供给侧结构性改革背景下政府职能转变研究

金依砚

(郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450000)

供给侧结构改革是我国政府审时度势，为经济社会提供持久动力作出的的重大抉择。当前我国经济发展内生动力不足，仅靠原来的“投资、消费、外贸”根本不能满足经济社会提出的新要求。[1]同时我国正处于全面转型时期，传统动力不足，新动力尚未形成，周期性、结构性矛盾突出。原来政府依靠的需求管理模式导致经济社会矛盾凸显，产能的过剩更加刺激社会发展的稳定性。资源的浪费与匮乏、环境的恶化等等都制约着经济的可持续发展。这表明，原有的需求管理已经无法满足经济社会发展。供给侧改革是新常态下，我国政府作出的重大抉择，表明我国政府转变经济增长方式的决心，有利于经济的良性发展。供给侧结构改革要求政府简政放权，以市场为导向，避免以往的过度干预，正确发挥政府应有的作用。

一、供给侧结构性改革背景下政府职能转变的原因

供给侧结构性改革是国家重要的顶层设计。党的十九大报告中明确提出，我们要实现中华民族伟大复兴中国梦，要实现“两个一百年”的奋斗目标，必须要贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。[2]目前，我国经济的发展已经有高速增长阶段转到高质量发展阶段，已经到了转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力的关键攻关期与节骨眼上，建设现代化经济体系是我国发展的重要战略目标，必须以供给侧改革为主线，以质量效益的发展为目标，以质量变革、效率变革、动力变革为手段。提高全要素生产率，着力构建实体经济，这里突出强调供给侧改革对于经济转型、政府职能转变具有重要意义。

供给侧结构改革是对以往政府调控经验的总结。在改革开放之初，我国经济的发展处于摸着石头过河阶段，没有任何成功经验可以借鉴，党中央英明决断，充分利用我国劳动力充足、价格低廉的优势，同时抓住国际上发达国家向发展中国家转移的历史机遇，实施出口导向型发展战略，依靠高储蓄率、高投资水平、高资源消耗、高出口来拉动经济增长。这一战略是在政府主导下完成的，我国经济增长保持30年之久，一跃成为世界第二大经济体，还形成了所谓的“中国模式”。虽然需求侧功不可没，但是出现了诸如结构不平衡问题，比如，过度依靠出口、投资、消费，特别是国内居民消费低迷，GDP增长迅速，投资风险加大，生态环境承载能力不可持续等等。需求侧功不可没，但当前我国经济在国内外综合作用下已经进入了新常态，2011 年以来，我国 GDP 同比增长已连续 5 年降至 10以下2015 年 GDP 同比增长更是创 25 年来新低，仅为 6.9%，增长率超过 10%的经济高速增长已经成为历史，这意味着依靠需求侧调整拉动经济增长的调控思路已经不合时宜，急需寻求新的解决之道，其实，过去几十年每一次实现新一轮的经济增长，走出经济疲软期，都离不开供给侧改革的协同配合。[3]例如，上世纪90年代亚洲金融危机爆发后，我国政府积极应对，通过深化国企改革以及加入WT0的机遇，最大程度减少了危机的冲击。2006年的国际金融危机，西方国家展或碰壁或搁浅，我国以其积极有为的治理方式实现新一轮经济增长，克服了金融危机。

