基层社区康复的现状及原因探析——基于社会福利视角下对北京市八个社区的调研

孟宪红

北京大学，北京 100871

1976年，世界卫生组织提出了社区康复这种新的服务途径，这种服务不同于传统的康复，它是一种新的康复理念，即统筹利用康复资源，在城乡社区和家庭为有需要的康复人士提供就地方便的全面康复服务。我国是在20世纪80年代末开始的社区康复实践，经过近30余年的发展，我国的社区康复工作取得了一定的成绩，但同时也面临着诸多问题。本文试图通过对北京市八个基层社区的走访调研，来了解当前基层社区的社区康复现状和问题，同时对这些问题进行原因分析并给出相应的解释。

一、关于社区康复

对于什么是社区康复，不同的国家有不同的理解。我国对社区康复的界定为：社区康复是社区建设的重要组成部分，是指在政府领导下，相关部门密切配合，社会力量广泛支持，残疾人及其亲友积极参与，采取社会化方式，使广大残疾人得到全面康复服务，以实现机会均等，充分参与社会生活的目标。[1]（P3）在这样一种基于我国国情提出的社区康复定义下，我国的社区康复工作随着有康复需求人群的增长而正在悄悄地发展。

在我国，社区康复的对象为残疾人、慢性病人和老年人。但现实情况则是，残疾人是我国社区康复服务的主要受益群体，慢性病人和老年人在享受康复服务方面略显不足，这在此次调查中也有所体现。社区康复的服务内容主要有功能训练，全面康复和重返社会，而这三项又分别包括了许多具体的训练项目，如功能训练，主要指针对康复对象存在的功能障碍而实施的康复训练，[2]（P24）它包括物理和运动训练、生活自理能力训练、作业劳动训练、语言能力训练、文体活动训练、使用辅助器具训练和其他一些措施。全面康复指综合地、协调地应用医学的、社会的、教育的、职业的措施，以减轻病、伤、残者的身心和社会功能障碍，使其得到整体康复而重返社会，[2]（P26）它包括医疗康复、教育康复、职业康复和社会康复。在康复对象经过一系列的康复之后，他们需要重返社会，这包括他们自身条件的改变、外界障碍的消除和社会的文明与进步。

关于社区康复，仅仅理解它的定义、工作对象和服务内容是不够的。对于一个在20世纪80年代就开始的新兴事物，其在不同国家、不同地区，甚至不同情境下，工作机制和工作过程都是完全不同的，而且发展程度和影响因素也全然不同。因此，为了呈现这种差异性，笔者在现实条件允许之下，选择对北京市的基层社区进行调查，以了解当前基层社区的社区康复实施现状及存在的问题，并试图给予相应的解释。当然，关于社区康复实施现状的研究也有一些，而笔者与之不同之处在于，以实际的、鲜活的案例为基础，并对此进行一种全新的社会福利视角的分析。

二、基层社区康复现状

基于现实条件的限制，笔者选择对北京市的基层社区进行康复现状的调研。一是因为笔者居住在北京，根据就地、方便的原则可以进行调查；二是只有了解了基层社区，才能真正把握社区康复的实施现状。当然，由于所选研究对象的数量限制，并不一定能反映事物的整体全貌，但也为了解相关方面的问题提供了一定的证据支持。

（一）研究对象——北京市的八个基层社区

此次调研，共选择了北京市的八个基层社区，由于根据就地、方便的原则进行，所以并不一定有代表性。这八个社区分别为北京市WY社区、XYY社区、LS社区、QT社区、BYFXL社区、CWY社区、SJ社区和NHYSQ社区。对于这些社区的选择，并没有刻意安排，所以更能体现社区康复现状的真实性，当然，在普遍性方面会有一定的限制。通过对这些社区工作人员的访问和调查，了解到当前这些社区的康复现状。

