社会工作介入社会救助的机制研究

王 晴

（安徽师范大学历史与社会学院 安徽芜湖 241000）

一、问题提出

随着社会的发展，单纯的物质救助已经无法满足救助对象的要求，他们还有一系列的精神需求、社会需求、文化需求、劳务需求及发展需求。我国传统的社会救助的实施主体是政府，政府工作大到制定最高的政策性文件，小到走访困难户核对信息、上门解决生活困难，一直以来政府以物质救助为主，所有程序都亲力亲为，但是成效也只是保障救助对象生存的基本权利，而且质量也并不如人意，“大政府、小社会”的社会救助状态，并不利于我国从生存型救助向发展型救助的战略性转变。而社会工作则以其具有的专业性、服务性以及助人自助的工作理念在介入社会救助事业时发挥了很大的价值及作用，在为救助对象提供的服务也收到了一定成效。2014年《社会救助暂行办法》（国务院令〔2014〕649号）在第十章中，指出政府应该运用社会力量来参与社会救助，并积极发挥社会工作的作用，以专业社会工作的介入来减轻政府负担，提升社会救助的专业水平。2015年的《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》（民发〔2015〕88号）中对社会工作参与社会救助的任务、路径、支持保障等具体事项提出了具体要求，为社会工作介入社会救助提供政策依据。2016年，《关于加强社会工作专业岗位开发与人才激励保障的意见》（民发〔2016〕186号）中提出了专业社工在我国的缺乏，并为此提出一些列具体措施，来留住人才，发挥社会工作的专业之长。政府改变之前对社会救助的大包大揽状态，将自己从社会救助的诸多繁琐事务中抽身，将社会救助事业的具体实施操作慢慢地交给社会工作，以便自己能更多地关注于政策制定与问题解决，不仅减轻了自身负担，也促进了社会工作的发展，更好地推动了社会工作介入社会助事业，发挥救助的最大效应[1]。

二、社会工作介入社会救助的机制

目前我国社会工作介入社会救助事业在政府的支持鼓励下不断地发展，并不断得到完善，已经形成了以下机制：

（一）服务机制。

1.服务需求发现机制。救助工作的开展始于救助对象的存在并被发现，然后对症下药，针对需求展开救助，做到精准救助。仅仅依靠政府来发现救助对象，很难覆盖完全，且任务量繁重。政府将救助对象的识别、家庭情况调查及需求评估等这些基础事项交给社会工作机构，不仅将自己从这些具体、繁琐的事务中解放出来，来更好地发挥管理职能，也让社会工作者变“被动”为“主动”，积极发现生活中需要救助的对象，调查了解他们的真实需求，使得困难对象得到更科学、有效、全面的救助服务[2]。

2.服务承接机制。为了满足随着时代的发展而产生的救助对象的多样性需求，也为了减轻政府的财政负担与工作压力，提高社会工作提供服务的能力，提升社会自治能力，建设共建共享共治的社会治理局面，政府不仅提供政策优惠与财政支持来为社会工作的介入创造条件，更是大力培养社工人才队伍，提供岗位，提高福利待遇，为社会工作承接服务完善基础设施，来完善社会工作承接救助服务机制。

3.服务转介机制。救助对象的多元化需求，使得仅靠一方来提供服务是无法满足的。当有关机构及人员发现救助对象，进过简单研判后，发现其有社会工作需求时，及时向政府部门上报后。政府部门再按程序转介给相关的专业社工机构与社会工作者，由他们对救助对象进行具体的需求调研后，再有针对性的开展综合性、多样性的服务[3]。

（二）运行机制。

1.资金补偿机制。所有事情的运转都离不开资金，救助活动更是如此，资金筹集是社会工作开展救助活动的首要条件。目前我国社会工作介入社会救助活动的资金最主要来源于政府财政投入，政府以购买服务的方式将项目承包给社会工作机构，并对项目投入足够的预算资金，设定救助对象及需达到的目标，由社工机构来设计具体活动方案，来保证项目的正常运转[4]。

2.资源调动机制。社会工作机构与社会工作者能够有效的开展每项救助服务，离不开财力、人力、物力等各种资源的支撑。不仅需要政府提供资金，还需要利用社会的力量。目前我国社工机构在开展救助服务时，主要是面向社会征集活动的志愿者，也会向社会大众筹集善款，来更好地推进项目活动的进行。

3.能力建设机制。社会工作机构与社会工作者想要承接政府救助服务，首先社工机构及社会工作者必须具有相关的专业能力。政府对社工机构的成立、等级评价、承接服务有着严格规定与评价标准，对社会工作者的上岗、评级与工作经验也有着相关规定，社工机构要接受一系列的考核及评估，社会工作者也要进行理论知识与实务能力的教育培训，来加强社工机构的组织能力建设与社会工作者的专业能力建设。