供给侧结构性结构是当前我国应对新情况、新问题的需要。供给侧结构改革是针对我国长久以来偏重于需求侧的发展，特别是改革开放后，我国政府利用西方国家转移制造业的机遇，依靠本国廉价劳动力与资源，大力发展密集型产业，经济社会得到极大发展，人民生活水平显著提高，经过30多年的发展，成为仅次于美国的第二大经济体。[4]但2008年金融危机以后，世界形势发生了深刻的变化。从国际上来说，海外投资企业萎缩、贸易壁垒加深、国内方面，劳动力资源价格上涨、自然资源匮乏严重、环境条件日益恶化、产能过剩，我国GDP增长从2011年以来持续走低，这表明仅靠需求侧无法满足经济社会的发展。我国政府开始寻求新的解决之道，改革开放近四十年来，我国经济持续健康稳定增长，随着经济发展的持续深入以及国际格局的调整，面对国内外一些新情况，新问题，我国经济也同样面临着挑战，供给侧结构性改革是我国政府审时度势，为经济社会发展提供持续动力做出的重大抉择。当前我国经济发展内生动力不足，仅靠原来的“投资、消费、外贸”根本不能满足经济社会提出的新要求。[5]同时我国正处于全面转型时期，传统动力不足，新动力尚未形成，周期性、结构性矛盾突出。原来政府依靠的需求管理模式导致经济社会矛盾凸显，产能的过剩更加影响社会发展的稳定性。资源的浪费与匮乏、环境的恶化等等都制约着经济的可持续发展。这表明，原有的需求管理已经无法满足经济社会发展。供给侧改革是新常态下，我国政府作出的重大抉择，表明我国政府转变经济增长方式的决心，有利于经济的良性发展。供给侧结构性改革要求政府简政放权，以市场为导向，避免以往的过度干预，正确发挥政府应有的作用。

二、供给侧结构性改革背景下政府职能转变存在的问题

供给侧结构背景下要求政府职能做出相应的转变具有迫切性。现阶段我国的政府职能是与需求管理相适应的，必须进行调整，要求从宏观上把握政府职能，放松管制，强化公共服务，充分发挥市场的作用，以便促进经济社会持久的发展，以下我们分析政府职能转变存在的问题，从而更好的优化政府职能。

(一)社会管理、公共服务缺失

供给侧改革背景下，政府职能越位、错位现象十分严重，一是政府在营造公平的市场环境、完善的市场体系、具有创新意识的市场主体方面的服务职能没有充分发挥。同时，各个地方为了局部利益，强行干预市场资源配置，导致市场配置资源扭曲，过度投资、重复建设等现象屡见不鲜。从而导致了经济结构失衡、产能过剩、资源浪费。二是不尽合理的配套政策致使政府在供给侧结构性改革过程中没有扮演好角色，未能在政策上给予制度支持，比如，政府在知识产权保护层面上政策供给不到位，致使企业创新动力不足，市场应有的的活力没有激发出来。因此政府制定的政策必须符合当前发展需要，否则不利于经济的健康发展。三是目前政府职能定位不准确。实际生活中，政府管了不该管的事，管了本属于市场的事务，例如市场规则的制定，市场资源的配置等，各级政府为了地方利益制定了一系列的外地进出条例，妨碍了市场之间正常流动，使企业丧失活力，贸易壁垒加深。同时，政府依靠行政手段干预企业，市场释放的资源配置信号不能得到合理配置，这就造成大量重复建设，产能过剩，资源浪费。实践证明，政府过多干预不仅破坏了正常的市场机制，同时阻碍了经济社会发展。政府应该搞好顶层设计，履行好宏观调控职能，在政策方面给予支持，促使经济活力的有效释放及生产力水平的提高，加快生产要素配置扭曲状况的改善。例如农村地区的改革，在坚持土地所有制的情况下，可以优化土地资源配置，深化土地改革以及户籍制度改革，促进农村劳动力跨地区自由流动。

(二)放管结合不到位

目前我国政府在简政放权、放管结合上力度凸显，但仍然存在放管不到位的问题。放管不到位集中表现在市场监管不到位、行政权力过多干预经济结构。根据以往经验，行政权力的过度干预从国家层面上说不利于供给侧结构调整、国家经济战略转型、五位一体总体布局；从市场层面而言不利于市场资源优化配置，生产要素的优化组合，竞争有序的市场体系的形成；从行政层面来说更会导致行政权力恶性膨胀，公职人员寻租现象泛滥。我国在计划经济时期按照严格的行政命令管理经济，由此实现政府目标。如今，在市场经济条件下，市场的良好运行与传统行政命令是不相容的。例如，对于去产能，供给侧结构背景下的去产能，是依据市场优胜劣汰的竞争法则淘汰落后产能，而不是用强制性的行政命令决定哪个产业应该关闭。这种肆意干涉市场运行的强制命令不仅造成政府公信力受损，同时破坏市场良好运行。在当前新发展理念主导下，经济的发展应该是建立在更加民主、自由的基础上，由市场自行决定资源配置的方式与手段而不是政府过多干预企业经营投资，除此之外，也应该看到，对于企业的行政审批应该取消甚至全面取消，只有这样，才能降低企业运营成本，激发市场活力，为企业间公平竞争开道，制定相关政策法规，引导而不是干预企业发展，保持经济又好又快增长。[6]