（二）北京市基层社区康复现状

1.康复对象。普遍来看，基本每个社区都是以残疾人群体为主要康复对象，把老年人和慢性病人当作康复对象的较少。从对某居委会工作人员的访谈中就可看出，其认为康复主要是针对残疾人，对慢性病人和老年人没有相关的康复内容，这与居民对“康复”的理解有关，即人们认为康复只是出现了残疾才能进行康复，而殊不知，“康复”是指伤病后的功能恢复，[3]（P1）也就是说康复是受伤或者生病之后的一种功能恢复活动，受伤或者生病并不一定代表就是残疾。所以，工作人员在这里犯了一个“以偏概全”的错误，也反映出康复对象的单一性。不过尽管如此，仍然有部分社区会把慢性病人当作社区康复的对象。

2.康复工作人员的配备。社区康复工作需要有专业的工作人员，如全科医生、护士、基层卫生技术人员等。但从所调查的社区来看，也不能满足要求。在社区层面，负责社区康复的专业人员较少，主要是由居委会工作人员负责相关工作，偶尔有康复中心的工作人员来开展服务。比如从对QT社区的访谈中可以了解到，该社区负责残疾人工作的共有三人，福利主任、专职人员和协管员。NHYSQ社区设有康复站，康复站中工作人员也有三名，两名女性、一名男性，两位女性均已年过半百，而男性也早已过了退休的年龄。在此康复站，一人负责卖药，一人负责杂务，只有另一人可以称得上专业人员，为老年人提供服务。而在LS社区，也没有专业的康复人员，只有一些社区康复专业的志愿者在空闲时间会提供一些上门服务，但这些服务简单又不全面。

3.康复内容。从康复内容看，由于康复对象不同，康复的内容也有差别，以下分别从残疾人、慢性病人和老年人三类人群来看基层社区康复的内容。

残疾人是社区康复的主要受益对象，所以相对来讲，对残疾人提供的康复服务内容较为丰富，这体现在以下几个方面：

功能训练。有些社区设有康复站，但因为物资、场地和人员分配等客观因素，康复站并不具备提供功能训练的康复设施，如BYFXL社区。有些社区康复设施的利用率低，无人看管，且没有专业人员负责引导使用，所以就将康复设施搬离康复站，如NHYSQ社区。以上这些都限制了功能训练的实施。尽管如此，从所调查的社区来看，有些社区康复站还是能够发挥作用的，如WY社区。“WY社区康复站的条件还是不错的，房子里面的摆设很丰富，包括了许多益智运动器材，可以为残疾人提供相关功能训练。”WY社区负责康复工作的人员介绍说。不难看出，对于残疾人的功能训练服务来说，各个社区的状况有差异，而且不均衡。有的社区康复站利用得很好，可以开展相关服务，而大多数社区都面临着没有康复站，或者即使有康复站，也利用不起来的现实问题。因此，从残疾人的功能训练这一方面，各个社区表现出来的是“发展不均衡”。

全面康复。残疾人的全面康复包括医疗康复、教育康复、职业康复和社会康复。从调查情况看，各个社区普遍反映出比较关注职业康复，职业康复是使残疾人自立于社会的根本途径。这种对于职业康复的重视，体现在很多社区为了促进残疾人就业，创办了一些服务项目。如QT社区开办的慈善超市，在超市内设有公益组织产品展卖区，代售残疾人组织和社区再就业组织等公益组织提供的公益产品。还有一些民办非企业单位会开展一些职业康复项目，如北京市朝阳区玉华残障人士康养服务中心，通过“玉华手工皂坊”康复项目，使重度智障人士能够享受美好的工作时光。全面康复中，社会康复也得到了很大重视，如举办阳光亲友艺术团，让残疾人参加娱乐活动，丰富他们的文化生活，使他们更好地融入社会。

重返社会。重返社会包括三个方面，其中“外界障碍的消除”在各个社区的体现比较明显。消除外界障碍主要表现为无障碍设施的设立，在被调查的八个社区中，基本每个社区都有免费轮椅、拐杖，可以借给有需要的人士使用。另外，盲道的设置、公共卫生间的扶手、残疾人专用卫生间等，都为残疾人重返社会提供了非常重要的通道。