（三）评估监督机制。

1.专家评估机制。对项目的质量管理与评估监督，是对社会工作介入社会救助事业的实施效果和服务水平的评价与管理。社会工作机构在承接政府购买服务后，设计活动内容与目标，开展具有针对性、综合性的救助服务。当项目完成后，政府部门会聘请相关专家，对项目完成的质量与效果进行评估，并对社工机构与社会工作者的救助活动进行评判，以此来作为以后项目开展的经验积累，也对社工机构与社会工作者的工作进行评价。

2.内外部监督机制。目前为了监督我国社会工作机构与社会工作者开展的社会救助服务，已形成了以政府、社会为主的外部监督以及社工自我监督的内部监督机制。政府部门一直跟进社工机构提供的服务，对救助服务的过程及结果进行外部监督。救助对象对于提供的服务有什么疑问或者不满意的地方，可以向政府有关部门进行反映，社会公众对于提供服务存在的不公平、不公正现象也可以进行反映，对救助行为进行有效的外部监督。社工机构则会通过机构网站与公众号等相关网络途径，对每一次实施的救助服务的经费开支情况、活动内容、筹资与捐赠情况、志愿者活动进行公示，不仅是对机构的自我监督，也方便了社会公众对其进行监督。

（四）互动机制：三社联动机制。社区作为现代人类生活的基本单位，人们除了工作时间，有大多数时间是在社区里度过，在这里进行休闲时光。社区能满足居民需求，提供公共服务，我国正在大力推动和谐社区建设。为了推动社会工作融入社区，以社区为单位提供救助服务，我国正在推进并不断优化“三社联动”机制。“三社联动”为社会工作的救助活动提供了一个基本平台，在这里，社会组织，社会工作机构承接的服务得以开展，社会工作者能够展示其能。“三社联动”机制促进社区、社会组织、社会工作者之间的优势互补、资源共享，扩充了社区服务的外延，创新了基层社区治理[5]。

三、社会工作介入社会救助机制存在的问题

（一）需求发现被轻视。在实施政府购买服务项目中，我们首先需要了解的就是救助对象的切实需求与迫切愿望，这是必不可少的一步，也是项目实施具有成效的前提条件。但是在项目的具体实施中，有些社会工作机构往往会忽略这关键一步，不去做需求调研，或者只是简单询问，根据个人经验与大众需求，对不同的救助对象的需求作统一的定论。这对项目的计划、项目的后期实施有着很大的不良影响，使得救助没有对症下药，没有达到想要的效果，救助对象无法满意，浪费救助资源。

（二）救助资金来源单一。政府购买服务的资金来源最主要是政府财政拨款，社会工作机构对政府的资金依赖性很大，政府是社会工作机构最大的资金补偿链，并且可能是个别社会工作机构的唯一资金来源。这种现象使得社会工作介入社会救助资金来源单一，资金有限造成项目效果不具有持续性与长期性，无法发挥项目的最大价值，这也与社会工作机构成立的目标与他所需发挥的能力与价值不符。

（三）社会工作自身能力有待提升。社会救助设计的涉及的问题纷繁复杂，不是简单的一种手段或方法可以解决的，这对社会工作者的专业能力与实务能力具有很大的挑战与要求。我国目前成立的社会工作机构普遍存在组织机构小，专业人员少，项目开展全靠志愿者的现象，而面对社会救助的多样化需求显的有些力不从心，所以社会工作者的专业能力急需提升，专业人才也需要政策的吸引。

（四）社会力量参与度低。在项目的实施中，活动的主要参与者有政府部门人员、社会工作者、救助对象及志愿者，广大的公众力量并没有包含进来。存在问题的原因有二：一是社会公众的意识存在偏差，认为社会救助工作是政府部门的职责，社会工作开展的救助活动也是他们的工作日常，与自己距离很远。二是政府与社会工作机构没有让公众参与的意识，社会工作机构在开展活动时，没有事先做好宣传，注意吸引大众注意，鼓励社会参与，吸收社会力量，链接社会资源。

（五）评估体系不成系统。评估是对项目实施成果的检验，也是对政府与社会工作机构的工作的检查与监督，关系到社会公众的切身利益。对于政府购买服务项目实施后的评估，在我国并没有形成统一的评估标准与评估体系，各地政府根据自己的要求与喜好来设定评估程序，采用评估方法，造成各地的评估标准不一，每次项目评估标准不同，具有很大的随意性，给评估工作带来了很大的难度，也会造成群众、社会工作机构与社会工作者对结果的不认同与不满。