在十九大工作报告中我们意识到供给侧结构性改革要求必须以更加合理的方式处理市场与政府职能的关系，对市场的宏观调控是有必要的，但过度干预企业内部正常运营以及企业间事务就不利于国民经济良好运行。供给侧结构改革要求政府简政放权，减少行政审批程序，以及繁琐行政手续，只有这样才能激发市场活力，实现公平竞争。如果有必要的话还应该借鉴国外成功经验，比如底线思维治理方式，政府只针对触犯法律的事情施以严格处罚，减少行政不必要的干预，这样才能激发市场活力，打破贸易壁垒，才能保持经济的持续健康发展。

(三)审批权下放后出现“怠政”“懒政”与不作为

供给侧结构性改革要求政府简政放权，简政放权就是市场决定资源配置，能够最大限度激发市场活力，然而，这本是实现经济又好又快发展的良策，但审批权下放的不良后果就是，公职人员“怠政”“懒政”不作为情况明显，公职人员服务意识淡薄。这主要因为人都是利己的，审批权的下放导致部门利益最小化，在这种情况下，公职人员不愿意作为，直接制约政府工作效率。不作为还表现在对政策输出方面还表现出较弱的回应性，比如，在供给侧结构性改革背景下市场规则的运行要求良好的法治环境，但是，我国政府在有关市场运行政策制定上依旧存在漏洞，对于市场运行良好环境的要求始终表现较弱的回应性，政策一般是公职人员在考察具体情况后做的顶层设计部署，因此应该加强公

三、供给侧结构性背景下优化政府职能策略

通过对供给侧结构改革背景下政府职能存在的问题进行简单的分析，我们不难意识到政府职能转变的迫切性，政府职能的转变有利于为供给侧结构改革的深化提供动力，以下我们将从各个角度采取多种措施优化政府职能。

(一)规范政府权力，制定权责清单

政府资源的有限性决定了其不能够包揽所有事物，政府只需要把应该管、必须管的事情做好，其他的交由市场与社会解决。政府的主要职责是宏观调控，不应该管“别人”的事，而把自己本职丢在一边，造成市场秩序混乱，资源得不到合理配置。因此，理清政府职权、制定权力清单不仅有利于规范政府权力，更好地提供公共服务，同时有利于各方面的监督。[7]只有政府权力得到规范，权责一致，才能摆脱过去政府职能弊病，才能改变过去政出多门，政府职能重叠的情况，依法规范政府权力，使政府职能设置依法可依，避免盲目的人为安排，能够最大限度保障公平正义。

1. 优化政府权力配置

我国政府职权一个显著特征是政出多门，为了避免这种情况，造成政府资源的浪费，必须理清政府纵向和横向部门的职责关系，整合职责，要把具体事务落实到具体部门，对于需要配合实施的工作，要分清主、次责任，对于中央、地方而言，要理清纵向关系，中央是宏观调控者，地方必须严格贯彻中央宏观调控策略，在此基础上可以制定适合本地方的具体法规，刺激地方经济发展活力；对于存在横向关系的不同部门而言，要厘清职责关系，按照一个部门负责一项事务的原则贯彻执行，对于，需要多个部门协同的事务，各个部门要明确主次责任，厘清牵头单位与配合单位的具体职责，避免出现政出多门，职能交叉的现象。同时，加强简政放权的力度，以人民利益最大化为放权准则，依法全面取消行政审批事务，但是对于需要国家重点审批的特殊事务，必须加强监管。合理配置政府权力。