老年人的康复，公众基本认为，老年人应该进行各种训练和治疗，因为老年人比较容易生病，而病程后期理应进行锻炼和治疗。

功能训练方面，如果老年人生病之后，尤其是当身体功能有损伤时，需要进行生活自理能力的训练，有些老人如果长期坐轮椅，还需要进行转移训练。

全面康复当中，老年人比较重视医疗的康复，这包括药物、手术和物理治疗等方法。

重返社会方面主要体现在无障碍设施的设立上，社区会有轮椅、拐杖等供老年人借用。

慢性病人的康复应该说是最不受重视的。有些社区根本没有慢性病人的康复，有些社区会关注，但程度不一。有些做得好点的社区，会对慢性病人进行疾病检查，做好疾病预防和常见病的知识普及，会请老中医免费为居民提供服务。

4.基层社区康复取得的成绩。社区康复由1986年起步，到现在30余年的时间里，取得了一定的成绩，具体到所调查的基层社区层面，表现为：

一定数量康复站的建立，满足了人们的康复需求。在被调查的八个社区当中，有三个社区是有康复站的，通过康复站，可以满足部分残疾人的康复需求，促进他们更好地进行伤病后的身心修复，以便顺利地融入社会。

推行的一系列康复项目，取得了一定的成果。如温馨家园项目、海淀区残联推行的“居家康复”服务，还有民办非企业单位的项目等，都满足了康复对象的种种需求。

民间力量的参与，为康复服务注入新的活力。由于社区康复是在社区层面为有需要的人士提供的服务，所以，社区中的居民和组织，社区外的个人或组织会加入到康复服务过程中来，他们会以志愿者的形式开展相关工作，为康复工作注入新的活力。

以上，简要对北京市基层社区康复所取得的成绩进行了归纳和总结，但由于受调查对象的限制，并不能全面概括出北京市基层社区康复工作所取得的成绩，而且更重要的是，本文旨在发现社区康复在实施过程中存在的问题，因此，以下将进行详细阐明。

三、基层社区康复中存在的问题

尽管北京市基层社区的康复工作取得了一定的成绩，但更明显的是这其中也存在着一定的问题，笔者将其归纳为：

第一，服务对象方面，偏重残疾人的康复。在所调查的八个社区当中，基本每个社区都是以残疾人作为社区康复的主要对象，而将慢性病人和老年人作为康复对象的较少。

第二，服务内容比较单一。总体来看，对于残疾人、老年人和慢性病人提供的康复服务，内容较少，比较单一，或者有些直接停留在向残疾人出租借用辅助器具方面，没有专业的、带有技术性的康复服务，比如各种理疗，包括各种功能训练等等。

第三，康复设施闲置严重。有些社区有康复设施，但是却没有康复对象来使用，导致设施闲置严重，甚至有些社区干脆将设施搬离，用以解决社区空间狭小的问题。

第四，专业人员和资金缺乏。缺少专业人员，相应的资金短缺。有些社区只有一个人在负责社区康复工作，而这个负责人也不专业。即使有些社区工作人员达到了三个，但是也缺乏专业知识。资金方面也不到位。

第五，各社区发展不平衡。从被调查的八个社区来看，有些社区康复工作做得很好，而有些则根本连什么是“社区康复”都不清楚，所以，从这个角度看，各个社区的社区康复工作发展十分不均衡。

以上是笔者关于基层社区康复问题的总结。总体来看，问题大于成绩，用某社区主任的话说，“现在北京市没有几个社区在社区康复方面能达标的，因为普及很困难，想要达标最重要的是资金，没有资金、器械，服务人员没法到位，也没人管。社区居委会和服务站也不可能做这事，因为是非专业人员，并且社区也没有收到任何与北京市社区康复相关的文件。”由此可见，基层社区康复工作任重道远。

