要求到2020年，燃料乙醇利用量达到400万t（表4）。

虽然我国对生物燃料乙醇的发展提出了明确的规划目标，但缺少执行保障，受到政策、环境、原料、市场等因素的影响，“十一五”和“十二五”的发展目标完成情况都不尽人意。2010年底我国燃料乙醇总体利用规模为172万t，2015年燃料乙醇年产量约220万t，离规划的目标都有一半的差距。目前国家出台的“十三五”目标，现有和在建产能（地方政府批准的，没有完整统计数据）应该可以满足规划要求，但要完成目标还是需要在执行细节上给予保证，特别是要在国家层面上解决产能布局、市场布局和市场消纳问题。

2.2　发展路径摇摆，原料、市场影响巨大

为了消化陈化粮，2001年我国批准建立4家乙醇企业：中粮生化（安徽）股份有限公司（前身丰原生化）、中粮生化能源（肇东）有限公司（前身为华润酒精）、吉林燃料乙醇有限公司、河南天冠企业集团有限公司（小麦为主原料）。2003年底，中央政府针对4家乙醇企业制定了五年补贴计划，2004年企业每生产1 t乙醇可享受2736元补贴。得益于政策扶持，乙醇产业曾红极一时，试点快速铺开。经过2001年—2005年的努力，国家首批4家燃料乙醇定点生产企业完成规划建设的102万t产能，基本实现了“十五”提出的“拉动农业、保护环境、替代能源”三大战略目标。

表4　中国燃料乙醇政策规划与发展目标

不过，随后国际粮价启动一轮上涨，燃料乙醇被指责为“与民争粮”“与粮争地”“消耗的资源比提供的能源还多”，于是2007年《关于促进玉米深加工业健康发展的指导意见》指出,发展玉米深加工业可能导致粮食供求关系和粮食价格波动的风险，发改委宣布中国将停止在建粮食乙醇燃料项目，在不得占用耕地，不得消耗粮食，不得破坏生态环境的原则下，坚持发展非粮燃料乙醇。据此，第1代燃料乙醇发展高潮正式退去。

随着国际原油价格的不断攀升和全球空气污染问题的日益加重，特别是从2013年开始，全中国范围内的持续“雾霾天”加剧了寻找清洁替代能源的迫切性，燃料乙醇迎来了第二次发展机遇期。2015年，我国玉米粮食库存超过2亿t创下历史最高纪录，且随着库存时间延长品质日益低下，业内呼吁发展燃料乙醇生产的声音再次高涨。2016年10月国家能源局发布了《生物质能发展“十三五”规划》，规划要求加快燃料乙醇推广应用，在玉米、水稻等主产区，结合陈次和重金属污染粮消纳，稳步扩大燃料乙醇生产和消费。

2.3　财税政策不稳定，缺少长期稳定的政策支持

2004年2月，《车用乙醇汽油扩大试点方案》把推广使用车用乙醇汽油作为国家一项战略性举措。对国家批准的4个企业生产调配车用乙醇汽油用变性燃料乙醇的增值税实行先征后返，免征用于调配车用乙醇汽油的变性燃料乙醇5%的消费税。变性燃料乙醇结算价格按同期公布的90号汽油出厂价，乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111。变性燃料乙醇生产和变性燃料乙醇在调配、销售过程中发生的亏损，实行定额补贴，补贴定额按照平均先进的原则确定。

2007年国家财政部制定《生物燃料乙醇弹性补贴财政财务管理办法》，国家对定点生物燃料乙醇生产企业的财政补贴由过去的定额制改为弹性制。新颁布的《办法》规定：当油价上涨，燃料乙醇销售结算价高于企业实际生产成本，企业实现盈利时，国家不予亏损补贴。企业应当建立风险基金，风险基金要由企业专户存储，专项用于弥补今后可能出现的亏损。《办法》还规定了弹性补贴标准的核定方法。当燃料乙醇销售结算价低于标准生产成本，企业发生亏损时，先由企业用风险基金以盈补亏，风险基金不足以弥补亏损时，国家将启动弹性补贴。