四、完善社会工作介入社会救助机制的对策

（一）完善发现机制。有些困难家庭与个人对国家的政策并不了解，在自身存在困难时没有向政府及社会工作机构求助的意识，政府部门也很难发现所有的困难对象。所以需要完善发现机制，采取从上而下、全面覆盖的困难群体发现机制。第一，通过专门设立的基层救助机构与民政专干在日常工作中，主动发现困难群体。第二，民政部门与其他部门，如，公安局、残联、教育部等部门进行信息共享，与慈善机构，如，红十字会、基金会等进行联系，从其他部门与机构的救助体系中筛选社会救助对象。第三，社会机构及其他社会组织在工作、走访、入户调查时，发现困难群体。第四，通过新闻媒体及网络发现救助对象。第五，个人自行求助或者其亲属朋友帮助其求助。

（二）创新承接模式。现阶段，我国大部分地区社会工作介入社会救助的主要模式是“政府购买服务”，由政府部门及有关人员主动发现救助对象，设定救助目标，再选择有资质承接服务的社工机构。在此过程中，政府处于主动的地位，社工机构趋于被动。为了提高社会工作的积极性，充分发挥其主动性，可以创新社会工作介入社会救助承接社会救助服务的模式，来完善服务承接机制的内容。如，近几年开始在我国兴起的公益创投模式，由社工机构主动发现生活中需要救助的群体，并设计好项目及相应的活动方案，向政府提出申请，由政府审核通过后，划拨活动资金让社工机构提供服务。

（三）开展融合救助。社会工作者作为救助政策的宣传者与实施者，自身要对国家及地方的救助政策法规十分熟悉，把握政策适用的对象、要求、标准及具体的内容，了解政策动态变化。在对某一类救助对象实施救助时，一方面可以结合国家对于这类人群的现有救助政策，保障其基本需求，另一方面针对对象的不同需求，如，教育、住房、看护等需求，可以链接社会力量，利用社会资源，开展融合救助，将政府政策、社工救助与社会力量进行融合，多方面、多层次对救助对象提供救助，对于救助对象来说，不仅满足了他们的多样性需求，也实现了他们的长远发展。

（四）拓宽资金来源渠道。为了解决社会工作进行救助的资金问题，需建立完善的资金筹集体系。一是政府财政投入，社会工作可以积极向政府申报社会救助项目，获取资金救助，但是政府财政也存在资金不足的压力，需要规范政府购买服务预算，开展救助活动时尽量节约、高效、合理，提高财政支出的使用效率。二是街道、社区的专项资金，社会工作在开展救助服务时，可以与社区活动联系起来，联合社区、街道的力量，扩大活动效应。三是慈善机构的救助资金，社会工作可以联合慈善机构，共同开展活动，获得资金帮助。四是向社会筹集资金，社会工作在对特定群体进行救助之前，如果救助群体数量过大，如，受洪水灾害群体，偏僻山村的留守儿童，可以举行大型募捐活动，动员社会力量。五是与爱心企业结对，很多企业在收获自身的发展同时，也希望能够回馈社会。社会工作可以与这些爱心企业进行长期结对，一对一帮助救助群体。[6]

（五）加强志愿者队伍建设。一项社会工作救助服务活动的开展，需要投入大量的人力，而社工机构往往只有少数的工作人员，这就需要大量来自全社会的志愿者。可以以社区为单位，因为社区内存在许多因退休而有很多时间的老年群体，还有全职的因孩子白天上学而无处可去的中年父母群体，也有周末缺乏户外休闲活动的学生群体等，可以根据这些情况，组建不同类别的但是固定的志愿者服务队伍，作为补充，也可以网上征集更多的志愿者作为候补队员。这些志愿者队伍，需要接受专业培训和课程教育，才可以投入使用。在开展不同的救助服务时，选择更适合这项救助活动的志愿者队伍。

（六）完善评估机制。政府向社会工作机构购买社会救助服务，注重于购买前对机构的要求与选择，在机构承接项目之后，政府对项目的整体实施过程放松监管，对项目的绩效与成果的评估也流于形式，存在“重购买轻监管”的现象[7]。目前对于社会工作提供的社会救助服务的评估主要采取的是专家评估，专家评估可能会存在理想化、片面性与主观性等方面的不足，所以需要设定统一的评估标准，采用科学的评估方法，依照法定的评估程序，对救助服务的具体内容、实施的过程及结果进行全面的程序。目前可以评估的方法有多种，根据救助服务的不同实行情况，选择不同的方式，进行结合评估，来提高评估的真实性和客观性。采取多种评估相结合的评估模式，能够使评估更加科学、高效，不仅有利于社会工作在提供服务时更加注重救助目标，更为实现这一目标提供了科学的依据。[8]

随着社会的发展，时代的进步，越来越需要社会力量与政府一起共治共建共享。因此，推动社会组织参与介入社会救助，政府必须要不断完善相关政策法规，形成制度保障。积极引导与鼓励社会组织的参与，培育社会组织承接服务的能力，提高社会工作者的待遇，组建社会工作人才队伍，为社会救助事业的发展增添力量。