四、原因探讨

第一，政府的重视和投入程度不够。尽管我国在1986年就已经正式开展了社区康复工作，并且也已经取得了一定的成绩，但还是不能回避政府在社区康复工作方面投入程度不足的问题。另外，政府不够重视，不投入一定的人力、物力和财力，相关工作都是纸上谈兵，未必能做得好。这实际上反映出的是政府的角色意识问题，政府有四项核心职能：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。公共服务是政府的一项核心职能，它符合公共服务产品的特征。政府是公共服务的主体，是否有适宜的角色意识，关系到行政秩序及和谐社会的建立。国家、政府是社区康复的实施主体，人们常说领导支持重视，工作就好干，领导支持重视就是一种政府行为的体现。[4]（P32）

第二，基层工作人员对社区康复的理解较狭隘。从访谈中可得知，导致北京市基层社区康复工作进展缓慢的原因之一是工作人员对于康复的理解。有些人不清楚康复不仅是针对残疾人的，而且也可以针对老年人和慢性病人。另外，他们认为，康复仅仅是肢体康复，实际上康复是一种全面的康复，包括医疗康复、教育康复、职业康复和社会康复。以上这些都导致工作人员在工作过程中的懈怠，这涉及到工作人员的自觉行为，从国家管理哲学的层面加以理解，即形成理性的认识并且变成自觉的行动，才能够取得一定成绩。

第三，人们的康复意识淡薄。康复对象和公众本身对于康复的意识比较淡薄，这也是很重要的一个方面。很多人不知道什么是康复，即使了解，也会因为超过医保报销范围就需要自己支付费用，而导致许多人选择在家“休养”，并不是进行社区康复。

五、理论反思及社会工作介入

以上，笔者对北京市基层社区的社区康复现状和问题进行了描述，并给予了相关的原因分析。整体来看，北京市基层社区层面的康复现状并不乐观，这里既有政府的原因，也有作为执行者的工作人员的原因，当然也有康复对象本身的原因。笔者将焦点集中在康复对象这个群体上。康复对象作为社区康复的受益者，理应去享受这份服务，但因种种原因，大多数人并未得到相应的待遇。从康复对象本身来说，这应该属于一种社会福利的丧失。从某种程度来看，社区康复应该算作是一种社会福利。所谓社会福利，从广义上看，是指一切有助于公民生活质量和社群福祉改善的活动、服务及资源，它们既可以是有形的物质/金钱支持，也可以是无形的精神帮助；既可以是实物形式的帮助，也可以是现金形式的支持。[5]（P54）从这个角度看，社区康复因其通过一定的设施、设备和专业人员为康复对象提供服务，所以有着社会福利的实物特征。但因为种种因素，导致了这种社会福利的“被剥夺”，其中之一便是人们福利意识的缺失。

提到福利意识的缺失，就不得不提到福利意识。目前，学术界对于福利意识的界定存在着分歧，尽管如此，学者们都认同：福利意识是社会成员对福利的基本看法和判断。具体来讲，社会福利意识是社会成员个体关于获得社会福利的正当性、福利产品的分配原则、福利产品的供给主体、供给方式等方面定型化的意见和态度。[6]（P128）由此来看，一部分人并未将社区康复作为一种福利，因为他们对“社区康复”没有基本的看法和判断，他们不知道社区康复是做什么的，不知道什么人在做，也不知道该如何去做，到哪里去接受服务，这一部分人属于社会福利意识丧失的。还有少部分人听说过社区康复，但是仅仅限于听说，不知道社区康复具体是做什么的。而对于社区康复的工作人员，他们对社区康复有一定的了解，明确社区康复的供给主体，也了解康复的供给方式，这些有自己的看法和态度，但看法比较粗浅的人，属于社区康复福利意识薄弱的。

从以上分析来看，笔者认为，社区康复是一种福利，但作为享受这项福利的人和执行这项福利的人都缺少了某种意识，前者属于福利意识缺失，后者属于福利意识薄弱。为了使社区康复作为一项福利能够为更多有需要的人所享用，必须改变目前的状况，即改变人们福利意识缺失和福利意识薄弱的问题，也就是要进行社区康复福利意识的“补偿”。这里的补偿是指通过某种形式，使康复对象能够增强社区康复的福利意识，认识到社区康复是一种福利，应该去享受，而且也能够享受到。针对这种情况，社会工作可以在其中发挥一些作用。社会工作者在社区康复中发挥着不可替代的作用，可以从不同层面为康复对象的福利意识提升做出贡献，具体的社会工作介入途径如下：