2. 协同制定权责清单，规范政府权力

制定政府权责清单不应是政府部门单方面的告知政府部门的行为，公众不仅要知道政府部门为什么会有这些权责，而且政府部门应该尽可能多的参与和协商如何来制定权责清单，从而使我们的权利清单更加的透明，让更多的民众能够清晰的看到我们政府的业务流程和整体的规划，使我们的民众对于当前的政府的行为有个更清楚地认识，可以最大限度的避免政府出现推诿、扯皮的现象，同时在加上人大对于我们政府部门的监督，使我们的政府部门工作更加的高效，减少内部的流转环节，实行职权流程法定，最大限度的让我们政府进行职能的转变。其次，应该认识到权力清单的制定并不仅仅是政府的权力，公民的积极参与更能够促使职权的优化配置，公民应该献计献策，为更好的优化职能提供建议，同时应该公开政府制定规则的程序与过程，让制度的运行在社会的监管下，最大程度避免政府官员寻租行为，按照便民，高效的原则优化政府职能。协同制定权责清单，用权责清单规范政府权力，按照权力、责任对等的原则，政府享有权力的同时必须履行一定的责任，不能有超出责任以外的权力的运用，用权责清单规范政府权力，可以最大限度减少政府滥用权力的行径，真正做到放权于市场，放宽市场准入标准。

(二)有放有管、探寻放管结合路径

推进供给侧改革一直在路上，目标是政府对其职能和治理方式方面的自我调整，着力建设现代服务型政府。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》将政府职能概括为“宏观调控、市场监督、公共服务、社会管理、保护环境” 这五个方面。可以说，这一新的表述较此前 2005 年修订的《国务院工作规则》中提出的“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。[8]

1. 简政放权，发挥市场作用

供给侧改革背景下政府职能转变的实质是简政放权，从我国历次政府职能改革不能看出，虽然每次都有所转变，但往往滞后于经济社会的发展，为了改变这一局面，首先，要深刻认识并把握好政府与市场、社会、以及各级政府之间的关系，政府放权于市场、社会、下级政府是简政放权最大共识，在供给侧结构背景下主要是政府放权于市场，也就是让市场在资源配置中起决定作用，最大限度实现要素自由流动，减少政府不适当干预，把”不该管、管不好“的事情归还市场，激发市场活力，刺激市场主体创新能力。同时简政放权应该聚焦在供给侧结构改革上，减少市场主体运行中的制度性交易成本。供给侧结构性改革背景下的简政放权是为了加强政府的宏观调控，减少政府的微观干预，因此，以深化行政审批为核心的制度性交易成本的降低是关键。因此，应该用法律手段界定审批事项、减少繁杂程序、优化流程，对于政府中越位，错位的行政审批，应该全面取消，最大限度降低企业制度性交易成本，尤其是中小企业的交易成本，刺激企业自主创新动力，激发市场活力，为公民提供新的市场供给。同时公开政府权责清单制度，把行政审批程序的简化，流程的优化落实到具体事务上来，真正放宽市场准入标准，降低企业准入门槛。对于企业的审批无论是在前期准备阶段即共商部门登记还是事中、事后都最大程度的为企业提供良好的准入环境，缩短审批时长，精简审批事项，公开审批程序，让审批在公民的监管下运行，同时应该构建全方位的监管体系，避免寻租行为。

2. 放管结合，加强监管

政府应减少对企业的过度干预，加强政府的监管职能，切实做到“放”“管”结合。简政不是减责，放权不是放任。政府职能转变首先要加大简政放权的力度，同时又要提升政府在公共服务和市场领域的监管水平和力度，将政府宏观调控的“有形之手”和市场潜移默化的“无形之手”正确的结合起来，着重营造宽松平等的准入环境、公平竞争的市场让供给侧改革下的政府的改革和市场的整体环境都有了很大的改观。

供给侧结构性改革下政府职能的放管结合，要注重用法治思维、法治方法保证监管落到实处，法律具有强制约束力，充分发挥法律在监管中的作用，坚持“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，为了防止监管出现不到位的情况，我们依照具体情况，将监管责任与所在部门、岗位、个人联系起来。同时，为了强化监管，主张各方都参与其中，推动不同部门、不同行业间协调监管。首先政府部门建立企业信用体系预防法律法规，加强信息监管，监督违法行为，加大违法惩罚力度，使企业形成“不易违法、不敢违法”。其次，发挥社会组织、行业组织自治作用，对于企业行为，不仅是事中、事后，行业组织要加强监管。最后推进市场监管治理信息化建设，新闻媒体要发挥社会作用，对于违法的企业，强化信息公示，肩负起社会责任。