2011年国家发改委下发《国家发展改革委办公厅关于调整变性燃料乙醇结算价格的通知》（发改办能源[2011]316号），调整变性燃料乙醇结算价格，即按国家发改委同期制定的供军队和国家储备用93号汽油供应价格，乘以车用乙醇汽油调配销售成本的价格折合系数0.9111，为变性燃料乙醇生产企业与石油、石化企业的结算价格。2011年财政部、国家税务总局联合下发了《关于调整变性燃料乙醇定点生产企业税收政策的通知》，规定以粮食为原料生产用于调配车用乙醇汽油的变性燃料乙醇，继续实行增值税先征后退政策。从2011年10月到2014年12月31日退税比例分别为80%、60%、40%、20%，自2015年1月1日起，取消增值税先征后退政策。自2011年10月1日起，恢复征收消费税，从2011年10月1日至12月31日征收1%，此后每年递增。2014年12月对以非粮作为原料生产的燃料乙醇，实行增值税先征后退和消费税免税政策（表5）。

2.4　法律保障不健全，市场推广缺少制度保障

为了确保燃料乙醇产业有序、健康、稳步发展，国家在2004年初确立了“先行试点、政策扶持、封闭运行”的产业政策。此后，国家颁布了《可再生能源法》《节约能源法》和《循环经济促进法》，国务院将生物燃料乙醇的生产纳入了国家指令性计划，各试点省也相应发布了政府封闭令。但是我国在执行“核准生产，定向流通，封闭运行，有序发展”的政策方面不够理想，执行力度不强。比如国家能源局批准的广东湛江15万t/年燃料乙醇项目于2016年4月投产,直至2017年初仍未能进入市场,产品长期积压[5]。已封闭运行推广应用车用乙醇汽油的省区市中有些地方出现了停止销售车用乙醇汽油的情况（广西、内蒙、湖北等部分地市）,有的地方车用乙醇汽油封闭运行状况已名存实亡。

2.4.1　进口乙醇冲击中国燃料乙醇市场

2011年以后中美玉米开始出现明显价格差距，尤其是2013年下半年以来，中美玉米差距达到相对高位水平，引起中美燃料乙醇成本差距扩大。国内减少燃料乙醇生产的直接政策补贴，燃料乙醇的利润开始下滑，2014年有企业开始试探性进口燃料乙醇，2015年开始大量进口。根据海关总署数据，2015年酒精累计进口68.69万kL，同比2014年进口2.67万kL增长24.73倍；2016年酒精累计进口89.01万kL，同比2015年增长29.58%[1]。进口酒精大多直接进入国内燃料乙醇市场，极大地冲击了国内定点企业的生产和供应，违反了燃料乙醇“核准生产、定向流通”的方针。

2.4.2《可再生能源法》亟待完善，指令性计划需要政策支持

目前，在《可再生能源法》实施细则的管理中，缺少行之有效的对燃料乙醇生产企业和成品油流通企业均实施强制性配额的管理办法。我国的可再生能源基金只用于生物质电力的建设营运补助，没有用于支持包括生物燃料乙醇在内的液体车用生物燃料；燃料乙醇作为油品不可缺少的组分，已经成为国家指令性计划产品，要保障其市场供应必须给予强有力的支持。定点（核准）生产企业互相冲击市场，特别是非定点（核准）企业参与市场竞争，影响了指令性计划的执行；而且对于指令性计划的完成情况缺少监管和补偿机制，超额完成部分没有获得相应的财税补贴，阶段性亏损没有相应的补助。要想执行好我国燃料乙醇“核准生产，定向流通，封闭运行，有序发展”的方针政策，改善目前燃料乙醇市场无序竞争的乱象，必须使我国生物能源步入法制化、规范化的发展轨道。