（一）作为倡导者进行福利意识的唤醒

社会工作者的一个角色为倡导者，即矫正社会问题，从而帮助建立一个保证所有成员尊严的公正的社会。[5]（P169）社区康复的服务对象很多时候并没有成为它的服务对象，这影响了部分人获取公正的机会，社区康复没有真正为有需要的人提供帮助和服务，因此这又是一个需要改进的问题，从这个角度，可以发挥社会工作者倡导者的作用。通过倡导，可以使更多的服务对象得到所需服务。具体的措施为：可以通过社工的宣传策划（如贴宣传画，树展板，播放相关视频等），使更多的人了解什么是社区康复，其针对的人群有哪些，如何获得这种服务等，使人们有这种意识，即康复的意识。除此之外，也应该让服务对象意识到，社区康复是一种福利，可以给自己的生活带来锦上添花的作用，增强人们社区康复的福利意识。

（二）作为服务提供者进行福利的传递

社会工作者的一个最重要角色就是提供服务，即向有需要的服务对象提供服务。这里的服务既包括心理咨询和意见咨询，也包括提供物质帮助和劳务服务，提供这方面的服务是社会工作者的首要职责。社会工作者作为一个福利的传递者，在社区康复中也发挥着必不可少的作用。在社区康复中，社会工作者可以通过了解情况，即向医生、护士、康复治疗师和康复工程师等了解患者的病情、康复治疗和训练方案等，与患者沟通，向患者征询意见，了解其愿望和要求，共同探讨在出院后如何适应家庭生活和回归社会等问题。还可以通过组织各种社会活动，使全社会形成一种理解、尊重和关心患者的良好社会风尚，保障患者生存的权利，帮助其实现经济自主，鼓励其参与政治活动等。这些都使社会工作者作为一个服务提供者能够让服务对象感觉到社区康复是一种福利，通过社区康复可以使服务对象受益。

（三）作为政策影响者进行福利的改进

由于某些问题是制度因素造成的，所以，对现有的政策或制度进行改革极其必要。社会工作者在服务过程中如果发现某些问题具有普遍性时，应该提出政策建议以改善社会政策，避免社会问题的再次发生和减缓社会问题。社区康复作为一项政府为民服务的途径，其原本有一个好的初衷，但因种种原因导致该政策并没有很好地落实，失去了应有的福利意义。社会工作者作为一个能够影响政策的人，可以通过一线的工作实践，同时结合相关研究，为政策改进提供建设性意见，进而促进社区康复福利的改进，使这项服务能够真正为有需要的人提供服务。

综上，笔者对基层社区的社区康复现状进行了描述，并给与了相应的解释。当然，笔者认为，这并不一定只是北京市的问题，也有可能是全国社区康复工作所面临的共性问题，所以，笔者抛砖引玉，希望有更多的实务和理论研究，能够介绍国内社区康复发展的现状及问题，并给予一定的理论解释。从理论反思的角度看，在社区康复事业存在的问题当中，服务对象本身和工作人员方面都有一定的福利意识问题，因此，可以分别针对这两者进行相应的社会工作“补偿”，能够在一定程度上改变人们社区康复福利意识丧失和薄弱的问题，进而改进社区康复现状，以真正实现为康复对象服务的目的。

[1] 王刚.社区康复学[M].北京：人民卫生出版社，2013.

[2] 赵悌尊.社区康复学[M].北京：华夏出版社，2005.

[3] 胡永善，戴红，刘世文.社区康复[M].北京：人民卫生出版社，2013.

[4] 张玉洁，许国瑞，邹淑芳.社区康复与政府公共服务[J].中国残疾人，2007（7）.

[5] 王思斌.社会工作导论[M].北京：高等教育出版社，2004.

[6] 张瑞凯.新生代农民工社会福利意识现状及特点研究[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2013（3）.