(三)由主导市场经济向服务市场经济转变角色

供给侧改革的内涵是让市场在资源配置中起决定作用，避免政府过度干预市场，政府是制度供给者，应采取政治、经济、法律等多种手段营造良好的市场环境。政府作为宏观调控者，职责是配合市场整合资源，因此其应该维护市场主体利益，加强市场监管，降低市场交易成本，完善交易规则，为构建良好的市场秩序发挥作用。

1. 搞好政策供给

供给侧改革需要政府部门释放更多的政策红利。所谓的政策红利也就是指政府部门在一定时期内为了实现政府工作重点的顺利开展而对该项工作特殊照顾的法规、法律。当前，供给侧结构性改革不仅是短期内、更是我国长期经济战略转型的重中之重，国家在政策层面上推出一系列具有权威性的配套措施，以加快供给侧结构性改革的顺利开展。同时，我们应该看到政策具有时效性，必须着眼于当前情况 、具体事件，它不是永久的，一成不变的，强调政策的制定必须与经济发展同步，否则会给经济发展带来困难与挑战，政策制定必须着眼全局，因此，当前情况下，由于供需关系的改变、战略转型的升级，供给侧结构性改革作为我国经济领域工作的重点，必须要政策上予以配合，政府职能转变是供给侧结构性改革的核心内容，只有政府职能转变到位，改革才能在有利的环境下进行，才能给制度上降低交易成本、在创新上激发活力、在环境上营造公正氛围，由此可见，政府职能转变是供给侧结构性改革的重要内容，政府作为政策供给者，必须不断丰富、完善，促进供给侧结构性改革的长远发展。

2. 完善市场交易环境和法制环境

市场交易环境的优劣直接影响企业间的良性竞争，必须完善完善交易规则，降低交易成本，加强对市场主体有效监督，只有规范市场行为，才能给供给侧结构改革良好助力，激发市场主体创新活力，减少政府不适当干预，营造法制环境，同时提供公共服务，使市场的运行突破垄断行业的限制，为市场主体孕育成熟的市场土壤，促进所有制经济之间开展公平竞争。同时，我们应该看到，中国企业尤其是中小企业问题突出，表现为经营成本过高，尤其是交易成本、流通成本，对于交易成本，中央应该加大简政放权力度，而对于流通成本来说，如果想要降低流通成本必须加快垄断行业改革，净化市场环境，使这些行业的定价机制合理化。对于不遵守市场规制行为，应采取法律行为进行制裁。

3. 强化公共服务供给

补短板，优化公共产品服务，良好的公共产品与公共服务是促进政府职能转变的关键，同时也是供给侧结构性改革的重要推动力，有利于提高供给质量与效益，促进我国经济持续健康发展，同时我国处于全面建设小康社会的攻坚期，小康社会的实现同样要求公共服务协同发展，供给侧结构性改革的目的就是为了提高人民生活水平，增加公共服务供给质量，贯彻落实好以人民为中心的思想。首先要强化政府公共服务职能，公职人员要牢记以人民为中心的服务理念，政府落实好服务职能，例如，为企业营造好公正合理的市场环境、完备的基础设施建设、健全的制度体系、降低制度交易成本；为公民提供生产安全、消费安全等公共安全性服务。其次，加强公共服务体系建设，按照“法无禁止皆可为”原则，促进社会组织、民间资本、公民个人参与到服务中来，形成公共服务合力，努力形成政府主导，多方参与的格局，同时要注意服务质量与经济发展水平相一致，努力形成基本公共管服务均等化，让更多人民享受改革成果。

综上所述，我们不难看出，供给侧结构改革是我国在新常态背景下，为了实现治理能力与治理体系的现代化而提出的应对经济困境的新思路，供给侧改革要求政府把更多精力放在简政放权，宏观调控，增加公共服务上来。同时又要完善市场服务，规范市场体系，建立统一、竞争、活力的市场秩序，发挥好市场配置资源的决定作用。供给侧改革是从内生方面激发企业活力，为企业提供动力，政府职能转变是供给侧改革的必然要求，为了促进经济社会可持续发展，必须在供给侧结构背景下转变政府职能。