表5　中国燃料乙醇补贴政策

2.4.3　试点方案推行力度不够，燃料乙醇更大范围应用缺少政策支持

按照试点先行，总结经验，稳步推进的总体思路，经国务院批准，2002年原国家计委和国家经贸委等八部委制订下发了《车用乙醇汽油使用试点方案》和《车用乙醇汽油使用试点工作实施细则》，在河南郑州、洛阳、南阳和黑龙江哈尔滨、肇东等5个城市开展了为期一年的车用乙醇汽油使用试点工作。2004年经国务院同意，国家发展和改革委员会、公安部、财政部、商务部、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局等八部委发布《车用乙醇汽油扩大试点方案》和《车用乙醇汽油扩大试点工作实施细则》，决定在我国部分地区开展车用乙醇汽油扩大试点工作。方案指出推广使用车用乙醇汽油是国家的一项战略性举措，更是一项复杂的系统工程。有关省和国务院有关部门要高度重视，各负其责，密切配合，按照有关政策规定，稳妥有序地抓好车用乙醇汽油的扩大试点工作。各级执法部门要切实加强对变性燃料乙醇和车用乙醇汽油生产企业以及销售市场的监督检查。

2013年，国家能源局委托第三方对扩大试点推广工作进行了后评估，其结论是：产业发展十多年来，生物燃料乙醇生产技术基本达到世界先进水平，推广使用成熟可靠、安全可行；试点初期确定的拉动农业、解决人畜不可食用粮食库存问题，保护环境，替代能源三大战略初见成效，社会、经济、生态效益显著。

产业发展至今，八部委的试点方案仍是我国燃料乙醇封闭运行的依托性文件。在前期各级执法部门都能按照文件要求认真执行，并促进了我国燃料乙醇行业的快速发展，但广西（2008年）、内蒙古（2014年）、广东（2016年）开始推广时对乙醇汽油出现明显的抵触情绪，遇到了比较大的阻力，这些都不在八部委文件确定的试点范围，地方政府的支持力度明显下滑。目前各省在乙醇汽油的使用和监管方面执法力度均大不如前，加上地炼和民营加油站的兴起，多处封闭运行区域高清汽油开始悄然恢复。虽然目前受到治霾和玉米泄库的压力，更大范围推广燃料乙醇的呼声高涨，但如果没有明确的国家政策和地方政府令做保障，燃料乙醇的全面应用还会受到很大的阻力，包括石油公司和普通消费者。

2.5　二代乙醇的转化技术与经济性始终未能根本性突破，也没有相应的鼓励政策

当前，全球燃料乙醇产业正处于从以1代为主向2代生物燃料(以农林废弃物等纤维质为原料)升级转换时期。全球在研发纤维素乙醇方面虽投入了巨大努力，但十几年来未能在商业化上取得真正的最终突破。2012年，美国纤维素乙醇的实产仅为2万加仑(约60 t)，2015年，美国纤维素乙醇的产量亦只有218万加仑（约6540 t），离160亿加仑的目标相差很远。据美国能源部2015年底的信息，ABENGOA生物质炼制公司因面临财务危机而停产，DUPONT会在2017年中期投产，POETDSM先进生物燃油公司2014年秋建成年产2500万加仑纤维素乙醇厂，直到2015年第四季度才开始正式生产，估计2016年产量最多不超过1500万加仑[6]。

3年前我国和美国在纤维素乙醇产业化示范上基本同处在万吨级水平上，但由于美国提前出台了吨纤维素乙醇约2150元(1.01美元/加仑)的扶持政策，最近在纤维素乙醇的示范性生产方面已经远远超过了我们（虽然不如预期）。我国对纤维素乙醇研发和产业发展的支持力度不足，致使我国纤维素乙醇产业化进程落后于国际先进水平，如果不能及时出台有效的扶持政策，将错失引领从第1代粮食乙醇向第2代纤维素乙醇转型升级的重大机遇。

3　全国范围内推广使用车用乙醇汽油的建议

建议按照我国在2015年巴黎气候大会上所做的2030年非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右的承诺，制定2020年、2030年燃料乙醇分别替代10%、20%车用汽油的战略目标。

3.1　尽快制定并出台支持产业发展的全面、持续、稳定的扶持政策和严格明确的发展产业规划及措施条例

建议参照美国等先进国家的做法，做好顶层设计，立法并严格执法，制定长远清晰的产业发展规划，完善配套支持政策。尽快总结在12省区推广乙醇汽油的经验，制定全国推广的规划和时间表，先行在汽车保有量大，PM2.5污染严重的京、津、冀、长三角、珠三角等地扩大使用。按照时间和布局衔接的方针，科学有序发展粮食乙醇，适度发展薯类乙醇，积极推进纤维素乙醇产业化生产。并尽快出台纤维素乙醇扶持政策。部署推进规模化、产业化示范，力争在此轮粮食去库存后，纤维素乙醇成为燃料乙醇大规模持续稳定发展的主力军。

3.2　完善产业扶持政策，将燃料乙醇纳入可再生能源发展基金支持范畴

落实《可再生能源法》，将基金征收范围从电力扩展到成品油。2016—2020年推算国内汽、柴油消费总量分别为66054万t和97298万t（分别按0.725和0.835的折算系数折9110亿L和11652亿L），建议按成品汽、柴油消费量征收生物燃料附加0.03元/L。基金征收总规模为622.86亿元。其中用于燃料乙醇补助为425.17亿元。所得用于专项支持包括燃料乙醇在内的液体生物燃料建设、研发，调节玉米补贴造成的燃料乙醇企业地域性成本差异，发展二代纤维素乙醇，提供救助性补助等。剩余约200亿元用于生物柴油运营补助和弥补目前可再生能源基金的亏空。

尽快解决试点推广期间产业政策调整带来的遗留资金问题，为定点生产企业减负。如2014年下半年以来燃料乙醇生产企业政策性亏损挂账问题，超计划供应燃料乙醇补贴被扣减问题等应尽快会商解决。

3.3　立法强制推行燃料乙醇配额制，确保发展规划目标实现

参照我国电力可再生能源配额制和美国对成品油生产企业和乙醇进口均实施强制性配额的管理方法。立法规定乙醇为法定油品改良剂，使乙醇成为车用汽油固定调合组分，逐步减少直至取缔地下水污染物、致癌物——MTBE在车用汽油中的添加。

建立可再生燃料身份码管理、交易体系，通过计划与市场化相结合的政策机制为燃料乙醇的发展提供明确的预期和市场，并促使燃料乙醇生产企业降本增效。鼓励传统能源企业投资燃料乙醇产业。在执行生物燃料强制配额制的前提下推动市场化，确保油品流通企业承担能源替代与环境保护的社会责任。

3.4　建立科学公平的定价机制

在新的定价机制建立前，根据优质、优价原则，按国五92号汽油价格为基准进行结算。尽快建立石油（或汽油）粮食价差模型，核算乙醇企业成本收益，当石油（或汽油）粮食价差低于某一数据时对乙醇企业提供补助，确保乙醇企业的良性运转。

3.5　开展燃料乙醇的基础科学研究，为产业政策提供技术支撑；加大科技投入，促进产业升级

开展粮食乙醇和纤维素乙醇的全生命周期研究、温室气体排放评价，开展车用乙醇汽油同PM2.5排放的相关性研究，建立燃料乙醇同农业、环境、能源之间的评估体系模型，通过类似的基础科学研究，深入探讨燃料乙醇发展的必要性和重要性，为国家产业政策的制定提供理论和数据支撑。立足国内自有技术力量，积极引进、消化、吸收国外先进经验，开展先进生物燃料产业示范项目建设；加快非粮原料多联产生物液体燃料技术创新，建设综合利用示范工程，促进燃料乙醇产业升级。

参考文献：

[1]王琦.2016年中国酒业协会酒精分会工作报告[R].北京：中国酒业协会,2016.

[2]岳国君.中国燃料乙醇产业面临的机遇和挑战[C]//中国生物工程学会第二届青年科技论坛,2017.

[3]国家能源局.关于印发《生物质能发展“十三五”规划》的通知[A].2016.

[4]借助原料东风东北新项目上马火力全开[EB/OL].[2017-08-04].http://www.sci99.com/news/25191015.html.

[5]当前可适当扩大燃料乙醇生产规模[EB/OL].[2017-08-04].http://www.sohu.com/a/132468500_115495.

[6]石元春,程序.中外生物能源发展的现状和趋势[C]//第五届中国国际生物质利用高峰论坛,2017.